IT-Governance als Teil der organisationalen Governance: Ausgestaltung der IT-Entscheidungsrechte am Beispiel der öffentlichen Verwaltung

336 Pages·2013·2.74 MB·German

by  Andreas Roland Schwertsik (auth.)

Informationsmanagement
und Computer Aided Team
Herausgegeben von
H. Krcmar, München, Deutschland
Die Schriftenreihe präsentiert Ergebnisse der betriebswirtschaftlichen Forschung im
Themenfeld der Wirtschaftsinformatik. Das Zusammenwirken von Informations-
und Kommunikationstechnologien mit Wettbewerb, Organisation und Menschen
wird von umfassenden Änderungen gekennzeichnet. Die Schriftenreihe greift diese
Fragen auf und stellt neue Erkenntnisse aus Theorie und Praxis sowie anwendungs-
orientierte Konzepte und Modelle zur Diskussion.
Herausgegeben von
Professor Dr. Helmut Krcmar
Technische Universität München,
Deutschland
Andreas Roland Schwertsik

IT-Governance als Teil
der organisationalen
Governance
Ausgestaltung der IT-Entschei-
dungsrechte am Beispiel der
öffentlichen Verwaltung
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Helmut Krcmar
Andreas Roland Schwertsik
München, Deutschland
Dissertation Technische Universität München, 2012

ISBN 978-3-658-02160-3 ISBN 978-3-658-02161-0 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-658-02161-0
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Geleitwort
IT-Organisationen der öffentlichen Verwaltung stehen vor der Herausforderung, sowohl der
organisationalen Governance der öffentlichen Verwaltung mit einer exakten Verteilung von
Zuständigkeiten gerecht zu werden als auch IT-bezogene verwaltungsträgerübergreifende
Zusammenarbeit zu gewährleisten und zu gestalten. Während die organisationale Governance
durch Föderalismus, Ressortprinzip und das Verbot der Mischverwaltung charakterisiert wird,
bedingen beispielsweise die Neugestaltung der Kontakte zu Bürgern, Sparzwang und der de-
mographische Wandel zunehmend IT-gestützte Zusammenarbeit. Vor diesem Hintergrund
werden die Anforderungen der IT als widersprüchlich zu den organisationalen Anforderungen
wahrgenommen. Der Ausgestaltung der IT-Entscheidungsrechte und Verantwortlichkeiten im
Sinne der IT-Governance kommt daher eine herausragende Bedeutung zu.

Die Arbeit von Herrn Schwertsik begreift IT-Governance als Teil der organisationalen
Governance und beschreibt das Spannungsfeld der Ausgestaltung der IT-Entscheidungsrechte
in der öffentlichen Verwaltung. Aufbauend auf den Erkenntnissen einer Literaturanalyse un-
tersucht Herr Schwertsik in einer umfangreichen empirischen Untersuchung den aktuellen
Stand der IT-Governance in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland am Beispiel von 15
Länderverwaltungen. Neben einer detaillierten Einordnung der IT-Organisationen der Länder
in den Verwaltungsaufbau arbeitet Herr Schwertsik anhand der empirischen Untersuchung
besonders verbreitete Mechanismen der IT-Governance sowie zugehörige IT-Entscheidungs-
bereiche heraus und ordnet diese neun möglichen Formen der IT-Governance zu. Die Arbeit
verdeutlicht, dass bislang vorherrschende gemischte IT-Governanceformen mit aufwendigen
Mechanismen zur Integration verteilter IT-Entscheidungsrechte in der Verwaltungspraxis
aufgrund fehlender Durchsetzungsmöglichkeiten oder gesetzlicher Vorgaben Einschränkun-
gen bei der Koordination unterliegen.

Auf Basis eines ressourcentheoretischen Ansatzes der IT-Governance nimmt die Arbeit eine
neue Perspektive auf die IT-Governance ein und zeigt anhand von zwei Fallbeispielen, wie
die neue Perspektive dazu beitragen kann, die aktuellen Einschränkungen der IT-Governance
in der öffentlichen Verwaltung zu vermeiden. Herr Schwertsik formuliert die zentrale Frage-
stellung der IT-Governance neu und zeigt so Möglichkeiten zur Ausgestaltung der IT-
Governance im Einklang mit der organisationalen Governance auf. Führungskräfte der öffent-
lichen Verwaltung profitieren von Vorschlägen zur Ausgestaltung der IT-Governance, die die
organisationale Governance der öffentlichen Verwaltung berücksichtigen und so eine strategi-
sche Ausrichtung der IT an den fachlichen Anforderungen ermöglichen. Lehrenden und Stu-
denten der Wirtschaftsinformatik und IT-naher Studiengänge bietet die Arbeit einen Einblick
in die aktuelle Forschung zur IT-Governance und ein Modell der Zusammenhänge zwischen
Governance und strategischer Ausrichtung der IT.

Der Arbeit von Herrn Schwertsik und der daraus resultierenden Herangehensweise an die IT-
Governance wünsche ich die ihr gebührende weite Verbreitung.

