İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi Ve Kamu Yönetimi Ana Bilim Dalı KAMU ...

210 Pages·2014·1.04 MB·Turkish

İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi Ve Kamu
Yönetimi Ana Bilim Dalı

KAMU MALİ YÖNETİM DİZGESİ: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİM
KANUNU’NUN GETİRDİĞİ YENİLİKLER

Ahmet ÖZMEN

Danışman: Doç.Dr. Ahmet KARADAĞ

İnönü Üniversitesi Lisansüstü Eğitim Öğretim Yönetmeliği’nin Sosyal
Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı İçin
Öngördüğü YÜKSEK LİSANS TEZİ Olarak Hazırlanmıştır.

Malatya, 2014
KAMU MALİ YÖNETİM DİZGESİ: 5018 SAYILI KAMU MALİ YÖNETİM
KANUNU’NUN GETİRDİĞİ YENİLİKLER

Ahmet ÖZMEN

İnönü Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi Ve Kamu
Yönetimi Ana Bilim Dalı

Danışman: Doç.Dr. Ahmet KARADAĞ

İnönü Üniversitesi Lisansüstü Eğitim Öğretim Yönetmeliği’nin Sosyal
Bilimler Enstitüsü Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı İçin
Öngördüğü YÜKSEK LİSANS TEZİ Olarak Hazırlanmıştır.

Malatya, 2014
i
T.C.
İnönü Üniversitesi
Sosyal Bilimler Enstitüsü
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bilim Dalı

Ahmet ÖZMEN tarafından hazırlanan “Kamu Mali Yönetim Dizgesi:5018
Sayılı Kamu Mali Yönetim Kanunu’nun Getirdiği Yenilikler” başlıklı bu çalışma
……./……./2014 tarihinde yapılan sınav sonucunda başarılı bulunarak jürimiz
tarafından yüksek lisans tezi olarak kabul edilmiştir.

İmza
Başkan :………………………..

Üye (Tez Danışmanı) :………………………..

Üye :…………………………

Üye :…………………………

Üye :………………………….

O N A Y
ii
ONUR SÖZÜ

Doç. Dr. Ahmet KARADAĞ’ın danışmanlığında yüksek lisans tezi olarak
hazırladığım Kamu Mali Yönetim Dizgesi:5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim
Kanunu’nun Getirdiği Yenilikler başlıklı çalışmanın bilimsel ahlak ve geleneklere
aykırı düşecek bir yardıma başvurmaksızın tarafımdan yazıldığını ve yararlandığım
bütün yapıtların hem metin içinde hem de kaynakçada yöntemine uygun biçimde
gösterilenlerden oluştuğunu belirtir, bunu onurumla doğrularım.

Ahmet ÖZMEN
iii
ÖNSÖZ

Toplumsal olayların ekonomik olaylardan ayrıştırılamayacağı, siyasi yapıların
mali yönetim sistemleri ile birlikte var olduğu, toplumsal refahın sağlanması ve
sürdürülebilirliğinin iyi bir mali yönetimle var olacağı gerçeği geçmişte olduğu gibi
günümüzde de önemle üzerinde durulması gereken bir konudur.
İnsanoğlunun fizyolojik yapısında hayati önem taşıyan kalbin fonksiyonel
özelliğini toplumsal sistemde de mali yönetim sürdürmektedir. Toplumsal gelirin
çeşitli mekanizmalar aracılığı ile toplanması ve toplanan gelirlerin transfer
harcamaları, altyapı, sağlık, eğitim vb. harcamalar adı altında tekrar topluma
aktarımı, kanın atardamar ve toplardamarlar ile kalbe dönerek tekrar vücuda
pompalanması gibi bir işlev oluşturmaktadır.
Çalışmamdaki amaç toplumsal hayatın kalbi olan mali sistemin özelliklede
yolsuzluk söyleminin kamu yönetimi içerisine iyiden iyiye yerleştiği 21. Yüzyılda,
devletin gelirlerinin toplanması ve giderlerin yapılması aşamasında daha şeffaf,
etkin, ekonomik ve mali yönetim anlayışının oluşmasına yardımcı olacağı
inancındayım.
Tez çalışmamın gerçekleşmesindeki katkılarından ve çalışmamın her
aşamasında öneri, eleştiri ve yönlendirmelerinden dolayı değerli hocam ve tez
danışmanım Doç. Dr. Ahmet KARADAĞ’A desteklerini ve de yardımlarını
esirgemeyen aileme her zaman desteklerini hissettiğim, fedakar arkadaşım Sayın
Orhan KESKİNKILIÇ’a teşekkür eder, çalışmamın konuyla ilgili olan herkese
faydalı olmasını dilerim.
iv
“KAMU MALİ YÖNETİM DİZGESİ: 5018 SAYILI KAMU MALİ
YÖNETİM KANUNU’NUN GETİRDİĞİ YENİLİKLER”
Ahmet ÖZMEN
Yüksek Lisans Tezi, Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Anabilim Dalı
Danışman: Doç. Dr. Ahmet KARADAĞ
Malatya, 2014
ÖZET

