Institutionelle Arrangements in der Umweltpolitik: Zukunftsfähigkeit durch innovative Verfahrenskombinationen?

318 Pages·2000·7.17 MB·German

by  Volker von Prittwitz (auth.)

Volker von Prittwitz
Institutionelle
Arrangements in
der Umweltpolitik
Zukunftsfähigkeit durch innovative
Verfahrenskombinationen?
Volker von Prittwitz (Hrsg.)
Institutionelle Arrangements
in der Umweltpolitik
Zukunftsfähigkeit durch innovative
Verfahrenskombinationen?
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2000
Die Deutsche Bibliothek-CIP-Einheitsaufnahme
Institutionelle Arrangements in der Umweltpolitik : Zukunftsfähigkeit
durch innovative Verfahrenskombinationen? I Volker von Prittwitz (Hrsg.).
ISBN 978-3-8100-2641-5 ISBN 978-3-663-10367-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-10367-7
Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier.
© 2000 Springer Fachmedien Wiesbaden
Ursprünglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 2000
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Inhalt
Vorwort ................................................................................................... 9
Volker von Prittwitz
Institutionelle Arrangements und Zukunftsfähigkeit ............................... 12
Institutionelle Arrangements in Mehrebenensystemen
Kristine Kern
Institutionelle Arrangements und Formen der Handlungskoordination
im Mehrebenensystem der USA . .. .. ... . . ... .. .. .. .. .. .. .. .. ..... ..... ...... ... .. .. .. .. . .. .. . 41
Christoph Knill/Andrea Lenschow
Neue Steuerungskonzepte in der europäischen Umweltpolitik:
Institutionelle Arrangements für eine effektivere Implementation? ... .. .. . 65
Christian Hey
Zukunftsfähigkeit und Komplexität - Institutionelle Innovationen
in der Europäischen Union ...................................................................... 85
Globale Herausforderungen - globale Arrangements?
Frank Biermann
Zukunftsfähigkeit durch neue institutionelle Arrangements auf der
globalen Ebene? Zum Reformbedarf der internationalen
Umweltpolitik .. .. .. .. .. .. . .. ... .. . .. .. .. .. .. .. .. .. . ... .. . ... . ...... ..... .. ... ... .. .. .. .. .. .. .. .. ... .. . . 103
Sebastian Oberthür
Institutionelle Innovationsperspektiven in der internationalen
Umweltpolitik .......................................................................................... 117
Jörg F. Mayer-Ries
Globales Arrangement für eine lokale Politik nachhaltiger
Entwicklung-Das Klima-Bündnis.......................................................... 137
6 Inhalt
Institutionelle Arrangements im internationalen Vergleich
LutzMez
Die ökologische Steuerreform: Eine umweltpolitische Innovation
im internationalen Vergleich . .. .. .. . . ... .. . .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. ... .. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. . .. .. 163
Ralf Nordheck
Umweltplanung als institutionelles Arrangement-
Ein vergleichender Überblick . .. .. .. .. ... . .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. . .. .. .. .. .. .. .. . .. .. .. .. .. . .. .. . 181
Carsten Kluth
Institutionelle Arrangements und Fußballübertragungsrechte -
Die Einführung des Bezahlfernsehens in Deutschland und Italien ... . .. .. . . 203
Institutionelle Arrangements ausgewählter Politikfelder
Jan-Peter Voß
Institutionelle Arrangements zwischen Zukunfts- und
Gegenwartsfähigkeit: Verfahren der Netzregulierung im
liberalisierten deutschen Stromsektor . .. .. .. .. .. .. .. ... .. .. . .. .. .... .. .. .. . .. . . .. .. .. ... .. . 227
Jochen Monstadt
Energiemanagement im Umbruch: Institutionelle Steuerung
regionaler Energiepolitik am Beispiel Berlins .. .. .. ... .... .. .. .. .. .. .. .. .. .. . .. . . .. .. . 255
Walter Kahlenborn, Michael Kraack, Kerstin Imbusch
Institutionelle Arrangements im Schnittfeld zwischen Umwelt- und
Tourismus-Politik .................................................................................... 293
HagenLang
Institutionelle Arrangements als Determinanten gesetzeskonformen
Metallrecyclings? Eine Untersuchung am Beispiel des Autorecyclings .... 311
Die Autorinnen und Autoren ................................................................... 327
Vorwort
Plakative Bezeichnungen wie Hierarchie, Markt, Gemeinschaft, Verhandeln
und Argumentieren bringen Koordinationsprinzipien auf einen Begriff. Sie
sind und bleiben daher, genauso wieneuere Leitkonzepte der Institutionena
nalyse, so Internationale Regime und Wohlfahrtsregime, für die wissen
schaftliche Politikanalyse von grundlegender Bedeutung. In dem Maße aller
dings, in dem Regelmuster im Detail und in komplexer Verkoppelung arran
giert werden, reichen plakative Grundbegriffe zur institutionellen Handlungs
analyse nicht mehr aus. So müssen Regelkriterien und Regeltypen bestimmt
werden, anband derer sich unterschiedliche Ausprägungen von Koordinati
onsmustern verstehen lassen. Weiter fragt sich, wie Regelelemente miteinan
der verkoppelt sind, welche situativen Wirkungsprofile jeweilige Regelkom
binationen aufweisen und welche Regelkombinationen im Sinne von Best
practice-Erfahrungen situationsgerecht sein können.
