Integration af natur

164 Pages·2001·0.97 MB·Danish

Integration af natur-
og landskabshensyn
i landbrugspolitikken
En analyse af erfaringer fra EU
og de fire medlemslande,
England, Tyskland (Slesvig-Holsten),
Holland og Sverige.
Anne Busch, Lone Kristensen,
Jørgen Primdahl, Peter Tom-Petersen og Henrik Vejer
Institut for Økonomi, Skov og Landskab
Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole
Kolofon
Titel: Integration af natur- og landskabshensyn i
landbrugspolitikken. En analyse af erfa-
ringer fra EU og de fire medlemslande
England, Tyskland (Slesvig-Holsten),
Holland og Sverige
Forfatter: Anne Busck, Lone Kristensen, Jørgen
Primdahl, Peter Tom-Petersen og Henrik Vejre.
Den Kgl. Veterinær- og Landbohøjskole, Institut
for Økonomi, Skov og Landskab.
Udgivet af: Wilhjelmudvalget, november 2001
Sekretariat: Skov- og Naturstyrelsen
Haraldsgade 53
DK-2100 København Ø
Tlf: 39 47 20 00
E-mail: [email protected]
Internet: www.sns.dk
Redaktion: Handlingsplansekretariatet
Design: Page Leroy-Cruce
Oplag: 300 eks.
ISBN: 87-7279-368-6
Tryk: Skov- og Naturstyrelsens trykkeri
Pris: Gratis
Sideantal: 161 incl. bilag
Publikationen kan læses på
Skov- og Naturstyrelsens hjemmeside
eller fås i Miljøbutikken, Læderstræde 1-3,
1201 København K
Tlf: 33 95 40 00
Fax: [phone]
E-post: [email protected]
Publikationen må citeres med kildeangivelse.
Kort om Wilhjelmudvalget
Wilhjelmudvalget blev nedsat af regeringen med
den opgave at udarbejde et grundlag for en natio-
nal handlingsplan for biologisk mangfoldighed og
naturbeskyttelse. Tidligere industriminister Nils
Wilhjelm blev formand for udvalget.
I Wilhjelmudvalget deltog 35 medlemmer som re-
præsentanter for jordbrugs- og fiskerierhvervene,
natur- og friluftsorganisationer, forskningsinstitu-
tioner, berørte myndigheder mv.
Udvalgets arbejde er et bidrag til regeringens for-
beredelse til FNs Verdenstopmøde om Bæredyg-
tig Udvikling i 2002. Udvalget afgav sin rapport
til regeringen d. 23. august 2001. Rapporten fin-
des på Skov- og Naturstyrelsens hjemmeside
www.sns.dk.
Udvalget nedsatte 4 arbejdsgrupper for henholds-
vis naturkvalitet og naturovervågning, havets na-
tur, landbrug, økonomi og velfærd, som hver har
udarbejdet en rapport. Endvidere blev der udar-
bejdet en række faglige udredninger af Danmarks
Miljøundersøgelser, Forskningscenter for Skov og
Landskab, Den Kongelige Veterinær- og Landbo-
højskole m.fl., som har dannet grundlag for ud-
valgets arbejde. Dette materiale udtrykker således
ikke nødvendigvis i alle henseender udvalgets op-
fattelse.
Wilhjelmudvalgets sekretariat
Udvalget blev sekretariatmæssigt betjent af Skov-
og Naturstyrelsen, der nedsatte et særligt sekreta-
riat til løsning af opgaven. I sekretariatet deltog:
kontorchef Henrik Knuth-Winterfeldt, fuldmægtig
Henrik Wichmann, biolog Tine Nielsen Skafte,
agronom Jørn Jensen, hortonom Lone Bjørn,
overassistent Ingelise Johansen.
Forord
Denne rapport handler om en vigtig del af den offentlige indsats på naturområdet,
nemligomintegrationafnatur-oglandskabsmæssigehensynilandbrugspolitikken
med fokus på internationale erfaringer på området. Rapporten er skrevet som
baggrundsinformation til ‘udvalget vedrørende udarbejdelse af grundlag for en
national handlingsplan for biologisk mangfoldighed og naturbeskyttelse’
(Wilhjelmudvalget) nedsat af miljø- og energiminister Svend Auken og føde-
vareministerRittBjerregaard.Indsamlingenafinformationfradeundersøgtelande
erforegåetiefteråret2000.
