Table Of ContentGerhard Hirscher· Karl-Rudolf Korte (Hrsg.)
Information und Entscheidung
Gerhard Hirscher' Karl-Rudolf Korte (Hrsg.)
Information
und Entscheidung
Kommunikationsmanagement
der politischen Piihrung
Westdeutscher Verlag
Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek
Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen
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IJ.
Hanns
~Seidel Der vorliegende Band geht auf ein Projekt
Yf Stiftung der Hanns-Seidel-Stiftung zurUck (www.hss.de).
Redaktion: Timo Grunden, Universitat Duisburg-Essen.
1. Auflage Dezember 2003
Alle Rechte vorbehalten
© Westdeutscher Verlag/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2003
Lektorat: Frank Schindler
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Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN 978-3-531-14025-4 ISBN 978-3-322-90492-8 (eBook)
DOll 0.10 07/978-3-322-90492-8
Inhalt
Gerhard Hirscher / Karl-RudolfK orte
Einfiihrung 7
I. Politikberatung von innen
Karl-Rudolf Korte
Maklermacht
Der personelle Faktor im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren 15
Michael Felder / Dieter Grunow
Das administrative Kommunikationsmanagement
Von der Implementations-zur Entscheidungsvorbereitung 29
II. Kommunikationsprozesse in Regierung und Opposition
Michael Mertes
Bundeskanzleramt und Bundespresseamt
Das Informations- und Entscheidungsmanagement der Regierungszentrale 52
Erhard Kathmann / Peter Kulej3a
Politikmanagement in der SPD-Bundestagsfraktion
Koordination innerhalb und auBerhalb der starksten Regierungsfraktion 79
Michael Eilfort
Politische Fiihrung in der CDU/CSU Bundestagsfraktion
Beratung und Information rur den Fraktionsvorsitzenden 93
III. Kommunikationsstrategien in Staatskanzleien
Gerd Mielke
Politische Planung in der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz
Ein Werkstattbericht 122
Dirk Metz
Kommunikationsstrategien in Hessen
Controlling als politisches Management in der Hessischen Landesregierung 138
IV. Politikberatung von au Den
Susanne Cassel
Politikberatung und Politikerberatung
Zum Dilemma wissenschaftlicher Politikberatung in Deutschland 146
6 Inhalt
Dirk Messner
Wissenschaftliche Politikberatung
Einige Anmerkungen zu einem schwierigen Verhaltnis 163
Claus Giering
Raus aus dem Elfenbeinturm
Zehn Erfolgsfaktoren angewandter Europaforschung 184
V. Politische Kommunikation in der Mediendemokratie
Klaus Kamps
Politisches Kommunikationsmanagement in der Mediengesellschaft
Zur Professionalisierung der Politikvermittlung 197
Thomas Lelf
Distanz aus der Niihe
Medien und Politikberatung - Besichtigung eines schwierigen Terrains 211
Stefan Raue
Die Grenzen der spin-doctors
Was konnen Politik und Politikberatung
iiberhaupt von uns lournalisten lernen? 224
VI. Kommunikationsmanagement im internationalen Vergleich
Axel Murswieck
Politikberatung in der franzosischen Regierung 232
Roland Sturm
Entscheidungs- und Informationsmanagement in der
britischen Regierung
Prasentation, Patronage und Politikkontrolle 246
Christoph Striinck
All the president's men?
Macht und Mythos amerikanischer Regierungsberater 260
Literaturverzeichnis 282
Autorenverzeichnis 298
Einfiihrung
Gerhard Hirscher / Karl-Rudolf Korte
Regieren bedeutet die Herbeifuhrung und Durchsetzung von verbindlichen
Entscheidungen. Demokratisches Regieren erfolgt dabei stets im Spannungs
verhaltnis von "Authentizitat" und "Effektivitat".1 Letzteres bezieht sich auf
die Kompetenz und Fahigkeit der regierenden Akteure, eine zur Lasung von
geseIlschaftlichen Problemen notwendige Gesetzgebung zu formulieren und
durchzusetzen. Authentizitat meint die demokratische Legitimitat von Regie
rungshandeln: Der Wille des wahlenden Souverans muss sich in den verab
schiedeten Gesetzen widerspiegeln. In der okonomischen Krise geraten die
Kriterien Effektivitat und Legitimation zunehmend in Widerspruch. Ange
sichts der fur jeden sichtbaren Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt und der
Krise der Offentlichen Finanzen wird der Politik Mutlosigkeit vorgeworfen.
Auf die Reformrhetorik folge keine Reformpolitik. Aus Angst vor dem
Wahler wurden die vermeintlich offenkundigen, aber schmerzhaften Pro
blemlasungen immer weiter verschleppt.