Antworten auf diese Fragen werden in dem vorliegenden Band insbeson
dere unter dem Gesichtspunkt umweltpolitisch fundierter Zukunftsfähigkeit
gesucht. Hierbei ergibt sich ein breites Spektrum von Herangehensweisen
und Lösungsperspektiven, auch gegliedert nach den Teilabschnitten des Ban
des (Institutionelle Arrangements in Mehrebenensystemen, globale Institu
tionen-Arrangements, institutionelle Arrangements im internationalen Ver
gleich und institutionelle Arrangements in ausgewählten Politikfeldern). In
allen Beiträgen wird jedoch davon ausgegangen, dass institutionelle Settings
grundsätzlich arrangierbar sind und dementsprechend das Konzept institutio
nelle Arrangements als leitendes Analysekonzept genutzt werden kann.
In seinem einleitenden Beitrag Institutionelle Arrangements und Zukunfts
fähigkeit gibt Volker von Prittwitz einen Überblick grundlegender Begriffe und
Typologien zur Problematik. Institutionelle Arrangements sind demnach in ei
nem Prozess wechselseitiger Anpassung gestaltete, veränderbare, dabei aber
doch gültige Regelkombinationen. Diese können sich mit problembezogenen,
zum Beispiel internationalen, Regimen decken; sie können aber auch unter
schiedliche Regime kombinieren oder ohne speziellen inhaltlichen Problembe
zug sein, also reine Verfahrens- oder Organisationsarrangements darstellen. In
stitutionelle Arrangements sind als intranationale, internationale oder Mehr-
8 Volker von Prittwitz
ebenenarrangements möglich. Sie lassen sich nach herkömmlichen institutio
nellen Mustern wie Hierarchie, Gemeinschaft, Markt, aber auch nach den darin
enthaltenen Verhaltensregeln, Zielregeln, Verfahrensregeln und Verteilungsre
geln analysieren. Im zweiten Teil des Beitrags werden vier Begriffe von Zu
kunftsfähigkeit vorgestellt, Zukunftsfähigkeit als ökologische Nachhaltigkeit,
Zukunftsfähigkeit als Nachhaltigkeitsdreieck aus Ökologie, Ökonomie und so
zialer Gerechtigkeit, Zukunftsfähigkeit als Zukunftsorientierung staatlichen
Handeins und Zukunftsfähigkeit als systemischer Komplex von Leistungsan
forderungen. Je nach dem verwendeten Konzept der Zukunftsfähigkeit ergeben
sich spezifische Anforderungsprofile und favorisierte Formen institutioneller
Arrangements. Eine besondere Herausforderung für die Analyse von Zukunfts
fähigkeit und institutioneller Innovation stellt die Auseinandersetzung mit neu
en Gesellschafts-Umweltbeziehungen im Zeichen des technomorphen und arti
fiziellen Menschen dar.
Einsichten in die Struktur und Wirkungsweise institutioneller Arrange
ments in Mehrebenensystemen liefern im ersten Themenabschnitt des Bandes
Kristine Kern, Christoph Knill und Barbara Lenschow sowie Christian Hey.
