Table Of ContentMartin Sonnenschein/Arne Bornsen/Tilo Ferrari/Arne Dettki/
Axel Freyberg
Innovative Regulierung
Martin Sonnenschein/Arne B6rnsen/Tilo Ferrari/
Arne Dettki / Axel Freyberg
Innovative Regulierung
Chancen fOr Telekommunikation
und Medien in Deutschland
Mit einem Beitrag der
Bertelsmann Stiftung
GABLER
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;
detaillierte bibliografische Daten sind im Internet iiber <http://dnb.ddb.de> abrufbar.
ISBN-13: 978-3-322-82456-1 e-ISBN-13: 978-3-322-82455-4
001: 10.1007/978-3-322-82455-4
1. Auflage Januar 2003
Aile Rechte vorbehalten
© Betriebswlrtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GmbH, Wiesbaden 2003
Softcover reprint of the hardcover 1s t edition 2003
Lektorat: Ulrike M. Vetter
Der Gabler Verlag ist ein Unternehmen der Fachverlagsgruppe BertelsmannSpringer.
www.gabler.de
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von jedermann benutzt werden diirften.
Umschlaggestaltung: Nina Faber de.sign, Wiesbaden
Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Vorwort
Die Medienszene ist in Aufruhr. Die Voraussagen viel gelobter Institute fiber die mogli
chen Erfolge der "New Economy" waren gewaltig fibertrieben. E-Business hat weiterhin
eine Chance; aber es geht nicht so schnell und es kommt nicht so viel zusammen.
Gleichzeitig stecken wir in der tiefsten Krise der Printmedien seit 1945. Der Springer
Verlag und der SUddeutsche Verlag haben Ende 2001 angekUndigt, 10 Prozent ihrer
Belegschaft einzusparen. Die FA Z hat ihre "Berliner Seiten" eingestellt und denkt eben
so fiber rigide Kosteneinsparungen nach wie die Neue ZUrcher Zeitung. Die Frankfurter
Rundschau sieht sich dazu gezwungen, die finanzielle Hilfe der Frankfurter Sparkasse
und der Dresdner Bank in Anspruch zu nehmen. Auch dort sind betriebsbedingte Kfindi
gungen unvermeidbar. AIle Zeitungen haben deutliche Einbruche bei den Rubrikenmark
ten (Stellenanzeigen, Immobilien, Automobilmarkt). Die Verlage versuchten, den struk
turellen Teil dieser Verluste durch ein Rubrikenportal (Versum) aufzufangen; also
diejenigen Kunden, die Stellen, Immobilien oder Automobile per Internet suchten, wei
terhin an sich zu binden. Dieses Rubrikenportal wird jetzt liquidiert. Man konnte noch
zwanzig weitere solcher Nachrichten aneinander reihen.
Die Telekommunikation ist von dieser Entwicklung nicht ausgespart. Der offentlich
vielfach diskutierte Prozess der Ablosung des Vorstandsvorsitzenden der Deutschen
Telekom AG zeigte die Angste der Shareholder, dass die Internationalisierung misslin
gen und der Schuldenberg allzu gefahrlich werden konnte. Zwar hat es das Unternehmen
durch geschicktes Product-Bundling geschafft, seine Vormachtstellung und seinen Vor
sprung beim Festnetz zu halten. Ein Marktanteil von mehr als 90 Prozent bei DSL
Anschlfissen zeigt die Situation schlaglichtartig. Der alte Monopolist hat, wie es in die
sem Buch an einer Stelle heiBt, eine "Lemkurve" absolviert. Andererseits ist das den
Ordnungspolitikern natfirlich ein Dorn im Auge. Beim GSM-Mobilfunkmarkt sieht es
dagegen ganz anders aus. In diesem diversifizierten Markt verfiigt kein Wettbewerber
fiber einen Marktanteil fiber 25 Prozent. Die Ordnungspolitiker (vor allem auch die Ord
nungspolitiker in der Europiiischen Union) wfirden am liebsten aIle Hebel in Bewegung
setzen, urn beim Festnetz eine iihnliche Situation zu erzeugen wie beim GSM
Mobilfunk.
