impact of enlargement and the functioning of the transitional arrangements

144 Pages·2011·0.89 MB·English

Labour mobility within the EU -
The impact of enlargement and the functioning
of the transitional arrangements

FINAL REPORT

Authors:
Dawn Holland1, Tatiana Fic, Ana Rincon-Aznar, Lucy Stokes, Paweł
Paluchowski2

National Institute of Economic and Social Research
2 Dean Trench Street
Smith Square
London SW1P 3HE
United Kingdom

This study has been carried out on behalf of the Employment, Social Affairs
and Inclusion Directorate General of the European Commission (contract
VC/2010/1159). The views and opinions expressed in this publication are
those of the authors and do not necessarily represent those of the European
Commission.

July 2011

1 Main correspondence author. For all general queries related to this report: [email protected]
2 The authors would like to thank Rachel Whitworth and Aurélie Delannoy for their assistance in the
preparation of this report, Ray Barrell for fruitful discussion and Laurent Aujean (European
Commission) for detailed comments on a preliminary draft.
1
Labour mobility within the EU
The impact of enlargement and the functioning of the transitional arrangements
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This study is commissioned by the European Union Programme for
Employment and Social Solidarity - PROGRESS (2007-2013).
This programme is implemented by the European Commission. It was
established to financially support the implementation of the objectives of the
European Union in the employment, social affairs and equal opportunities area,
and thereby contribute to the achievement of the Europe 2020 Strategy goals in
these fields.
The seven-year Programme targets all stakeholders who can help shape the
development of appropriate and effective employment and social legislation and
policies, across the EU-27, EFTA-EEA and EU candidate and pre-candidate
countries.
For more information see: http://ec.europa.eu/progress
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Labour mobility within the EU
The impact of enlargement and the functioning of the transitional arrangements
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Project Summary

Background
The main focus of this study is an assessment of the macro-economic impact on both
host and home countries of the increased labour mobility that has resulted from the
two recent EU enlargements. We first look at the macro-economic impact of the total
population flows from the EU-8 and EU-2 to the EU-15 economies between 2004 and
2009. The aggregate population flows to the EU-15 are adjusted to reflect the age
structure and education level of the mobile population. We also consider the impact of
remittances. We then attempt to quantify the share of population movements that have
occurred since 2004 and 2007 that can be attributed to the enlargement process itself,
and the share that is likely to have occurred even in the absence of EU expansion. We
finally look at the impact that transitional restrictions on the free mobility of labour
have had on the distribution of EU-8 and EU-2 citizens across the EU-15 countries.

The results obtained from these analyses are then applied to the period from 2008-
2009, to assess the impact of the global financial crisis on the distribution of
population flows across the EU-15. The macro analysis section concludes with
estimates of potential migration flows from the EU-8 and EU-2 to the EU-15 over the
next several years. As a supplement to this analysis, we have undertaken six country
case studies, to provide a more detailed overview of the scale and impact of
population flows from the EU-2 to the EU-15 economies. We also produce a very
preliminary assessment of potential migration flows from six candidate and pre-
candidate countries: Croatia, FYR Macedonia, Albania, Bosnia and Herzegovina,
Montenegro and Serbia

Key Findings
Our estimates to end-2009 suggest that:

• Since the 2004 enlargement, about 1.8 per cent of the EU-8 population has
moved to the EU-15, raising the host country population by 0.3 per cent. Of
this, approximately 75 per cent can be attributed to the enlargement process
itself.
• Since 2007, about 4.1 per cent of the EU-2 population has moved to the
EU-15, raising the host country population by a further 0.3 per cent. Of this,
just over 50 per cent can be attributed to the enlargement process itself.
• The potential level of output in Bulgaria, Romania and Lithuania may be
permanently reduced by 5-10 per cent as a result of the population shifts
towards the EU-15 since 2004. Latvia and Estonia can also expect a
permanent scar of at least 3 per cent on the potential level of output in their
economies.
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Labour mobility within the EU
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• While remittances can partially offset the negative effects on growth in
sending countries in the short- to medium-term, they cannot fully address the
loss of labour input on capacity output in the longer-term.
• The impact on GDP per capita is much smaller than the impact on total
GDP, but also tends to be negative in the sending countries, especially given
the age structure of migrants, who are predominantly of working age.
• As for the receiving countries, the macro-economic impact of the population
shifts from the EU-8 and EU-2 to the EU-15 since 2004 is expected to be
small, possibly raising the long-run level of potential output by about ½ per
cent. The impact on Ireland is expected to be more significant, perhaps
raising the potential level of GDP by 3 per cent in the long-run. The UK may
also benefit from a rise in potential output of just over 1 per cent.
• The long-run impact on GDP per capita is expected to be negligible in the
EU-15, but may be slightly positive, depending on the productive capacity of
inward migrants. Outflows of remittances are expected to have only a
marginal negative effect on host countries.
• There is clear evidence that the pattern of transitional restrictions in place at
the beginning of the 2004 enlargement diverted mobile workers away from
traditional destinations – namely Germany – and towards the more easily
accessed labour markets in the UK and Ireland.
• However, we should not over-emphasize the magnitude of this impact, as
macro-economic developments and demographics have also played a role
in the location decision, and in many cases appear to have played the dominant
role.
• Transitional restrictions may have also played a certain role for the EU-2
economies, although the rise in the unemployment rate in Spain can explain
about half of the nearly 10 percentage point loss of EU-2 migrant stock share
between 2006 and 2009.
• As of June 2011, workers from the EU-2 still face some restrictions on
access to labour markets in Belgium, Germany, Ireland, France, Italy,
Luxembourg, the Netherlands, Austria, the UK and Malta. The second phase
of the transitional arrangements for the 2007 enlargement will come to an end
on 31 December 2011, at which point the governments in these countries will
have to decide whether or not to extend the restrictions for a further two years.
• Our findings suggest that, due to network effects, transitional arrangements
can have permanent effects on the pattern of migration. This may be of
particular importance in host countries where the working age share of the
population is in decline. Countries that retain restrictions are expected to have
a lower level of potential output in the long-run as a result. Allowing full
labour market access has not been found to have significant adverse effects on
the host economy.
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Labour mobility within the EU
The impact of enlargement and the functioning of the transitional arrangements
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Résumé du projet

Contexte
Le principal objectif de cette étude est d’évaluer l’impact macroéconomique de la
mobilité accrue des travailleurs à la suite des deux derniers élargissements de l'Union
européenne sur les pays d’accueil et d’origine. Nous nous concentrons d’abord sur
l’impact macroéconomique du flux migratoire total venant des économies de l’UE-8
et de l’UE-2 vers les économies de l’UE-15 sur la période 2004-2009. L’ensemble des
flux migratoires vers l’UE-15 sont ajustés afin de refléter l’âge et le niveau
d’éducation de la population migrante. Nous analysons aussi l’impact des transferts de
fonds. Nous essayons ensuite de quantifier la part des mouvements de population
depuis 2004 et 2007 qui pourrait être attribuée au processus d’élargissement en soit, et
la part qui se serait probablement produite même en l’absence de ces élargissements.
Enfin, nous nous intéressons aux restrictions transitoires sur la libre circulation des
travailleurs, et à leur impact sur la distribution des citoyens originaires de l’UE-8 et de
l’UE-2 au sein de l’UE-15.

Les résultats obtenus à partir de ces analyses sont ensuite utilisés pour évaluer
l’impact de la crise financière mondiale sur la distribution des flux migratoires au sein
de l’UE-15 depuis 2008-2009. L’analyse macroéconomique aboutit à des estimations
à moyen terme sur les éventuels flux migratoires a partir des économies de l’UE-8 et
de l’UE-2 vers celles de l’UE-15. Nous avons ajouté six études de cas à cette analyse
afin d’apporter une vue d’ensemble détaillée sur l’ampleur et l’impact des flux
migratoires des pays de l’UE-2 vers l’UE-15. Nous avons aussi préparé une
évaluation préliminaire des éventuels flux migratoires de six pays candidats et
candidats potentiels : Croatie, Ancienne République Yougoslave de Macédoine,
Bosnie-et-Herzégovine, Monténégro, et Serbie.