Kristine Kern legt in ihrem Beitrag Institutionelle Arrangements und Formen
der Handlungskoordination im Mehrebenensystem der USA eine Typologie
von Regulierungsformen und charakteristischen institutionellen Arrange
ments in Mehrebenensystemen vor. Hierbei unterscheidet sie grundsätzlich
zwischen zentraler Regulierung, dezentraler Regulierung, Regulierungsver
zicht und Mehrebenenregulierung. Während zentrale Regulierung als klassi
sche hierarchische Koordination von Politikebenen zu fassen ist, läuft dezen
trale Regulierung auf Wettbewerb und Kooperation zwischen den Einzel
staaten hinaus. Eine schwache bundesstaatliche und einzelstaatliche Position
führt zum Regulierungsverzicht zugunsten der kommunalen Ebene. Mehr
ebenenregulierung schließlich wirkt vor allem als ein dynamisches Miteinan
der unterschiedlicher Ebenenregulierungen. Unter dem Stichwort Neue insti
tutionelle Arrangements hebt Kern die institutionellen Wirkungs- und Pro
zessoptionen eines race to the bottom und eines race to the top hervor.
Christoph Knill und Barbara Lenschow stellen in ihrem Beitrag Neue
Steuerungskonzepte in der europäischen Umweltpolitik: Institutionelle Ar
rangements für eine effektivere Implementation? ein Anpassungsdefizit in
stitutioneller Arrangements an gegebene Kontexte nationalstaatlicher Politik
fest. Verfahrensformen, die unter dem Stichwort Bottom-up-Strategien pro
pagiert werden, rufen per se keinen positiv bewertbaren Wirkungsunterschied
gegenüber traditionellen Top-down-Strategien hervor. Entscheidend für die
Wirksamkeit europäischer Umweltpolitik ist es vielmehr, institutionelle Ar
rangements zu bilden, die die jeweils spezifischen Politik- und Verwaltungs
kulturen der EU-Mitgliedsländer nicht zu durchbrechen suchen, sondernde
ren spezifische Innovationspotentiale nutzen.
Christian Hey bezieht sich in seinem Beitrag Zukunftsfähigkeit und Kom
plexität - Institutionelle Innovationen in der Europäischen Union auf ver-
Vorwort 9
schiedene Modelle der Devolution politischer Aufgaben an technische Aus
schüsse. Diese kombinieren Elemente der Selbststeuerung privater Akteure
mit Elementen umweltpolitischer Steuerung, schaffen Partizipationsangebote
für umweltorientierte Akteure und beinhalten ein Mehrebenensystem der
Normsetzung und Entscheidungsfindung, in dem politisch-hoheitliche und
technisch-kommunikative Funktionen miteinander verkoppelt sind. Solche
Devolutionsregime müssen selbst einer ökologischen Kontextsteuerung un
terliegen; ansonsten werden die sich selbst überlassenen Akteure dazu nei
gen, Kosten zu externalisieren oder nur inkrementale Anpassungen zu voll
ziehen. Letztlich favorisiert Hey also Devolutionsmodelle im Schatten der
Umweltverbände. Ein geglücktes institutionelles Arrangement ökologischer
Kontextsteuerung mit künstlicher Ausbalancierung von Interessen und einem
anspruchsvollen normativem Referenzrahmen bildet lediglich die EU-Luft
reinhaltepolitik. Ansonsten steht die gezielte ökologische Kontextsteuerung
delegierter öffentlicher Aufgaben in der Europäischen Union noch in den An
fängen.
Frank Biermann, Sebastian Oberthür und Jörg F. Mayer-Ries diskutieren
institutionelle Arrangements globaler Umweltpolitik. Während Frank Bier
mann in seinem Beitrag Zukunftsfähigkeit durch neue institutionelle Arrange
ments auf der globalen Ebene? Zum Reformbedarf der internationalen Um
weltpolitik angesichts der bisherigen Koordinationsdefizite in der Weltum
weltpolitik für die Bildung einer globalen Umweltbehörde plädiert und dafür
auch reelle Chancen der Verwirklichung sieht, verortet Sebastian Oberthür in
seinem Beitrag Institutionelle Innovationsperspektiven in der internationalen
Umweltpolitik die Option einer stärkeren Hierarchisierung der globalen Um
weltpolitik in einem breiten Set an institutionellen Innovationsperspektiven.
Eine hierarchische Umstrukturierung internationaler Umweltpolitik scheidet
Oberthürs Auffassung nach schon daher aus, weil sie nicht realisierbar ist; sie
wäre aber auch unter Effektivitäts-und Effizienzkriterien einem schrittweisen
Wandel keineswegs überlegen.