Dabei wird in der Regel ubersehen, dass Sachfragen stets mit Machtfra
gen eng verbunden sind. Legitimation gehOrt zu den elementaren Machtres
sourcen von politischen Spitzenakteuren. Formal erhalten die regierenden
Akteure ihre Legitimation durch die von der Verfassung vorgeschriebene
Prozedur der freien Wahl und Regierungsbildung. Tatsachlich mussen nicht
aIle vier oder funf lahre, sondem taglich Mehrheiten geschrniedet und die
Wiederwahl gesichert werden. Politische Rationalitat bedeutet folglich, Pro
blemlOsungsstrategien mit Machterhaltungsstrategien in Einklang zu brin
gen.2 Entscheidungen kannen nicht einfach verkiindet werden, sie bediirfen
einer Mehrheit, einer Legitimation in Partei, Koalition und Offentlichkeit.
Dies gilt erst recht im Faderalismus deutscher Pragung, der bis zur Unkennt
lichkeit verflochten ist. Was auf einer politischen Ebene entschieden wird,
I Scharpf, Fritz W. (1993): Versuch tiber Demokratie im verhandelnden Staat, in: Czada, Ro
land/Schmidt, Manfred G. (Hg.): Verhandlungsdemokratie, Interessenvermittlung, Regierbarkeit,
Opladen, S.25-50/S.27
2 Grundsiitzlich zu dem Gesamtumfeld vgl. Korte, Karl-RudolflFrohlich, Manuel (2003): Politik und
Regieren in Deutschland. Prozesse, Strukturen, Entscheidungen, Paderbom u.a.
8 Gerhard Hirscher / Karl-Rudolf Korte
hat meist Auswirkungen auf andere, die an dieser Entscheidung gar nicht
beteiligt waren. Es gilt also, die Sachrationalitat der geplanten MaBnahme
mit der politischen Vermittlungs- und Durchsetzungsrationalitat abzuwagen.
Politische Fiihrung ist deshalb haufig mehr pragmatische Moderation als
hierarchische Steuerung. Der Erfolg einer ProblemlOsungsstrategie ist daher
in einem kaum zu iiberschatzenden MaBe von einer erfolgreichen Kommuni
kationsstrategie abhangig: Politikmanagement ist in erster Linie Kommuni
kationsmanagement.
Kommunikationsmanagement, die Selektion, Interpretation und gesteu
erte Weitergabe von Informationen wird in diesem Band als Politikberatung
von innen analysiert. Die forme11e wie informe11e Organisation der Informa
tionsverarbeitung der politischen Fiihrung so11 den Zusammenhang von In
formation und Entscheidung aus unterschiedlichen Perspektiven nachzeich
nen. Die Autoren orientieren sich dabei an den folgenden Schliisselfragen:
1. Auf welcher Informationsgrundlage entscheiden die politischen Spit
zenakteure (wie z.B. Kanzler, Minister oder Fraktionsvorsitzende)?
2. Wie gestalten die handelnden Spitzenakteure das entscheidende Kom
munikationsmanagement?
3. Welche Anteile haben dabei personale, administrative und systemische
Faktoren?
In Kapitel 1 stehen das personale und administrative Kommunikationsmana
gement im Mittelpunkt. Karl-Rudolf Korte zeigt, dass der formalen admini
strativen Informationsverarbeitung im Hause eines Spitzenakteurs eine in
forme11e Ebene bei- bzw. iibergeordnet ist. Hier kommt Personen mit Mak
lermacht eine besondere Bedeutung zu. Ihre exzeptioneHe SteHung und ihr
privilegierter Zugang zum Spitzenakteur ist in der Regel nicht aus dem Or
ganigramm der Regierungszentrale oder des Ministeriums zu entnehmen.
Machtmakler leiten ihre zentrale Position aus dem engen Vertrauensverhalt
nis zu ihrem Herrn oder Herrin abo Sie dienen ihm als Berater und als Koor
dinator der formalen und informeHen Netzwerke. Der Einfluss der Macht
makler, der vor aHem als Vermittlungsmacht zur Geltung kommt, ist abhan
gig yom jeweiligen Fiihrungsstil des Spitzenakteurs. Bei einem personen
zentrierten Fiihrungsstil ist der Einfluss gr6Ber als bei einem Spitzenakteur,
der sich primar auf die Zuarbeit aus "seinem Hause" bezieht. Hier spielen die
formalisierten Informationswege eine gr6fiere Rolle.