Arbejdet har bragt os vidt omkring, først ogfremmet til kontorer og landbrugs-
ejendommeideundersøgtelandeEngland,Slesvig-Holsten, HollandogSverige.Her
harvimedstorhjælpsomhedfåetfaktuelleoplysningerogpersonligevurderingerom
alle de mange problemstillinger, som knytter sig til naturens og landskabets
behandlingi landbrugspolitikken.Vi takker alle,embedsmænd,rådgivere,forskere
ogaktivejordbrugere,somharbidragettilatgøredennerapportmulig.Vitakkerogså
Wilhjelmudvalgetssekretariatogmedlemmerafarbejdsgruppenvedr.landbrugfor
denstoreinteresseforarbejdetogfordemangekonstruktivekommentarer.
Landbrugspolitikkeneririvendeudvikling,ikkemindst på natur-oglandbrugs-
området, og rapportens emne er stort, delvis uoverskueligt og samtidig særdeles
interessantsetfraetnaturforvaltningsperspektiv.Frastartenhardetværetklart,atvi
umuligtkunne få dethelemed,menvihåber,atviharfangetdetmestrelevanteog
væsentlige.Eventuellefejlogmanglertagerviansvaretfor,ligesomvialenehæfter
fordemerevurderendeafsnitirapportensafsluttendekapitel.
Nærværenderapporteretoptrykaf1.udgavetilføjetfå,mindreændringer.
Frederiksberg,september2001
JørgenPrimdahl
Indholdsfortegnelse
1. Indledning ..................................................... 1
1.1 Spørgsmål .................................................. 1
1.2 Baggrund................................................... 2
1.3 Integrationafnaturhensynilandbruget ........................... 3
1.4 Afgrænsningogmetodemæssigeovervejelser ...................... 5
2. Natur-oglandbrugspolitikkeniEU ............................... 7
2.1 Natur-oglandbrugspolitikkenshistoriskebaggrund ................. 7
2.2 UdviklingenogudbredelsenafMVJ-ordningerne ................... 9
2.3 MVJ-ordningernes indhold og implementering i EU ................ 10
2.4 NATURA2000ogandrepolitikker ............................. 15
2.5 Agenda2000-dennyereformafDenFællesLandbrugspolitik ....... 16
2.6 Moniteringogevaluering ..................................... 21
3.Engelskeerfaringer ............................................ 24
3.1 Arealanvendelse, naturtyper og landbrugsstruktur .................. 24
3.2 Detåbne landsplanlægningognaturforvaltning ................... 25
3.3 ESA-ordningen (Environmentally Sensitive Areas Scheme) .......... 31
3.4 Countrysideside Stewardship Scheme ........................... 35
3.5 Moniteringogevaluering ..................................... 40
3.6 Agenda 2000 og det nye landdistriktsprogram ..................... 40
3.7 Sammenfattendeommålsætninger,implementeringogmonitering .... 42
4.Slesvig-Holstenskeerfaringer.................................... 44
4.1 Arealanvendelse, naturtyper og landbrugsstruktur .................. 44
4.2 Detåbnelandsplanlægningognaturforvaltning ................... 46
4.3 MVJ-ordningeriTyskland .................................... 52
4.4 MVJ-ordningen‘Vertrags-Naturschutz’.......................... 53
4.5 Landbrugsministeriets MVJ-ordninger ........................... 61
4.6 Agenda 2000 og det nye landdistriktsprogram ..................... 63
4.7 StiftungNaturschutzSchleswig-Holstein......................... 64
4.8 Moniteringogevaluering ..................................... 65
4.9 Sammenfatningogafsluttendebemærkninger ..................... 66
5.Hollandskeerfaringer .......................................... 68
5.1 Arealanvendelse, naturtyper og landbrugsstruktur .................. 68
5.2 Detåbne landsplanlægningognaturforvaltning ................... 69
5.3 MVJ-ordninger ............................................. 79
5.4 Miljøkoorporativeretableretafjordbrugere....................... 82
5.5 Moniteringogevaluering ..................................... 85
5.6 Agenda 2000 og det nye landdistriktsprogram ..................... 86
5.7 Sammenfattendeommålsætninger,implementeringogmonitering .... 89