Conclusions principales
Nos estimations à fin 2009 suggèrent que:

• Depuis l’élargissement de 2004, environ 1.8 pour cent de la population des
pays de l’UE-8 a migré vers l’UE-15, soit une augmentation de 0.3 pour cent
de la population des pays d’accueil. Environ 75 pour cent de ce flux peuvent
être attribués au processus d’élargissement en soit.
• Depuis 2007, environ 4.1 pour cent de la population des pays de l’UE-2 a
migré vers l’UE-15, augmentant la population des pays d’accueil de 0.3 pour
cent supplémentaire. Un peu plus de 50 pour cent de ce flux peut être attribué
au processus d’élargissement en soit.
• La capacité de production en Bulgarie, Roumanie et Lituanie pourrait être
définitivement réduite de 5-10 pour cent due aux mouvements de population
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vers les pays de l’UE-15 depuis 2004. La Lettonie et l’Estonie peuvent aussi
s’attendre a une perte permanente d’au moins 3 pour cent de leur production
potentielle.
• Alors que les transferts de fonds peuvent en partie compenser les effets
négatifs à moyen-court terme sur la croissance des pays d’origine, cela ne
contrebalance pas complètement les effets de la perte de main-d’œuvre sur la
capacité de production à long terme.
• L’impact sur le PIB par habitant est bien moins important que l’impact
sur la croissance totale et a tendance à être négatif dans le pays d’origine étant
donné que la population migrante est principalement une population en âge de
travailler.
• Du coté des pays d’accueil, l’impact macroéconomique des mouvements de
population des pays de l’UE-8 et de l’UE-2 vers les pays de l’UE-15 depuis
2004 devrait être léger; la capacité de production de long terme pourrait
augmenter d'environ ½ pour cent. L’impact sur l’Irlande devrait être plus
important avec une augmentation possible de sa capacité de production de
long terme par 3 pour cents. Le Royaume Uni pourrait aussi bénéficier d’une
augmentation de sa capacité de production d’environ 1 pour cent.
• A long terme, l’impact sur le PIB par habitant dans les pays de l’UE-15
devrait être négligeable mais positif, en fonction de la capacité productive
des immigrants. La fuite de capitaux ne devrait avoir qu’un effet négatif
marginal sur les pays d’accueils.
• Il apparait clairement que les restrictions transitoires en place au début de
l’élargissement de 2004 ont détourné les travailleurs migrants de leurs
destinations traditionnelles – à savoir l’Allemagne - vers d’autres pays tel que
le Royaume Uni et l’Irlande dont le marché du travail était plus facile d’accès.
• Cependant, nous ne devons pas exagérer l’ampleur de cet impact puisque les
développements macroéconomiques et les caractéristiques
démographiques ont aussi influencé les choix de destination, souvent de
manière significative.
• Les restrictions transitoires ont aussi joué un certain rôle sur les économies
de l’UE-2, même si l’augmentation du taux de chômage en Espagne peut
expliquer la moitié des 10 points de pourcentage perdus sur la part du stock de
migrants provenant des pays de l’UE-2 entre 2006 et 2009.
• En juin 2011, les travailleurs des pays de l’UE-2 font toujours face à
certaines restrictions d’accès aux marchés du travail en Belgique,
Allemagne, Irlande, France, Italie, Luxembourg, Pays Bas, Autriche,
Royaume Uni et à Malte. La deuxième étape des dispositions transitoires pour
l’élargissement de 2007 prendra fin le 31 décembre 2011, date a laquelle les
gouvernements de ces pays devront décider si ces restrictions doivent être
maintenues pour deux ans supplémentaires ou non.
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Labour mobility within the EU
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• Nos résultats semblent indiquer que des dispositions transitoires peuvent
avoir des effets permanents sur les comportements migratoires dus aux effets
de réseaux. Cela pourrait être d’autant plus important là où la part de la
population en âge de travailler diminue. Les pays qui maintiennent des
restrictions devraient en conséquence avoir un niveau de production
potentielle plus bas dans le long terme. Il n’a pas encore été montré que de
permettre un accès total au marché du travail pouvait avoir d’importants effets
adverses sur l’économie du pays d’accueil.
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Labour mobility within the EU
The impact of enlargement and the functioning of the transitional arrangements
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Zusammenfassung des Projekts