Kamu mali yapısı günümüzde kamu gelir ve giderleri ile bütçelerden
oluşmaktadır. Tarihsel süreçte ilk zamanlarda sadece toprak ve arazi gibi
gayrimenkuller üzerinden alınan vergiler zamanla yönetim sistemlerinin değişmesi
ve sanayileşme ile birlikte çok daha karmaşık hale gelmiş, servet ve harcamaların da
vergilendirilmesi ile birlikte yöneticilerin keyfi olarak vergi alma eğilimleri
içerisinde olmaları, vergi mükelleflerinde ödedikleri vergilerin hesabını sorma
eğilimleri doğurmuş ve böylelikle harcamalarda şeffaflık ilkesi “mali saydamlık” adı
altında ilk sıralarda yerini almıştır.
Devlet gelirlerinin ne kadar olduğunun ve nasıl toplandığının belirlenmesi
talepleri yeni mali sistem oluşturma ihtiyacını doğurmuştur. Ülkemizde de
Cumhuriyetin ilk yıllarından itibaren uygulanmakta olan 1050 Sayılı Muhasebe’i
Umumiye Kanunu kamu giderlerinin çeşitlenmesi ve daha karmaşık bir hale gelmesi
sonucu doğan ihtiyaçlara cevap verememiş, 2000’ li yıllara gelindiğinde yeni bir
mali sistem oluşturma ihtiyacı iyiden iyiye kendini hissettirmeye başlamıştır. Avrupa
Birliğinin de etkisi ile önce 2886 Sayılı Devlet İhale Kanunu’nun kamu
harcamalarına yönelik olan kısmı değiştirilerek 4734 Sayılı Kamu İhale Kanunu
getirilmiş, sonrasında ise mali sistem 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol
Kanunu’nun yürürlüğe girmesiyle tümüyle değişmiştir.
5018 Sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ile hem ilkesel anlamda
hem de kamu kaynağının kullanılma biçimine yeni kavramlar getirilmiş bunlar; mali
saydamlık, hesap verme sorumluluğu, performans esaslı bütçeleme, çok yıllı
bütçeleme sistemi, tahakkuk esaslı muhasebe, iç kontrol, dış denetim vb. şekilde
sıralanmış ve bu kavramlar ile beraber kamu harcamaları planlanabilir ve kontrol
edilebilir hale getirilmiştir.

Anahtar Kelimeler:Kamu Mali Yönetim Sistemi, Mali Saydamlık, Performans Esaslı
Bütçeleme, İç Kontrol, Dış Denetim
v
“PUBLIC FINANCIAL MANAGEMENT SYSTEM:PUBLIC
FINANCIAL MANAGEMENT LAW OF 5018 TO BRING INNOVATION”
Ahmet OZMEN
Master Thesis Political Science and Public Administration Department
Consulting:Doç.Dr.Ahmet KARADAG
MALATYA, 2014
ABSTRACT

Today, public financial system consists of government revenues, expenditures
and budget. İn the historical process and for the beginning, the taxes were collected
from immovables as well as the soil ant terrain. Time after time, this had started to
become even more complex just after management systems were changed by
industrialization. Then administrators or government’s tend to taxation of wealth and
spendings and also arbitrary taxes, resulted understanding of administration, the
principle of transparency in spending has taken its place in the first row under the
name of ‘financial transparency’.
The demands of determining the amount of the state revenues and how it’s
collected has created a need to create new financial system. İn our country, which is
being implemented since the early years of the Republic, General Accounting, Law
No. 1050 could not respond to needs any longer as a result of diversification of
public expenditures and become even more complex. When it comes to 2000’s. The
need of founding a new financial system began to be necessary more than ever. Also
by the European Union’s influence, firstly, the part of No. 2886 State Procurement
Law which was being applied for public sending on public spaces has been replaced
with No. 4734 Public Procurement Law. Afterwards, the financial system has totally
changed by the enactment of 5018 Public Financial Management and Control Law.
The fiscal transparency imparted both in principally and usage form of public
resources, responsibility of accountability of public institutions and public officials,
performance-based budgeting and multi-year budgeting system which has been
brought on budget management by No. 5018 Public Financial Management and
Control Law have made public spending and control can be more planned and
controlled.
Keywords:Public Financial Management System, Financial Transparency,
Performance-Based Budgeting, İnternal Control, External Audit.
vi
KAMU MALİ YÖNETİM DİZGESİ: 5018 SAYILI KAMU MALİ
YÖNETİM KANUNU’NUN GETİRDİĞİ YENİLİKLER