Die veranderten Anforderungen und damit auch den Wandel des for
malen, administrativen Kommunikationsmanagements beschreiben Michael
EinfUhrung 9
Felder und Dieter Grunow. Die gangige Vorstellung von einer zweigliedri
gen Aufgabenteilung, die der politischen Fiihrung die Entscheidungen und
der Verwaltung die Implementation zuordnet, lehnen die Autoren als zu sim
plifizierend abo Die administrativen Informationsressourcen sind nicht nur
Implementationswissen, sondem auch ein wesentlicher Teil des beratungs
relevanten Wissens. Ais Schnittstelle zwischen politi scher Fiihrung und Biir
gem ist das administrative Kommunikationsmanagement mit verschiedenen
Rationalitaten konfrontiert: Die sachfragenorientierte Effektivitat muss im
Entscheidungsprozess genauso sicher gestellt werden wie demokratische
Legitimitat, hier im Sinne von Transparenz und Biirgemahe. Hinzu kommt
eine politische Rationalitat, welche die machtpolitischen Interessen der Spit
zenakteure berucksichtigen muss. Verwaltung, so Felder und Grunow, "ent
scheidet nicht nur programmatisch, sondem auch opportunistisch".
Kommunikationsmanagement bedeutet nicht nur die Verarbeitung, son
dem auch die gesteuerte Weitergabe von Informationen. Am Beispiel der
Kommunikationsprozesse in Regierung und Opposition wird dieser Dualis
mus zum Thema des zweiten Kapitels.
Michael Mertes beschreibt das vielschichtige Zusammenspiel der politi
schen Spitzenakteure und der Regierungszentralen einerseits und der Journa
listen andererseits. Die symbiotische Verbindung beider Seiten ergibt sich
aus einer Mischung ahnlicher und widerspruchlicher Interessen, aus dem
Nutzen der Medien fUr die politischen Akteure und dem Profit, den Journali
sten aus exklusiven Informationen ziehen. Zudem werden Facetten der The
men Information und Botschaft, offentlicher und nichtoffentlicher Informati
on und dem nicht damit iibereinstimmenden Begriffspaar "stage - backstage"
erortert. Des weiteren befasst sich Mertes mit dem Input- und Outputmana
gement des Kanzler- und Presseamts innerhalb der Grenzen der grundge
setzlichen Aufgaben-, Rollen- und Machtverteilung. Er vertritt die These,
dass es beim Outputmanagement auf den "informationellen Erstschlag" und
beim Inputmanagement vor allem auf die Sicherung der "informationellen
Zweitschlagskapazitat" ankommt.
Die Arbeitsstrukturen und -ablaufe der Fraktionsgremien der SPD
Bundestagsfraktion, sowohl politisch-fachlich als auch verwaltungstech
nisch, werden von Erhard Kathmann und Peter KulefJa in ihrer Abhandlung
iiber die Organisations- und Koordinationsaufgaben der Regierungsfraktion
beschrieben. Politische Grundsatzfragen werden vor all em innerhalb des
GeschaftsfUhrenden Vorstandes, des erweiterten Fraktionsvorstandes und der
Versammlung der SPD-Fraktionsmitglieder diskutiert. Durch die Teilnahme
der Parlamentarischen Staatssekretare an den Sitzungen des erweiterten
10 Gerhard Hirscher I Karl-Rudolf Korte
Fraktionsvorstandes ist es moglich, auf kurzem Weg Informationen aus der
Bundesregierung zu aktuellen Gesetzgebungsvorhaben und Fragestellungen
zu erhalten.
Den Kommunikationsprozessen auf den harten Banken der Opposition
widmet sich Michael Eilfort. Am Beispiel der CDU/CSU-Fraktion im Deut
schen Bundestag veranschaulicht er die Entscheidungsgrundlagen, Hand
lungsablaufe und -zwange, die operativen Ziele und das Informationsmana
gement eines Fraktionsvorsitzenden der Opposition. Gerade in der Oppositi
on ist es schwer, Geschlossenheit herzustellen. Ein Fraktionsvorsitzender
benotigt daher einen kleinen, zuverlassigen Kreis von loyalen Beratem ohne
politische Eigeninteressen. Diese entscheiden, wo kommuniziert werden
muss und wo nicht. Eilfort identifiziert sieben Funktionen, welche die
"Chefkoordinatoren" auszufiillen haben.
Die Besonderheiten der Kommunikationsstrategien in deutschen Staats
kanzleien stehen im Mittelpunkt des dritten Kapitels. Politische Planung auf
Landesebene unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von der Bundesebene.