Jörg F. Mayer-Ries Blick auf institutionelle Arrangements der globalen
Umweltpolitik unterscheidet sich von dem Biermanns und Oberthürs unter
zwei Gesichtspunkten: Zum einen verortet er institutionelle Variablen in ei
nem primär sozioökonomisch strukturierten regulationstheoretischen Ansatz
und zum andern hebt er besonders auf Wechselbeziehungen zwischen der
kommunalen und der globalen Ebene ab. In seinem Beitrag Globales Arran
gement für eine lokale Politik nachhaltiger Entwicklung - Das Klimabündnis
hebt er den Trend zu transnationalen Governancestrukturen hervor und analy
siert das Klimabündnis als neuartiges Arrangement heterogener Ziele und In
halte. Sein letztliches Fazit, das Auseinanderdriften eines europäischen und
eines amazonensischen Städtebündnisses, bleibt allerdings skeptisch.
Lutz Mez, Ralf Nordheck und Carsten Kluth analysieren institutionelle
Arrangements im internationalen Vergleich. Die ökologischen Steuerrefor
men in Schweden, Dänemark, den Niederlanden und Deutschland stellen, wie
10 Volker von Prittwitz
Lutz Mezinseinem Beitrag Die ökologische Steuerreform: Eine umweltpoli
tische Innovation im internationalen Vergleich zeigt, unterschiedliche Vari
anten eines Regelungskomplexes dar, der sich bisher als überwiegend positiv
bewertbar erwiesen hat. So wurde hierdurch das Umweltbewusstsein bei pri
vaten Haushalten und in Industrie und Gewerbe gesteigert, Wirkungen waren
auch ein effizienterer Einsatz knapper Ressourcen und teils erhebliche Ver
besserungen der Umweltqualität Aber auch die Staatsseite hat eine Erweite
rung der Handlungskapazität infolge der Ökologischen Steuerreformen erfah
ren, da innovative Arrangements, neue Zuständigkeiten und Institutionen zur
Professionalisierung des Umsetzungsprozesses entstanden. Besonder auffäl
lig ist bei den Vorreiterländern der Reform die vielfältige, bewusste Kombi
nation von Maßnahmen im Policy-Mix und in sogenannten "policy-packa
ges" je nach der vorherrschenden Tradion des Politikstils.
Ralf Nordheck stellt in seinem Beitrag Umweltplanung als institutionel
les Arrangement-Ein vergleichender Überblick ein übereinstimmendes Mu
ster nationaler Umweltpläne und Nachhaltigkeitsstrategien in der Zielebene,
jedoch zwei Ländergruppen in der Prozessebene der Umweltplanung fest: In
Ländern mit korporatistischen Beteiligungsstrukturen wird die Öffentlichkeit
nur marginal beteiligt (Südkorea, Dänemark) oder die Partizipation folgt den
eingespielten Regeln korporatistischer Interessenbeteiligung, wodurch bei
starker Konsensorientierung konsistente und kohärente Zielstrukturen ausge
arbeitet und umgesetzt werden können (Niederlande, Schweden). Die Pla
nungsprozesse nationaler Umweltpläne in Ländern mit pluralistischer Struk
tur zeichnen sich demgegenüber durch breit angelegte Konsultationsprozesse
mit direkter Beteiligung von Bürgern und gesellschaftlichen Gruppen aus
(Australien, Großbritannien, Kanada). Dadurch sind die Zielstrukturen von
Umweltplänen und Nachhaltigkeitsstrategien dieser Länder nicht annähernd
so stringent; andererseits finden sich hier die innovativsten Ansätze intergou
vernementaler Koordination.
Carsten Kluth verdeutlicht in seinem Beitrag Institutionelle Arrange
ments und Fußballübertragungsrechte - Die Einführung des Bezahlfernse
hens in Deutschland und Italien die Bedeutung der Anpassung von Politik
strategien an bestehende institutionelle Arrangements. So führte die genauere
Anpassung der italienischen Politikstrategie an die bestehenden institutio
nellen Bedingungen in Italien letztlich zu einer erfolgreicheren Lösung als in
Deutschland. Die bestehenden Arrangements in beiden Ländern beinflussten
allerdings die Strategiewahl der hauptsächlichen Akteure in beiden Ländern
in hohem Masse. Dies bildete und bildet deshalb eine große Herausforderung,
weil sich in Italien wie Deutschland ein deutlicher Veränderungsprozess der
vorherrschenden Regelungstypen in beiden Ländern zugunsten von Wettbe
werbsarrangements und zuungunsten kooperativer Arrangements vollzog.