Prof. Dr. Helmut Krcmar
V
Vorwort
Zwar steht das Vorwort am Beginn dieser Arbeit – geschrieben wurde es aber ganz zum
Schluss. Und so gilt es, in der Rückschau einigen Menschen Dank zu sagen, die mich in der
Zeit der Erstellung der Arbeit begleitet und zu ihrem Gelingen beigetragen haben: Die Arbeit
entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Wirt-
schaftsinformatik der Technischen Universität München unter der Betreuung von Prof. Dr.
Helmut Krcmar. In unterschiedlichen Projekten habe ich mich im Rahmen meiner Tätigkeit,
ausgehend von Fragestellungen des IT-Controllings, zunehmend mit Fragestellungen der IT-
Steuerung im Allgemeinen und der Ausgestaltung der IT-Entscheidungsrechte in der öffentli-
chen Verwaltung im Besonderen auseinandergesetzt und so das Thema meiner Dissertation
gefunden.

Professor Krcmar hat es in dieser Zeit in allen Phasen des Dissertationsprozesses verstanden,
die rechten Worte im rechten Augenblick zu finden und mich durch seine Ideen und seine
konstruktive Kritik zu unterstützen und zu motivieren. Von seiner Art zu führen und zu arbei-
ten habe ich nicht nur fachlich, sondern auch persönlich profitiert. Für seine Rolle als akade-
mischer Lehrer, Vorgesetzter und Doktorvater gilt ihm daher mein aufrichtiger und herzlicher
Dank. Danken möchte ich auch Herrn Prof. Dr. Gunther Friedl und Herrn Prof. Dr. Rainer
Kolisch für die Übernahme des Zweitgutachtens und des Prüfungsvorsitzes. Ein herzliches
Dankeschön gebührt Herrn Professor Philip Yetton für lehrreiche Gespräche zur IT-
Governance und wertvolle Anregungen zu meiner Arbeit.

Den Kollegen am Lehrstuhl für Wirtschaftsinformatik danke ich für die gemeinsamen Dis-
kussionen und Erlebnisse bei Doktorandenseminaren und Konferenzen sowie die allzeit offe-
nen Bürotüren. Insbesondere gilt mein Dank Frau Dr. Petra Wolf für die Betreuung in ihrer
Forschungsgruppe sowie die Unterstützung bei Projekten und weiteren Aufgaben. Frau Dr.
Simone Rudolph danke ich für die Motivation zur Arbeit am Lehrstuhl, zur Promotion und
die gute Zusammenarbeit. Herr Dr. Armin Sharafi ist mir in vielen gemeinsamen Büro- und
Arbeitsstunden immer ein zuverlässiger Kollege und Freund gewesen. Dafür und dafür, dass
nicht immer alles ernst war, danke ich ihm herzlich. Danken möchte ich auch allen wissen-
schaftlichen Hilfskräften und Studenten, die mich durch die Transkription von Interviews und
viele weitere Tätigkeiten unterstützt haben. Darüber hinaus bin ich allen Interviewpartnern
der beteiligten Landesverwaltungen für ihre Zeit und die Bereitschaft zu einem offenen Ge-
spräch dankbar: Ohne sie hätte die vorliegende Arbeit nicht geschrieben werden können. Den
Projektpartnern beim Freistaat Bayern und ISPRAT e.V. danke ich für aufschlussreiche Ein-
blicke in die öffentliche Verwaltung. Sie haben mein Interesse an der Domäne Verwaltung
geweckt und mich bei der empirischen Untersuchung unterstützt.

Mein wichtigster Dank aber gilt meiner Familie, insbesondere meinen Eltern Maria und Ro-
land, meinem Bruder Peter und meiner zukünftigen Frau Sabine für ihre uneingeschränkte
Unterstützung bei der vorliegenden Arbeit und zu jeder Zeit.

Andreas Roland Schwertsik
VII
Zusammenfassung
Problemstellung, Ziel und Vorgehen: Die strategische Ausrichtung der IT auf die Fachseite
durch die IT-Governance stellt die öff. Verwaltung in Deutschland vor Herausforderungen:
Aufgrund der verfassungsmäßig vorgegebenen Verteilung von Zuständigkeiten (Föderalismus
und Ressortprinzip) liegt ein Widerspruch zwischen den Anforderungen der IT nach Koordi-
nation und Zusammenarbeit einerseits und den klaren Verantwortungsstrukturen der organisa-
tionalen Governance andererseits vor. Ziel der Arbeit ist die Unterbreitung eines Vorschlags
zur Ausgestaltung der IT-Governance, der die organisationale Governance der öff. Verwal-
tung berücksichtigt und so die strategische Ausrichtung der IT an der Fachseite ermöglicht.
Im Rahmen eines interpretativen Forschungsansatzes führt die Arbeit eine Literaturanalyse
und eine qualitative empirische Untersuchung in 15 Länderverwaltungen Deutschlands durch.