ONAY SAYFASI……………………………………………………………… i
ONUR SÖZÜ…………………………………………………………………. ii
ÖNSÖZ……………………………………………………………….….….... iii
ÖZET………………………………………………………………………..... iv
ABSTRACT………..………………………………………………………….. v
İÇİNDEKİLER…………………………………………………………..….... vi
TABLOLAR LİSTESİ……………………………………………….…………x
KISALTMALAR…………………………………………………..…..……... xi
1.GİRİŞ…………………………………………………………………………1
1.1.KONU VE AMAÇ…………..…………………………………………..….1
1.2.VARSAYIMLAR…………..………………………………………………3
1.3.KONUNUN SINIRI…………………………………………………..…….4
2.KAMU MALİ YÖNETİM SİSTEMİ’NİN GELİŞİMİ…….…………..……5
2.1.KAMU MALİ YÖNETİMİ’NİN KAVRAMSAL TANIMLAMASI..….…5
2.2.KAMU MALİ YÖNETİMİ’NİN TARİHİ GELİŞİMİ………………..…....7
2.2.1.Avrupa’da Kamu Mali Yönetimi’nin Tarihi Gelişimi………….…….7
2.2.2.ABD’de Kamu Mali Yönetimi’nin Tarihi Gelişimi………….....…...11
2.2.3. Türk Kamu Mali Yönetimi’nin Tarihi Gelişimi…….……………...13
2.2.3.1.Osmanlı Devleti Dönemi Kamu Mali Yönetimi…....………..…13
2.2.3.2.Cumhuriyet Dönemi Kamu Mali Yönetimi’nin Gelişimi……….18
2.2.3.3.Kamu Mali Yönetimi Mali Teşkilat Yapısı…………………….20
2.3.KAMU MALİ YÖNETİMİN YENİDEN YAPILANMA NEDENLERİ...21
2.3.1.Dış Kaynaklı Nedenler………………………………..……..….…..22
2.3.1.1.International Money Found’a Verilen Niyet Mektupları……....24
2.3.1.2.Avrupa Birliği Katılım Ortaklığı Belgesi………………………28
2.3.1.3.Avrupa Birliği İlerleme Raporu………………….......................29
2.3.1.3.1.5018 KMYKK Öncesi Avrupa Birliği İlerleme Raporu.......30
2.3.1.3.2.5018 KMYKK Sonrası Avrupa Birliği İlerleme Raporu…...33
2.3.2.İç Kaynaklı Nedenler………………..…………………………….…34
2.3.2.1.Düzenleyici Metinler…..………………………………………...34
2.3.2.1.1.Anayasa………………………………….…………………….34
vii
2.3.2.2.Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı……………………………34
2.3.2.3.2001,2002 ve 2003 Yılları Yatırım Programları………………...36
2.3.2.4.59. Hükümet Programı…………………………………….…….36
……..2.3.2.5.Acil Eylem Planı………………………………………………..38
2.3.2.6.2002-3 Sayılı Bakanlar Kurulu Prensip Kararı………………….41
.........2.3.2.7.Özel İhtisas Komisyonu Raporu…………………………….......43
3.1050 SAYILI MUHASEBE-İ USUL KANUNU VE 5018 KMYKK İLE
MALİ SİSTEME GETİRİLEN YENİLİKLER…………………………….49
3.1.KAMU MALİYESİNİN TEMEL İLKELERİ BAKIMINDAN
GETİRİLEN YENİLİKLER……………………………………..………..50
3.1.1.Bütçe Türlerinin Uluslararası Standartlara Uygun Hale Getirilmesi.....52
3.1.2.Kamu Mali Yönetimine Yapısal ve İşleyiş Olarak Yeni Bir Anlayış
Getirilmesi,,……………………………………………………………55
3.1.2.1.Bütçe İlkeleri Çağın Gereklerine Uygun Hale Getirilmesi,,…..…..55
3.1.2.2.Bütçe Yapısı’nın Değişmesi…………………...………………….58
3.1.2.3.Merkezi Yönetim Bütçe Uygulaması’nın Getirilmesi………..…..58
3.1.2.3.1.Orta Vadeli Programı’nın Hazırlanması……………………....61
…….3.1.2.3.2.Orta Vadeli Mali Planı’nın Hazırlanması…….……………….62
…3.1.3.Bütçe’nin Kapsamının Genişletilmesi………………………………..63
…3.1.4.Kamu İdareleri’nin Tüm Gelir ve Giderleri’nin Kapsama Alınması…64
…3.1.5.Kalkınma Planları ve Bütçeler Arasında Sıkı Bir Bağ Kurulması……66