Mit institutionellen Arrangements ausgewählter Politikfelder befassen
sich Jan-Peter Voß, Jochen Monstadt, Walter Kahlenborn/Michael Kraack,
Kerstin Imbusch und Hagen Lang. Jan-Peter Voß fokussiert in seinem Bei-
Vorwort 11
trag Institutionelle Arrangements zwischen Zukunfts- und Gegenwartsfähig
keit: Verfahren der Netzregulierung im liberalisierten deutschen Stromsektor
das Verhältnis von Zukunfts- und Gegenwartsfähigkeit institutioneller Arran
gements. Eine absolute, den konkreten politischen Verhältnissen enthobene
Fassung des Kriteriums Zukunftsfähigkeit erscheint nicht sinnvoll. Institutio
nelle Arrangements entfalten vielmehr ihre spezifischen Gestaltungspoten
tiale der effektiven Annäherung an Zukunftsfähigkeit gerade dann, wenn ihre
kontextuelle Bedingtheit respektiert und genutzt wird. Potentiale kontextbe
zogener Steuerung sieht Voß in der tarierenden Prozesssteuerung über das
Bereitstellen von Information, die Zuteilung ökonomischer Ressourcen, die
Ausstattung mit Rechten und operativen Kompetenzen und die Unterstützung
der Organisationsfähigkeit gesellschaftlicher Interessen. Hinzu kommen die
institutionelle Einbindung von Interessen, "governing by objectives" und die
öffentliche Thematisierung.
Jochen Monstadt identifiziert in seinem Beitrag Energiemanagement im
Umbruch: Institutionelle Steuerung regionaler Energiepolitik am Beispiel
Berlins umweltpolitische und ökonomische Schwachpunkte herkömmlicher
Regelungsstrukturen: Umweltpolitisch wurde mit dem bisherigen Arrange
ment, wonach Umweltpolitik als eigenständiges ökologisches Korrektiv der
Energiepolitik institutionalisiert war, zwar ein umweltschutzbezogener Inves
titionsdruck auf die Energiewirtschaft entwickelt; ein Kontinuitätsbruch der
regionalen Regelungsstrukturen im Energiebereich und eine Öffnung beste
hender Netzwerke für umweltpolitische Handlungsbedarfe kam aber nicht zu
stande. Ökonomisch führte der Verzicht auf den Preis als Koordinationsfak
tor und das hohe Maß an staatlich garantierter Absatzsicherheit zu einer Inves
titionslethargie, zum Beispiel im Bereich der Einsparung von Energie. Auch
in der neuen Struktur der Marktöffnung sieht Monstadt allerdings erhebliche
umweltpolitische Risiken, so einen verringerten Preispielraum für rationelle
Energieverwendung. Angesichts dessen und der stark gewachsenen Bedeu
tung informeller Netzwerke muss die Architektur von Steuerungsprozessen
ökologischer Energiepolitik deutlich komplexer sein als im Zeichen des bi
lateralen Steuerungsmodells zwischen Staat und Energiewirtschaft. Hierbei
können auch Institutionen kooperativer Planung, so dem Ende der achtziger
Jahre begründeten Berliner Energiebeirat, nicht mehr ungebrochen funktio
nale oder gar innovatorische Wirkungen zugesprochen werden.
Walter Kahlenborn, Michael Kraack und Kerstin Imbusch analysieren in
ihrem Beitrag Institutionelle Arrangements im Schnittfeld zwischen Umwelt
und Tourismuspolitik den Tourismus als neue Herausforderung der Umwelt
politik. Zwar ist die internationale Dimension des Schnittfelds zwischen
Umwelt- und Tourismuspolitik inzwischen von den Beteiligten erkannt wor
den, und die in verschiedenen Foren möglich gewordene Diskussion touris
musinduzierter Umweltprobleme stellt einen Fortschritt im Sinne ökologi
scher Nachhaltigkeit dar; die regelungsbezogenen Arrangements bergen je
doch binnen1)trukturelle Probleme im Zusammenspiel der einzelnen Arran-