6.Svenskeerfaringer............................................. 92
6.1 Arealanvendelse, naturtyper og landbrugsstruktur .................. 92
6.2 Detåbne landsplanlægningognaturforvaltning ................... 94
6.3 MVJ-ordninger ............................................ 99
6.4 Uddannelsesprogram for miljøvenligt landbrug ................... 107
6.5 Moniteringogevaluering .................................... 111
6.6 Agenda 2000 og det nye landdistriktsprogram .................... 112
6.7 Sammenfattende om målsætninger, implementering og monitering . . . 115
7.Integrationserfaringer-sammenfattende oversigter................ 117
7.1 Natur og landbrug i EU ...................................... 117
7.2 Integrationserfaringer fra de fire undersøgte lande ................ 118
8.Konklusion .................................................. 124
8.1 Mål ..................................................... 124
8.2 Implementering............................................ 125
8.3 Monitering ............................................... 126
8.4 AfsluttendesammenligningermedDanmark ..................... 126
Anvendtlitteratur .............................................. 128
Anvendteinternetkilder ......................................... 136
Appendiks1A: ListeovermålogindikatorerforSuffolkRiverValleysESA
Appendiks1B: BestemmelserfordeenkelteforanstaltningeriSuffolkRiver
ValleysESA
Appendiks1C: ‘CSS-ordningens’støttemuligheder
Appendiks2: Pointsystemtilbrugvedberegningafstøttejf.densvenskeMVJ-
ordningtilstøtteafværdifuldenatur-ogkulturelementer
Appendiks3: Ordliste
Appendiks4: Valutakurser
Appendiks5: Listeoverinterviewsgennemførtiforbindelsemedrapporten,
samtmuligekontaktpersoner.
1. Indledning
DennerapporthandleromintegrationafnaturhensynilandbrugspolitikkeniEUmed
særlig vægt på vore nabolande England, Tyskland (Slesvig-Holsten), Sverige og
Holland.RapportenerudførtforSkov-ogNaturstyrelsensomlediWilhjelmudval-
getsarbejdemedgrundlagetforennationalhandlingsplanforbiologiskmangfoldig-
hedognaturbeskyttelse.
Formåletmedarbejdetharværetatbelyseudenlandskeerfaringermedintegration
af naturhensyn i landbruget, sombaggrundsinformation oginspiration for Wilhjel-
mudvalget.
Defirelandeervalgtførstogfremmest,fordidesomnabolandeindenforEUhar
forudsætninger, som kan sammenlignes med de danske på en række forskellige
områder. De fire lande har desuden hver for sigvigtige erfaringer med de såkaldte
Miljøvenlige Jordbrugsordninger (MVJ-ordninger), eller ‘Agri-Environmental
Policies’, som er den udbredte engelske betegnelse for disse politikker. MVJ-
ordningerneerdenvigtigsteformforkonkretintegrationafnaturhensynilandbrugs-
politikken.
1.1Spørgsmål
Tre overordnede spørgsmål har været styrende for analysen af de udenlandske
erfaringer.Dissegennemgåsogafgrænsesidetfølgende.
A. Hvilke mål har man i det enkelte land sat for integration af naturmæssige
hensynilandbruget?
Med "integration af naturmæssige hensyn i landbruget" menes inddragelse af
biologiskmangfoldighed oglandskab sombetydende faktorer for udformningen af
politikker, såvel som for implementeringen, dvs. for politikkernes påvirkning af
landbrugspraksis.Integrationafnaturhensynilandbrugetbehandlesgenereltiafsnit
1.3.
B. Hvilkekonkreteerfaringerharmanidetenkeltelandmedanvendelse
aftilskudsmidlerogandrepolitikker
DervilisærblivelagtvægtpåMVJ-ordningerneunderEU-forordning2078/92,idet
deterdenhidtilmestbetydendeordning,nårdethandleromintegrationafnaturhen-
syn.Hvorandrepolitikkerervurderettilatspilleenvæsentligrolle,vilogsådeblive
behandlet. Endelig vil de relativt begrænsede erfaringer med den nye Fælles
Landbrugspolitik,densåkaldte‘Agenda2000'herunderEU'snyelanddistriktprogram
(Rådetsforordning(EF)1257/1999),bliveundersøgtmedhensyntilinddragelseaf
naturhensyn.