Schon dieses Beispiel zeigt, dass eine breite (und fUr breitere Kreise verstiindliche) Dis
kussion fiber die Regulierung der Telekommunikation und die Wirkungen dieser Regu
lierung fUr die Marktchancen der Unternehmen dringlich ist. Denn die offentliche Debat
te ist wirr. War es denn nun gut, in GroBbritannien und Deutschland die UMTS
Lizenzen zu verauktionieren, was zu gewaltigen Kosten in den Telekommunikationsun
ternehmen tUhrte? In Deutschland und im Vereinigten Konigreich wurden mehr als 600
Euro pro Einwohner fUr eine UMTS-Lizenz ausgegeben. FUr die Staatskassen war das
gut; fUr die Telekommunikationsunternehmen weniger. Falsch war in jedem Fall die
Tatsache, dass die Regulierung nicht EU-weit harmonisiert wurde. Was man zu diesem
Thema in der Offentlichkeit Mrt, ist aber Mchst widerspruchlich.
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Ahnliches gilt fUr den Verkauf des Kabelnetzes der Deutschen Telekom. Klar und ein
deutig ist die Tatsache, dass die Entscheidung des Bundeskartellamtes, den Verkauf
dieses Kabelnetzes an ein amerikanisches Untemehmen zu unterbinden, ein gewaltiges
Loch in die Kasse der Deutschen Telekom AG riss. Aber war diese Entscheidung ord
nungspolitisch geboten? Und warum? Auch dariiber wird eine eher populistische denn
sachgerechte Diskussion gefiihrt. Angesichts der konjunkturellen Gesamtsituation und
der besonders krisenhaften Situation in der Medienindustrie ist es sicher hoch problema
tisch, wenn die sachlichen Grundlagen fUr eine seriose Diskussion fehlen.
Das vorliegende Buch liefert einige Grundlagen fUr solch eine seriose Diskussion. So
macht es klar, warum eine Reform des TKG in Deutschland zwingend ist; zum Beispiel
wegen der neuen Rahmenrichtlinie der Europaischen Union. Die Entwicklung des Wett
bewerbs wird in exakten Zahlen dargestellt. 1m Anschluss daran wird eine Neugestaltung
des Ordnungsrahmens durch den Gesetzgeber und die RegulierungsbehOrden diskutiert.
Dabei werden auf Grund systematischer Gesprache mit allen Marktteilnehmem und den
staatlichen Instanzen sehr exakte Vo rschlage entwickelt. Kann man einen Wettbewerb
im Ortsnetz dadurch erreichen, dass man die Teilnehmeranschlussleitung (TAL) regiona
lisiert, also ihre Kosten neu berechnet? SolI man die Lizenzvergabepraxis EU-weit har
monisieren und optimieren? Wie ware es moglich, die Kabelmiirkte zu liberalisieren?
Und gar: Gibt es eine Chance, die Regulierungsinstanzen in der Bundesrepublik
Deutschland, die immer noch zwischen Bund und Landem zerfallen sind, zu reformieren
und die beim Bund ressortierende RegulierungsbehOrde mit den Landesmedienanstalten
zusammenzulegen?
Das Buch, kein Zweifel, ist Fachkommunikation. Es verlangt eine gewisse Vorinforma
tion. Wer es allerdings liest, kann plotzlich wie mit einer Taschenlampe in aIle mogli
chen Ritzen hineinleuchten, die ihm bisher unzuganglich waren. Die Medienkrise ver
langt eine besser aufgekliirte Offentlichkeit fUr die Spezialprobleme der
Telekommunikationspolitik, die sich durch die Konvergenzprozesse immer mehr zur
"Medienpolitik" weiterentwickelt. Bisher verstehen diese Probleme einige Dutzend
Leute. Wenn das Buch die richtige Verbreitung findet, konnten einige Tausend Leute
diese Probleme verstehen. Das ware ein gewaltiger Schritt fUr eine rationalere Medien
und Telekommunikationspolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Denn derzeit hat
man den Eindruck, dass auf den Entscheidungsebenen der Regierungen selbst kaum
jemand versteht, was wirklich vor sich geht. Die Entscheidungen werden auf mittlerer
Ebene getroffen, haben aber explosive Folgen fUr einzelne Miirkte, gelegentlich auch fUr
einzelne Untemehmen. Vielleicht konnte man sich spektakuliire Personalpolitik (wie im
Fall Ron Sommer) und hilfloses Achselzucken (wie bei der Entscheidung des Kartell
amts zum Kabelverkauf der Telekom) sparen, wenn sich mehr Kenntnis der Ortlichkeit
verbreitete. Dazu tragt das vorliegende Buch bei.