…3.1.6.Stratejik Planlama ve Performans Esaslı Bütçeleme Sistemin Temel
Ayakları Haline Gelmesi…..………………………………...……….66
……3.1.6.1.Misyon…………………..……………………………………….67
3.1.6.2.Vizyon…..………………………………………….…………….69
…....3.1.6.3.Stratejik Planlama………………..…….……….………………..70
……3.1.6.4.Performans Esaslı Bütçeleme Sistemine Geçilmesi……………..79
…3.1.7.Çok Yıllı Bütçeleme Sistemine Geçilmesi…………………………...91
…3.1.8.Bütçe Hazırlama ve Uygulama Süreci’nin Etkinleştirilmesi…………96
…3.1.9.Görev, Yetki ve Sorumluluklar’ın Yeniden Düzenlenmesi………......99
…3.1.10.Sayıştay ve Maliye Bakanlığı’nın Denetim Rolü’nün Değişmesi…100
…3.1.11.İç Denetim Sistemi’nin Yeniden Yapılandırılması………...............101
…3.1.12.Kamu’da Aynı Muhasebe Sistemine Geçilmesi…………………...108
…3.1.13.Analitik Bütçe Sınıflandırılmasına Geçilmesi……………………..113
viii
…
3.1.14.Mahalli İdareler ve Sosyal Güvenlik Kurumları’nın Bütçe
Büyüklüklerinin TBMM’nin Bilgisine Sunulması………………..119
…3.1.15.Vazgeçilen Kamu Gelirleri’nin Gerekçeleri ile Merkezi Yönetim
Bütçe Kanunu’na Eklenmesi.……………………………………...122
3.2.KAMU KAYNAĞI’NIN KULLANIMI BAKIMINDAN GETİRİLEN
YENİLİKLER...........................................................................................123
3.2.1.Mali Saydamlık……………………………………………………124
3.2.1.1.Kamu Kesimi’nin Konsolide Bütçe ile İlişkisi…………….....126
3.2.1.2.Kamu Kesiminin Ekonominin Geri Kalanı ile İlişkisi………..135
….. 3.2.1.3.Kamu Kesimi’nin Ticari Alandaki Faaliyetleri……………....135
….. 3.2.1.4.Devletin Bankacılık Sektörüne Müdahalesi…..…...................136
…. 3.2.1.5.Merkez Bankası ve Hükümet İlişkileri…………………..…...136
…. 3.2.1.6.Mali Yönetimin Yapısal Sorunları……………………….…..137
… 3.2.1.7.Vergi Uygulamalarında Yaşanan Sorunlar…………….…….139
……….3.2.1.8.Kamu Personel Alım Sisteminin Getirdiği Mali Yük……….140
…. 3.2.1.9.Bilginin Kamuoyuna Açık Olmaması……………………….142
…….3.2.2.Hesap Verme Sorumluluğu….…………………………………...143
…….3.2.3.Bütçeleme Sistemi’nin Verimsizliği……………………..….…...150
…..…3.2.4.Orta Vadeli Harcama Sistemi’nin Olmayışı…..………………...153
4.5018 SAYILI KMYKK’NIN UYGULANMASI SÜRECİNDE GÖRÜLEN
EKSİKLİKLER VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ…………………………………155
4.1.DÜŞÜNSEL VE FELSEFİ OLARAK GÖRÜLEN EKSİKLİKLER…...155
4.1.1.Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar ……………………………158
4.1.2.Yerel Yönetim Bütçelerinin Sağlıklı Denetlememesi…………,….160
4.2.YASAL AÇIDAN GÖRÜLEN EKSİKLİKLER……………………...…160
4.2.1.Bazı Anayasal Hükümlerde Yapılması Öngörülen Değişiklikler…160
……4.2.2.İç Kontrol Sistemi’nde Görülen Aksaklıklar……….……..……...161
4.2.3.5018 Sayılı KMYKK’da Kapsamın Genişletilmesi Gerekliliği…..161
4.2.4.Mali Mevzuatın Basitleştirilerek Anlaşılır Hale Getirilmesi……..163
4.2.5.Farklı Kanunlarda Yer Alan Tanımların Uyumlaştırılması……...164
4.2.6.Borçlanma ve Bütçe Açıkları ile İlgili Sınırlamalar Getilirmesi…164
4.3. İDARİ VE YÖNETSEL SORUNLAR………………………………….165
4.3.1. Bütçenin Emanet Hesaplarla Ertesi Yıla Aktarılması……………165