1
C. Hvilkeerfaringerharmanidetenkeltelandmedmoniteringogmålingeraf
natureffekterneafdeanvendteordninger?
Vægtenviliforholdtildettespørgsmål blivelagtpådenmonitering,derdirekteer
målrettetmoddebeskrevneMVJ-ordninger.Moniteringssystemerrettetmeregenerelt
modudviklingenafbiodiversitetoglandskabvilkunbliveberørt,hvisdehardirekte
relationtilspørgsmålomintegrationafnaturoglandskabshensyn.Mednatureffekter
meneseffekterpåsåveldenbiologiskemangfoldighed,somdenlandbrugsmæssige
påvirkning af landskabets naturindhold. Selve påvirkningen vil normalt kun have
interesse,nårdenvurderesiforholdtilmålenebagordningerne.
Da der kun er relativt begrænsede erfaringer med monitering og evaluering, vil
spørgsmålCblivebehandletmereoversigtligtenddetoøvrige.
1.2Baggrund
Naturmæssige forhold har til enhver tid indgået med stor vægt i udviklingen af
landbruget og landbrugspolitikken, men er helt overvejende blevet forestået som
naturmæssige muligheder og begrænsninger for landbrugsproduktionen. Begræns-
ningerne har det generelt handlet omat overvinde, medens det har drejet sigomat
udnytte mulighederne så effektivt sommuligt indenfor de tekniske ogøkonomiske
rammer,dertilenhvertidharforeligget.Udviklingenerheltfremtildesenesteårtier
gåetimodstadigmeremonofunktionellelandskaber(Fritzbøger1998).Selvomder
i samfundet har været enkelte kritiske røster om landbrugets naturpåvirkning i
Danmark,f.eks.Aakjærskritikafhedeopdyrkningen(Olwig1986),hardergenerelt
væretbredopbakningtilatstøttelandbrugsarealetsudvidelseogeffektiveudnyttelse.
Hedeopdyrkning,dræning,landvinding,grundforbedringogvandingergenerelt
blevetansetforfremskridt,ogderermangeeksemplerpå,atdetblevopfattetsomen
national mærkesag at udvikle landbruget. I Danmark var det således parolen, efter
slaget ved Dybbøl ogtabet af Slesvig-Holsten, at man indad skulle vinde, hvad der
udad var tabt. I Sverige gav tabet af Finland tilsvarende anledning til en national
kampagne omudvidelse af landbrugsarealet, og endeligkanudviklingeni England
efter2.Verdenskrignævnes,hvorderogsåblevlagtvægtpåudvidelseaflandbrugs-
arealet,forieneventuelfremtidigkrisesituationatværeistandtil,atselvatkunne
forsynelandetmedfødevarer(Olwig1986).Paralleltmedsådannetiltagrettetmod
selve arealanvendelsen, er der, også understøttet af offentlige politikker, sket en
generelintensivering
afdetenkeltelandbrugsareal,førstogfremmetiformafenstigendeanvendelse
afkunstgødningogpesticider(JensenogReenberg1986).
Internationalt kommer de første, mere grundlæggende kritikker af landbrugets
miljø- og naturpåvirkning i 1960'erne og 1970'erne (Carson 1962, Meadows et al.
1972, Commoner 1971). Som det fremgår af kapitel 2 kommer de første vigtige
signaler fra EF omintegration af naturhensyn i landbrugspolitikken i 1985, ogved
2
slutningen af 1980'erne er det bl.a. slut med offentlig støtte til dræningsprojekter i
Europa (Baldock 1984). I Brundtlandrapporten fra 1987 om miljø og udvikling
understreges nødvendigheden af at ændre på de traditionelle, endimensionale
sektorpolitikker,hvismanvilsikreenbæredygtigudvikling.
"Denalmindeligereaktionfraregeringernessidepåhastighedenogomfangetafde
globale ændringer har været enutilbøjelighedtil i tilstrækkeligt omfangat erkende
behovet for selv at ændre sig. Udfordringerne er både indbyrdes afhængige og
sammenkædede, og kræver omfattende forholdsregler og folkelig medvirken" ...