Hintergrund
Das Hauptaugenmerk dieser Studie ist die Evaluierung der makroökonomischen
Wirkung der aufgrund der zwei EU-Erweiterungsrunden gestiegenen Arbeitsmobilität
auf Gast- und Heimatländer. Zunächst wird die makroökonomische Wirkung der
gesamten Wanderungsströme aus der EU-8 und EU-2 in die ökonomien der EU-15 für
den Zeitraum von 2004 bis 2009 betrachtet. Die aggregierten Bevölkerungsströme in
die EU-15 wurden bereinigt, um die Altersstruktur und das Bildungsniveau der
mobilen Bevölkerung widerzuspiegeln. Die Studie berücksichtigt auch die Effekte
von Geldsendungen in die Ursprungsländer. Daraufhin wird versucht, den Anteil der
sich ab 2004 und 2007 ereignenden Bevölkerungswanderungen, die dem
Erweiterungsprozess selbst zugerechnet werden können, und den Anteil der sich
wahrscheinlich auch ohne die EU-Erweiterung ergeben hätte, zu ermitteln.
Abschließend wird in der Studie die Wirkung der vorübergehenden Beschränkungen
der freien Arbeitskräftemobilität auf die räumliche Verteilung der EU-8 und EU-2
Staatsbürger zwischen den EU-15 Ländern betrachtet.

Die Ergebnisse dieser Analysen wurden dann angewendet, um die Wirkung der
globalen Finanzkrise auf die räumliche Verteilung der Wanderungsströme in der EU-
15 im Zeitraum 2008 bis 2009 zu ermitteln. Die Makroanalyse beschäftigt sich mit
den Schätzungen des Migrationspotentials aus der EU-8 und EU-2 in die EU-15 für
die nächsten Jahre. Als Ergänzung zu dieser Analyse wurden sechs Länderfallstudien
vorgenommen, um eine detailliertere Übersicht über das Ausmaß und die Wirkung
der der Wanderungsströme aus der EU-2 in die EU-15 zu liefern. Darüber hinaus
wurde auch eine vorläufige Analyse von potentiellen Migrationsströmen aus den
folgenden sechs Bewerberländern und potentiellen Kandidatenländern erstellt:
Kroatien, ehemalige jugoslawische Republik Mazedonien, Albanien, Bosnien und
Herzegowina, Montenegro und Serbien.

Zentrale Forschungsergebnisse
Die Schätzungen der Studie bis Ende 2009 deuten auf folgende Aussagen hin:

• Seit der Eweiterung in 2004 sind etwa 1,8 Prozent der Bevölkerung der EU-
8 in die EU-15 gewandert, was die Bevölkerung der Gastgeberländer um 0,3
Prozent erhöht hat. Davon können ungefähr 75 Prozent dem
Erweiterungsprozess selbst zugerechnet werden.
• Seit 2007 sind etwa 4,1 Prozent der Bevölkerung der EU-2 in die EU-15
gewandert, was die Bevölkerung der Gastgeberländer um weitere 0,3 Prozent
erhöht hat. Davon können knapp über 50 Prozent dem Erweiterungsprozess
selbst zugerechnet werden.
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Labour mobility within the EU
The impact of enlargement and the functioning of the transitional arrangements
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• Als Folge der Bevölkerungsverlagerung hin zur EU-15 dürfte der Wert der
potentiellen Wirtschaftsleistung in Bulgarien, Rumänien und Litauen
dauerhaft um 5 bis 10 Prozent reduziert worden sein. Lettland und Estland
können ebenso eine permanente Minderung von mindestens 3 Prozent ihrer
potentiellen Wirtschaftsleistung erwarten.
• Während Geldsendungen aus den Aufnahmeländern die negativen Effekte
aufs Wachstum in den Abgabeländern teilweise kurz- und mittelfristig
ausgleichen können, vermögen sie es jedoch nicht, den Verlust an
Arbeitsinput in den Kapazitätsoutput auf lange Sicht zu addressieren.
• Der Effekt aufs BIP pro Kopf ist wesentlich geringer als der Effekt auf die
Gesamtsumme des BIP, neigt aber dazu, in Abgabeländern negativ
auszufallen, insbesondere angesichts der Altersstruktur der Migranten, die
vorherrschend im arbeitsfähigen Alter sind.
• Für die Aufnahmeländer wird der makroökonomische Effekt der
Bevölkerungsverlagerung von der EU-8 und EU-2 zur EU-15 als gering
erwartet. Gegebenfalls wird die potentielle Wirtschaftsleistung langfristig um
etwa 0,5 Prozent gesteigert. Es wird erwartet, dass die Wirkung in Irland
höher ausfällt und die potentielle Wirtschaftsleistung möglicher Weise
langfristig um 3 Prozent steigert. Auch das Vereinigte Königreich könnte von
einer Erhöhung der potentiellen Wirtschaftsleistung von knapp über 1 Prozent
profitieren.
• Es wird angenommen, dass der langfristige Effekt aufs BIP pro Kopf in der
EU-15 vernachlässigbar oder aber gering positiv ist, abhängig von der
Leistungsfähigkeit der Immigranten. Die Abflüsse von Geldsendungen lassen
einen nur marginal negativen Effekt auf die Gastgeberländer vermuten.
• Es gibt klare Anzeichen darauf, dass die Struktur von Übergangsregelungen
zu Beginn der Erweiterungsrunde in 2004 mobile Arbeitnehmer von
traditionellen Zielländern – nämlich Deutschland – in einfacher zugängliche
Arbeitsmärkte im Vereinigten Königreich und Irland umgelenkt hat.
• Jedoch sollte die Größenordnung dieses Effekts nicht überschätzt werden, da
makroökonomische und demographische Entwicklungen ebenso eine
Rolle in der Standortentscheidung gespielt haben, die in vielen Fällen gar die
dominantere dominierende Rolle gehabt haben dürften.
• Übergangsregelungen dürften auch eine gewisse Rolle für die Ökonomien in
der EU-2 gespielt haben, obwohl der Anstieg der Arbeitslosenquote in
Spanien etwa die Hälfte des Verlusts von nahezu 10 Prozentpunkten am
Anteil des EU-2-Migrantenbestands zwischen 2006 und 2009 erklären kann.
• Zum Juni 2011 sahen sich Arbeitnehmer aus der EU-2 immer noch mit
einigen Beschränkungen des Arbeitsmarktes in Belgien, Deutschland,
Irland, Frankreich, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, Österreich, dem
Vereinigten Königreich und Malta konfrontiert. Die zweite Phase der
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Übergangsregelungen für die Erweiterungsrunde in 2007 wird am 31.
Dezember 2011 zu Ende gehen. An diesem Punkt werden die Regierungen der
oben genannten Länder entscheiden müssen, ob sie Beschränkungen für
weitere zwei Jahre verlängern werden oder nicht.
• Die Ergebnisse der Studie legen nahe, dass Übergangsregelungen aufgrund
der Bildung von Migrantennetzwerken permanente Effekte auf die
Wanderungsmuster haben können. Das dürfte besonders in Aufnahmeländern,
in denen der Anteil der Bevölkerung im arbeitsfähigen Alter sinkt, von
Bedeutung sein. Länder, die Restriktionen aufrecht erhalten, dürften als Folge
eine langfristige Minderung der potentiellen Wirtschaftsleistung erwarten. Die
Erteilung der Erlaubnis des vollständigen Zugang zum Arbeitsmarkt birgt laut
vorliegender Studie keine signifikant negativen Effekte für die Wirtschaft des
Gastgeberlandes.

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