Peter Glotz
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Inhaltsverzeichnis
Vorwort .............................................................................................. 5
1. Standort Deutschland: Auf Konvergenz vorbereiten ............... 9
1.1 Die Teilmiirkte Telekommunikation und Medien .................................. 14
1.2 Aktuelle Lage auf den Telekommunikations-und Medienmiirkten ....... 17
1.3 Regulierung der Telekommunikations-und Medienmarkte ................... 31
1.4 Deutschlands Chance: Die Kommunikationsgesellschaft ..................... .35
2. Regulierungsagenda: Marktchancen eroffnen ....................... .40
2.1 Nachhaltiger Wettbewerb im Festnetz .................................................. .45
2.2 EU-weite Harmonisierung und Optimierung der Lizenzvergabepraxis
im Mobilfunk ......................................................................................... 55
2.3 Weit reichende Liberalisierung der Kabelmarkte ................................... 61
2.4 Optimierung der Regulierungsinstitution ............................................... 72
3. Corporate Agenda: Standort Deutschland dynamisch
gestalten ....................................................................................... 75
3.1 Konsolidierung im Telekommunikationsmarkt. ..................................... 75
3.2 Vom Preis-zum Differenzierungswettbewerb im Ortsnetz ................... 83
3.3 Intelligente Wege zur Medienkommunikation im Kabel ....................... 88
3.4 Mehr Mobilfunkwettbewerb auf altemativen Frequenzen ..................... 98
3.5 Multimediale Ausrichtung der Medienuntemehrnen ........................... 10 5
3.6 Portalgestaltung durch Anbieter von Online-Diensten ......................... lll
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Dr. Thomas Hart (Bertelsmann Stiftung)
4. Public Agenda: Durch "richtige" Regulierung Chancen fUr
die Gesellschaft eroffnen .......................................................... 116
4.1 ZugehOrigkeit und Teilhabe ................................................................. 122
4.2 Fiihigkeit zur Partizipation an gesellschaftlicher Meinungs-und
Willensbildung ..................................................................................... 125
4.3 Verfiigbarkeit vielfaltiger und hochwertiger Inhalte ............................ 127
Ausblick .......................................................................................... 131
Danksagung ................................................................................... 135
Die Autoren .................................................................................... 137
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1. Standort Deutschland: Auf Konvergenz vorbereiten
Nichts ist bestandiger als der Wandel. Dieser Befund gilt in besonderem
Mar..e fOr die elektronischen Medien. Grundlage fOr ihre Verbreitung ist
die Technik. Sie ist in raschem Umbruch und standigem Wandel begrif
fen. Ausloser hierfOr ist die Digitalisierung. Albrecht Hesse 2000
Anpfiff. Am 31.05.2002 stehen sich die Uinderteams von Frankreich und Senegal zum
Eroffnungsspiel der FuBballweltmeisterschaft 2002 im sfidkoreanischen Seoul gegen
fiber. Mit dem Kampf um den goldenen WM-Pokal beginnt auch der sichtbare Kampf
urn die Gunst der Zuschauer, nachdem dieser schon Monate vor dem Anpfiff zwischen
Kirch und den anderen Anbietern ausgetragen wurde.
Nicht nur die Werbewirtschaft hatte zu diesem Zeitpunkt Hingst Millionenbetrage inves
tiert, um ihre Werbebotschaften dem deutschen FuBballvolk zu prasentieren. Auch Netz
betreiber, Rundfunkanstalten, private TV -Sender und Mobilfunkunternehmen haben
versucht, sich mit dem Kauf von Ubertragungsrechten eine Scheibe vom'lukrativen
Geschiift um das runde Leder abzuschneiden.
Doch damit nicht genug. Wirklich neu und ungewohnt an der FuBballweltmeisterschaft
2002 war nicht nur der Einzug der deutschen Mannschaft ins Endspiel, sondern auch die
multimediale Verwertung der Inhalte, also der Spiele in allen Details und unter allen
Aspekten. Fiel beispielsweise ein Tor fUr die deutsche Mannschaft, so klingelten Millio
nen deutscher Mobiltelefone und per SMS wurde die neueste Entwicklung gesendet.