"Evnen til at forudse og forhindre skader på miljøet forudsætter, at de økologiske
sider af en given politik overvejes samtidig med de økonomiske, handelsmæssige,
energimæssige,landbrugsmæssigeogandredimensioner.Debørsættespådensamme
dagsorden,idesammenationaleoginternationaleinstitutioner."(FN1987s.21-22)
IEU's5.miljøhandlingsprogram-“Modenbæredygtigudvikling”-indgårintegration
af miljøhensyn i nærmere angivne sektorpolitikker, herunder landbrugspolitikken,
somenafde5hovedmålsætninger.Konkretnævnesenmålsætningom,at15procent
afEU'slandbrugsarealiår2000skalværedækketafMVJ-aftaler(EEC-Commission
1993,s.71).Somdetvilfremgå,erdennemålsætningnået.Ommanmeregenerelt
kansigedetsammeomdenoverordnedeEU-målsætningforintegrationafmiljøhen-
synilandbrugspolitikkeneretspørgsmål,somfalderudenfordetherpræsenterede
arbejde.EU'srevisionsretharfornyligtklartsvaretnejpåspørgsmåletogharrettet
enkritikmod landbrugspolitikkenformanglendeellerlangsommefremskridtimod
integrationafmiljøhensynilandbrugspolitikken(EUrevisionsretten2000).
Denidennerapportpræsenteredeanalyseafudenlandskeerfaringerer iværksat
med baggrund i en erkendelse af, at de naturmæssige konsekvenser af landbrugets
udvikling og daglige drift har været nedprioriteret i dansk naturforvaltning, set i
relationtil denvægt vandmiljøet ogandre miljømæssige problemstillinger har haft
gennemårene.OECDharisinførsteevalueringafdendanskemiljøpolitikpegetpå
den relative lave prioritering naturaspekterne har haft i den danske MVJ-ordning,
ligesom OECD også anbefalede udarbejdelse af en national handlingsplan for
biologiskmangfoldighed(OECD1999).
1.3Integrationafnaturhensynilandbruget
Medudgangspunktidestilledespørgsmål(afsnit1.1)kanviumiddelbartpegepåtre
formerforintegrationafnaturhensynilandbruget,somdeterrelevantatfokuserepå
idennesammenhæng(Figur1.1).
Fordetførsteerderdenumiddelbareinddragelseafmålsætningerogstyringsmid-
ler vedrørende biologiskmangfoldighed ognaturbeskyttelse i landbrugspolitikken.
Hererdertaleomenudvidelseaflandbrugspolitikken.Someksemplerkannævnes
indførelse af MVJ-ordninger og naturmæssige krav som betingelse for opnåelse af
generel landbrugsstøtte (cross compliance). Denne form for integration kan man
betegne som ‘substantiel integration’ og i visse tilfælde kan den også anskues
3
omvendt,såledesatintegrationenhandlerominddragelseaflandbrugshensyninatur-
oglandskabsforvaltningen.Derforgårøverstepilpåfigur1.1beggeveje.
En anden form for integration handler om koordination og sammenfatning af
landbrugspolitiske og naturpolitiske mål og midler i et rumligt perspektiv. Den
sammenfattendefysiskeplanlægninger,idetomfangdenomhandlerlandbruget,den
typiskeformfor‘rumligintegration’,menogså"arealudpegninger"foretagetsomled
Figur1.1:Politikintegrationirelationtillandbrugspolitikken.
i f.eks. naturforvaltningen kan ses som eksempler på denne form for integration
(Ankeretal.2000).
Den tredje form for integration vedrører overførsel af miljøkompetence til de
enkelte sektorer. Dette kaldes ‘organisatorisk integration’ og spørgsmålet om
kompetenceoverførsel er ifølge Sørensen (2000) en vigtig og samtidig overset
problemstilling i forbindelse med politikintegration. Som et dansk eksempel kan
nævnes udvidelsenafformålsbestemmelsenidendanskelandbrugslovi1986,som
gjordemiljøspørgsmåltilenlegitimdelaflandbrugsministerietsarbejde(Jørgensen
etal.1997).
4