Ergebnisse: Der Literatur zufolge bedingt die organisationale Governance der öff. Verwal-
tung gemischte IT-Governanceformen und aufwendige IT-Governancemechanismen zur In-
tegration verteilter IT-Entscheidungsrechte. Die empirische Untersuchung bestätigt das Vor-
liegen einer solchen IT-Governance in der Praxis. Aufgrund fehlender Durchsetzungsmög-
lichkeiten oder gesetzlicher Vorgaben unterliegen diese Mechanismen in der Praxis jedoch
Einschränkungen bei der Koordination. Die Arbeit schlägt daher auf Basis eines neuartigen
IT-Governanceansatzes die organisatorische Entkopplung von IT-Entscheidungen, die techni-
sche Lösung der Zusammenarbeit und die Zuweisung der IT-Entscheidungsrechte zu fachsei-
tigen Entscheidern vor. Die Anwendung des Ansatzes auf die Ergebnisse der Empirie und
eine Illustration durch Fallbeispiele zeigen, dass die Umsetzung in der Praxis möglich ist.

Implikationen für Forschung und Praxis: Die Arbeit kontrastiert bisheriges kontingenzthe-
oretisches Verständnis der IT-Governance mit ressourcentheoretischen Überlegungen des
neuartigen IT-Governanceansatzes. Die Anwendung des Ansatzes in der Arbeit zeigt seine
Eignung als alternativer und einfacherer Weg zur strategischen Ausrichtung. Praktikern emp-
fiehlt die Arbeit als wesentl. IT-Governancemechanismus ein Gremium fachseitiger Spitzen-
führungskräfte unter Beteiligung des CIO zur Definition der Verwaltungsstrategie und Ge-
nehmigung von IT-Plattformstrategie und Ressortstrategien. Weitere Mechanismen sind SSC,
die polit. Anbindung des CIO, die Nutzung von Steuerungsinstrumenten und polit. Vorgaben.

Originalität: In Erweiterung des bisherigen Verständnisses empfiehlt die Arbeit für den Kon-
text der dt. öff. Verw. die Betrachtung der IT als strategisch-fachl. Ressource statt als Infra-
struktur, die Anwendung techn. Lösungen der Interoperabilität statt organisator. Lösungen zur
Zusammenarbeit und die Entkopplung von IT-Entscheidungen mit dem Ziel der Unabhängig-
keit einzelner Verwaltungseinheiten als Entsprechung zur organisationalen Governance.

Ausblick: Zukünftige Arbeiten können sich mit technischen Lösungen der Zusammenarbeit
und der Anwendungen der Empfehlungen der Arbeit befassen. Die Arbeit kann durch die Be-
fragung fachlicher Entscheider, die stärkere Differenzierung der Entscheidungsbereiche und
die Untersuchung weiterer Verwaltungsebenen und Staaten ausgeweitet werden.

IX
Stichworte: IT-Governance, organisationale Governance, strategische Ausrichtung, IT-Ent-
scheidungsrechte, öff. Verwaltung.
X
Abstract
Problem, objective, approach: Strategic alignment between IT and functional needs by
means of IT governance challenges public administration in Germany: Due to the constitu-
tionally regulated distribution of accountabilities (federalism and departmental principle) the
requirements of IT regarding coordination and collaboration stand in opposition to the precise
structures of responsibility imposed by organizational governance. It is therefore the objective
of this dissertation to suggest an IT governance arrangement, which, by taking the organiza-
tional governance of public administration into account, allows strategic alignment between
IT and functional needs. Using an interpretive research approach, the dissertation conducts a
literature analysis and a qualitative empirical study within the administrations of 15 German
federal states.

Findings: According to literature the organizational governance of public administration re-
quires blended forms of IT governance and complex IT governance mechanisms in order to
integrate distributed IT decision rights. The empirical study confirms the existence of such IT
governance in practice. But due to missing possibilities of enforcement or due to legal pre-
scriptions, these mechanisms are in practice subject to limitations regarding coordination.
This dissertation therefore suggests, based on a novel IT governance approach, an organiza-
tional separation of IT decisions, a technical resolution of collaboration and the allocation of
IT decision rights to functional decision makers. The application of this approach to the re-
sults of the empirical study and an illustration by means of case examples show that a realiza-
tion of the approach is possible in practice.

Implications for research and practice: The dissertation contrasts hitherto existing contin-
gency based understanding of IT governance to resource based considerations of the novel IT
governance approach. The application of the approach within the dissertation shows its suita-
bility as alternative and simpler way to strategic alignment. The dissertation recommends
practitioners the use of a committee of functional top executives including the CIO to define
the administrational strategy and to approve the IT platform strategy and department strate-
gies as primary IT governance mechanism. Additional mechanisms include linking the CIO to
politics, the usage of steering instruments and the usage of political guidelines.

Originality: Extending hitherto understanding, the dissertation recommends for the context
of German public administration in order to be consistent with organisational governance, to
view IT as strategic-functional resource instead of infrastructure, to use technical resolutions
for interoperability instead of organizational resolutions for collaboration and to separate IT
decision with the objective of independence for individual administrative units.

Outlook: Future research should address technical resolutions for collaboration and the appli-
cation of the recommendations given within this dissertation. The dissertation may be extend-
ed by interviewing functional decision makers, by further differentiation of decision domains
and by studying different administrative layers and other countries.

XI