Die meisten Mobilfimknetzbetreiber, wie T-Mobile, Internet-Portale wie Yahoo oder
Lycos, und Online-Dienste wie AOL, boten zur Weltmeisterschaft kostenptlichtige
SMS-Dienste fUr die Sofortbenachrichtigung bei Anderung des Spielstands an. Interes
sierten FuBballfans, die das aktuelle Spiel nicht im Fernsehen oder im Radio verfolgen
konnten, bot sich das Internet an. Hier riefen sich viele - auch am Arbeitsplatz - regel
maBig die neuesten Informationen zum Spielstand abo Entsprechend verzeichnete der
Deutsche FuBball Bund (DFB) im Monat Juni 2002 einen Anstieg der Seitenaufrufe von
10,62 Millionen auf fiber 50 Millionen. Beim Spiel "Deutschland gegen Kamerun" wur
den Z. B. allein fiber Kicker-Online 4,8 Mio. Zugriffe registriert und damit etwa viermal
so viel Zugriffe wie in einem normalen (FuBball-)Monat verzeichnet. Die Begeisterung
der Deutschen fUr FuBball und fUr die Nutzung neuer (Medien-) Technologien ist also
nach wie vor groB - ein Umstand, der Deutschland in der Vergangenheit die im interna
tionalen Vergleich hOchsten Akzeptanzzahlen bei Internet-, Mobil- und Multimedia
Nutzung beschert hat.
Mit dem Spiel auf dem griinen Rasen verstarkte sich das Spiel der Marktwirtschaft in der
Telekommunikation und den Medien. Dieses Spiel wurde nicht nur durch das Angebot
innovativer Informationsdienste bestimmt, Z. B. des Live-Tickers im Internet, sondern
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auch durch das Angebot alternativer Kommunikationsnetze, z. B. des Mobilfunks. Die
Erfolge von Live-Ticker und Spielstand-SMS sind gute Beispiele fUr das Zusammen
wachsen von Inhalten und Diensten sowie fUr die mehrwertige Nutzung der zu Grunde
liegenden Kommunikationsnetze. Sie belegen, dass es Anbietern durchaus gelingen
kann, mit innovativen Leistungen auch "unschlagbare" Medien, wie TV und Horfunk,
herauszufordern.
Die WM 2002 war einer der ersten Hohepunkte der Entwicklung hin zur ubergreifenden
Nutzung und Distribution von Medien-Inhalten tiber Fest-, Mobil- und Kabe1netze, die
allgemein als Konvergenz bezeichnet wird. Die multimediale Auswertung der Weltmeis
terschaft ist damber hinaus ein ge1ungenes Beispiel fUr das freie Spiel der marktwirt
schaftlichen Krafte: Ein innovatives und nachfragegerechtes Angebot entscheidet tiber
die Gunst der Verbraucher.
Die Trendforscher diskutieren das Thema Konvergenz schon seit einigen Jahren und die
Verbraucher warten seitdem darauf, endlich zu bekommen, was die Hersteller von Mul
timedia-Endgeraten, Medienunternehmen und andere Marktteilnehmer voller Uberzeu
gung als die konvergierende Multimedia-Welt von morgen anpreisen. Ais Beispiel wer
den gerne die ersten Bildtelefone genannt, fUr die bis heute niemand bereit war, Geld
auszugeben, die uns die Hersteller jedoch als erstes Produkt einer neuen Kommunikati
onsara vorstellten. Hier und in anderen Fallen sind die auf diese Weise hoch geschraub
ten Erwartungen der Konsumenten und der Investoren gerade in jtingster Zeit immer
wieder enttauscht worden. Welcher Aktionar erinnert sich nicht an den dramatischen
Kurseinbruch der Met@box-Aktien: Das Papier fiel von uber 30 Euro im September
2001 auf ein Kursniveau von unter einem Euro neun Monate spater. Versprochen wurde
hier die Multimedia-Revolution im Wohnzimmer mit interaktivem Fernsehen und
schnellem Internet-Surfen mit eigens dafUr geschaffenen Settop-Boxen. Geliefert wutde
aber nur zogerlich und nicht in den urspriinglich prognostizierten Stiickzahlen. Die Re
volution fand bislang nicht statt. Met@box und Bildtelefone sind Beispiele fUr konver
gente Produkte, von denen man sich in Deutschland auf Grund der Werbung viel ver
sprochen hat, die aber nicht die notwendige Marktnachfrage erzeugen konnten.