Gerd Mielke und Dirk Metz berichten in ihren Beitragen von ihren Erfahrun
gen aus der Landespolitik. Zu den Besonderheiten der Landespolitik, so
Mielke, gehort eine wachsende "gefiihlte" Bedeutungslosigkeit, die auch am
schwachen Medieninteresse im Vergleich zur Bundespolitik deutlich wird.
Die gleichzeitig zu beobachtende iiberragende Position des Ministerprasi
denten fiihrt zu Kommunikationsstrategien des "permanent campaigning",
der "simple stories" und des "Chefsachen-Prinzips", die am Beispiel der
Kampagne "Biirgerschaftliches Engagement" in Rheinland-Pfalz verdeutlicht
werden.
Dirk Metz beschreibt die Bemiihungen der hessischen Landesregierung,
ihre Kommunikationsstrategien von der Tagespolitik unabhangiger zu ge
stalten. Sie setzt auf feste Vorgaben und zeitliche Rahmen. Der Biirger solI
die Regierungstatigkeit durch regelmaf3ige Veroffentlichungen von Daten
und Fakten zu Wahlversprechen direkt kontrollieren konnen. Aber auch die
Regierung Koch ist nicht vom "Management by Zufall" gefeit, wie das Bei
spiel der Medienberichterstattung iiber die Wisconsin-Reise des Ministerpra
sidenten zeigt.
Wie verarbeitet die Politikberatung von innen die Eingaben der Wissen
schaft? Das Verhaltnis von wissenschaftlicher Information und politischer
Entscheidung wird im vierten Kapitel naher analysiert. Susanne Cassel geht
davon aus, dass politische Entscheidungstrager vorwiegend daran interessiert
sind, Einkommen, Prestige und Einfluss zu gewinnen und weniger danach
Einfiihrung 11
streben, die soziale Wo hlfahrt der Bevolkerung zu mehren. Auf Grundlage
der Public Choice-Theorie expliziert die Autorin drei zentrale Thesen:
1. Politiker sind nicht besonders offen gegenuber Ratschlagen aus den
Think Tanks und konnen es auch nicht sein.
2. Wissenschaftliche Beratung kann nur erfolgreich sein, wenn sie zwi
schen der Offentlichkeitsbezogenen Politikberatung und der Politikerbe
ratung unterscheidet.
3. In der Bundesrepublik Deutschland ist wissenschaftliche Beratung der
Politik so erfolglos, weil Politikberatung und Politikerberatung institu
tionell nicht klar getrennt sind.
Der Widerspruch zwischen politischem Machterhalt und okonomischer Effi
zienz bedingt die Unterscheidung zwischen Politikberatung (Adressat ist die
Offentlichkeit) und Politikerberatung (Adressat ist der Politiker). Daruber
hinaus sollte die institutionelle Ausgestaltung der wissenschaftlichen Bera
tung der Wirtschaftspolitik die politische und finanzielle Unabhiingigkeit der
Berater sowie eine marktwirtschaftliche Organisation der Politikberatung
und eine Qualitatssicherung gewahrleistet sein.
Dirk Messner sieht durchaus Moglichkeiten flir eine wirkungsmachtige
wissenschaftliche Politikberatung. Aber sie kann sich nicht allein auf hoch
wertige Expertisen verlassen. Sie muss die "Eigenheiten, Logiken und Dy
namiken des politischen Systems" berucksichtigen. Wissenschaftliche Poli
tikberatung, so Messner, ist kein Handwerk, "das dazu in der Lage ware,
durch Reparaturen an diesen und jenen Stellschrauben der Gesellschaft oder
kluge Reparaturvorschlage die Dinge unmittelbar zum Besseren zu bewe
gen". Die wissenschaftliche Politikberatung muss die Erkenntnisse der Orga
nisationsforschung ernst nehmen, will sie ihre Einflussmoglichkeiten reali
stisch einschiitzen konnen.
Auch Claus Giering formuliert Bedingungsfaktoren flir eine erfolgrei
che wissenschaftliche Politikberatung. Seine zehn Erfolgskriterien entstam
men seinen Erfahrungen aus der europapolitischen Beratungstatigkeit des
Centrums flir Angewandte Politikforschung (CAP). Giering argumentiert,
dass gerade der Bereich der langfristigen Analyse, der Erarbeitung von Zu
kunftsthemen in der schnelllebigen Welt der Politik eine bedeutende Rolle
zukommt. Am Beispiel der europaischen Verfassungsdebatte zeigt er, dass
Politikberatung im Idealfall bereits Antworten auf noch nicht gestellte Fra
gen bieten sollte, urn so rechtzeitig auf die Politikgestaltung Einfluss nehmen
zukonnen.