Ais Abkehr des doch durchaus te1ekommunikations- und medienaffinen Deutschland
yom globalen Trend zur Konvergenz sind diese Entwicklungen sicherlich nicht zu wer
ten. Aber die Situation wirft viele Fragen auf: Woran liegt es, dass in Deutschland kein
interaktives Fernsehen verfiigbar ist, wahrend sich in GroBbritannien die Pay-per-View
Angebote zunehmender Beliebtheit erfreuen? Warum ist schnelles Internet-Surfen zum
monatlichen Pauschalpreis in diesem Land nur tiber DSL und nicht auch mit einem ana
logen Wahlanschluss wie in den USA moglich? Warum haben es Mobilfunkbetreiber,
Inhalte-Anbieter und Geratehersteller in Europa nicht geschafft, den mobilen textbasier
ten W AP-Dienst erfolgreich auf den Markt zu bringen - ganz im Gegensatz zu Japan,
wo die Einfiihrung des vergleichbaren mobilen Multimediadienstes i-mode zur beispiel
losen Erfolgsgeschichte wurde? Die Liste der Leistungsdefizite und gescheiterten Kon
vergenzprojekte am Standort Deutschland lieBe sich miihelos fortsetzen.
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Doch es gibt auch immer wieder Uberraschungserfolge. Dazu gehOrt vor aIlem die
Verbreitung des Mobilfunks in Deutschland: Die ursprunglichen Business-Plane der
Anbieter sahen vor, dass 20 bis 25 Prozent der Bevolkerung bis 2002 ein Mobiltelefon
nutzen wiirden. Heute sind es schon 54 Mio. Mobilfunk-Nutzer, also weit mehr als 50
Prozent der deutschen Bevolkerung. Auch die intensive Nutzung der SMS-Dienste war
nicht vorhersehbar. Schliel3lich ist das Internet per se eine "konvergente Uberraschung".
W er entscheidet nun tiber Erfolg oder Misserfolg eines Konvergenzdienstes? Das Lehr
buch hat dafiir eine klare Antwort: Der Markt entscheidet, also Angebot und Nachfrage.
Doch ganz so einfach sieht die Praxis nicht aus. Die Unternehmen der Telekommunika
tions-und Medienindustrie agieren in Deutschland in einem engen Korsett sektorspezifi
scher Auflagen der Ordnungspolitik, die auf Bundesebene von der RegulierungsbehOrde
(RegTP) und auf Landerebene von den Landesmedienanstalten (LMA) operativ umge
setzt werden.
Das Beispiel Wireless Local Loop (WLL) illustriert, dass teilweise konsequent am Markt
vorbeireguliert wurde: 1m Herbst 1998 hat die RegTP erste Lizenzen, im Herbst 1999
weitere fUr den Betrieb von drahtlosen (wireless) Funkverbindungen erteilt, die Privat
kunden sowie Klein- und Mittelstandsunternehmen eine Alternative zum 6estehenden
festnetzbasierten Daten-und Sprachanschluss der Deutschen Telekom ermoglichen soIl
ten.
Tatsachlich aber haben u. a. die Lizenzauflagen der RegulierungsbehOrde zu einer signi
fikanten Verteuerung der zum Infrastrukturautbau notwendigen Hardware gefiihrt, so
dass die WLL-Anbieter nicht in der Lage waren, konkurrenzfahige Angebote zum Fest
netzangebot der Deutschen Telekom zu entwickeln. Inzwischen haben sich fast aIle
WLL-Anbieter wieder aus dem Markt zurUckgezogen - und so bleibt die Deutsche Tel~
kom das einzige Unternehmen, das heute flachendeckend einen infrastrukturbasierten
Netzanschluss zwischen Teilnehmerhaushalt und dem nachsten Netzknoten (local loop),
der so genannten OrtsvermittlungssteIle, anbieten kann.
Auf dem Spielfeld der Telekommunikations- und Medienmarkte entscheiden also nicht
nur die Anbieter und die Verbraucher tiber Erfolg und Misserfolg, sondern auch der
Regulierer. Ihm obliegt als ausf'iihrendem Organ eine Art "Schiedsrichterfunktion" tiber
die Einhaltung der sektorspezifischen Regulierungsgesetze und -verordnungen. FUr den
Konvergenzmarkt gibt es aIlerdings noch keine sektorubergreifende Regulierung und
damit auch keine Spielregeln. Da die Telekommunikations-und Medienmarkte nun aber
in standiger Bewegung hin zu einem konvergenten Kommunikationsmarkt sind, treffen
die "Mannschaften" der beiden Markte in wechselnden Teams im "Konvergenzmatch"
zusammen und spielen gegeneinander. Aber jede Mannschaft befolgt ihre eigenen Re
geln. Damit ist das Chaos programmiert und selbst der unerfahrenste Gelegenheitsful3-
baIler erkennt, dass dies zu Ineffizienzen fiihrt, tiber die sich aIle Beteiligten zu Recht
argern. Letztlich ruckt damit das Ziel, einen sportlichen Wettbewerb mit klaren Regeln
auszutragen, in weite Feme.
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