Handbuch zur Verwaltungsreform

441 Pages·2001·18.689 MB·German

by  Franz-Xaver Kaufmann (auth.), Prof. Dr. Bernhard Blanke, Stephan von Bandemer, Prof. Dr. Frank Nullmeier, MD Dr. Göttrik Wewer (eds.)

Handbuch zur Verwaltungsreform
Bernhard Blanke/Stephan von Bandemer
Frank Nullmeier/Göttrik Wewer (Hrsg.)
Handbuch zur
Verwaltungsreform
2. erweiterte
und durchgesehene Auflage
unter Mitarbeit von Stefan Plaß
Leske + Budrich, Opladen 2001
Gedruckt auf säurefreiem und alterungsbeständigem Papier.
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Ein Titeldatensatz für diese Publikation ist bei
Der Deutschen Bibliothek erhältlich.
ISBN 978-3-322-93217-4 ISBN 978-3-322-93216-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-93216-7
© 2001 Leske + Budrich, Opladen
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Satz: Leske + Budrich
Inhalt
Bernhard Blanke, Stephan von Bandemer, Frank Nullmeier und Göttrik Wewer
vorworte................................................................................................................... IX
Staats- und Verwaltungsverständnis
Franz-Xaver Kaufmann
Zur historischen und aktuellen Entwicklung des europäischen Staates........ ........... 3
Hubert Heinelt
Vom Verwaltungs staat zum Verhandlungsstaat........................... ........ ............... ..... 10
Stephan von Bandemer und loset Hilbert
Vom expandierenden zum aktivierenden Staat ........................................................ 17
Bernd Adamaschek
Hoheitsverwaltung und/oder Dienstleistungsunternehmen ...................................... 25
Gunnar F olke Schuppert
Zur Rolle des Rechts bei der Staats-und Verwaltungsreform ................................. 34
earl Böhret
Verwaltungspolitik als Führungsauftrag .................................................................. 43
Manfred Röber
Wandel der Verwaltung zwischen Erneuerungselan und Reformmüdigkeit... ......... 49
VI Inhalt
Reform- und Managementkonzepte
Werner lann
Verwaltungs wissenschaft und Managementlehre .................................................... 61
Eckhard Schröter und Hellmut Wollmann
New Public Management ......................................................................................... 71
Werner lann
Neues Steuerungsmodell.......................................................................................... 82
Frank Nullmeier
Wettbewerb und Konkurrenz ... ......... ..... ................................................ ............ ...... 92
lobst Fiedler
Aufgabenkritik und Konzentration auf Kemaufgaben ............................................. 105
Lothar Beyer
Reengineering................. .......... ............ .............................. ...... .... ........... ........... ...... 118
Christoph Strünck und RolfG. Heinze
Public Private Partnership ........................................................................................ 127
Axel Priebs
Neubau der Region................................................................................................... 134
Malte Spitzer
Bürgeraktivierung und Verwaltungsmodemisierung ............................................... 144
Personalentwicklung
Göttrik Wewer
Leitbilder und VerwaltungskultUf ............................................................................ 155
Sybille Stöbe-Blossey
Mitarbeiterbeteiligung .............................................................................................. 164
Göttrik Wewer
Mitarbeitergespräche .............. .................................................... ...... ................. ....... 173
Christoph Reichard
Personalmanagement ..................... ........................................................ ............. ...... 180
Antje less und Marita Riggers
Verwaltungsreform und Gender Mainstreaming ...................................... ................ 187
Inhalt Vll
Siegfried Mauch
Neue Wege der Personalrekrutierung....................................................................... 195
Hans-Jürgen Bruns und Hans-Gerd Ridder
Qualifizierung und Fortbildung .............. ........................ ......................... ................. 204
Hans-Gerd Ridder
Materielle und immaterielle Leistungsanreize.......................................................... 213
Hans-Gerd Ridder und Frank Schirmer
Führung.... ................ ............... ................ ...... ................ ...................................... ..... 222
Volker Bonorden und Reinhard Rieger
Dienstrechtsreform ...... ......... ............... ....................... ........................................... ... 231
Hermann Palm
Verwaltungsreform und Mitbestimmung .................. ...................... ......................... 240
Organisationsentwicklung
Gättrik Wewer
Zieldefinition in der Verwaltung .............................................................................. 247
WernerJann
Hierarchieabbau und Dezentralisierung ................................................................... 253
Sybille Stäbe-Blossey
Schlanke Verwaltung (Lean Administration)........................................................... 262
Andreas Born und Rolf Brandel
Gruppenarbeit in der öffentlichen Verwaltung ................ .............................. ........... 270
Lothar Beyer
Informations- und Kommunikationstechnik............................................................. 280
Bernd Andersch und Volker Belzer
Projektmanagement ............ .......... ................ ............. ............................................... 293
Matthias Dreyer und Walter Richter
Wissensmanagement ................................................................................................ 301
VllI Inhalt
Budgetentwicklung
Heinrich Mäding
Verwaltungsreform, Haushalt und Demokratie........................................................ 313
Göttrik Wewer
Globalisierung, Flexibilisierung, Budgetierung ....................................................... 322
Walter Richter und Matthias Dreyer
Cost Center und Profit Center im Kontext kommunaler Aufgabenfelder ................ 329
Lothar Beyer
Öffentliches Rechnungswesen: Kameralistik oder Doppik? .................................... 337
Bernd Adamaschek
Kosten- und Leistungsrechnung für den öffentlichen Sektor ................................... 347
Frank Nullmeier
Input, Output, Outcome, Effektivität und Effizienz.... ............................... ...... ........ 357
Ergebnisorientierte Steuerung: Vom Input zum Output
Sybille Stöbe-Blossey
Output-Steuerung des Verwaltungshandelns............................................................ 367
Malte Spitzer
Produkte als Informationsträger ............................................................................... 376
Frank Nullmeier
Kennzahlen und Performance Measurement............................................................ 383
Walter Richter
Controlling und Berichtswesen ..... .... ...... ................................................ ........ ...... ... 392
Walter Richter
Controlling im "Konzern" Stadt ............................................................................... 401
Stephan von Bandemer
Benchmarking........................................................................................................... 406
Stephan von Bandemer
Quahtatsmanagement ...................... ..... ............................. ........ ...................... ......... 414
Hellmut Wollmann
Evaluierung von Verwaltungsmodernisierung ......................................................... 424
Register..................................................................................................................... 433
Autorinnen und Autoren........................................................................................... 437
V orwort zur 2. Auflage
Seit dem Frühsommer 1998, als das Handbuch zum ersten Mal auf dem Büchermarkt erschien,
hat sich in der Bundesrepublik Deutschland eine erhebliche politische Veränderung eingestellt,
bei der neben anderem auch - programmatisch - für die Staats- und Verwaltungsmodernisie
rung ein neues Leitbild gewählt wurde: der aktivierende Staat. Die Herausgeber sind durchaus
stolz darauf, zusammen mit den Autoren der 1. Auflage kräftig an diesem paradigmatischen
Wandel mitgewirkt zu haben. Gleichzeitig freuen wir uns sowohl über die rasche Verbreitung
dieses Gemeinschaftswerkes als auch über die durchweg sehr positive Resonanz in den Rezen
sionen. Von dort her kamen neben Vorschlägen aus dem Kreis der Autoren und vielen Lesern
auch zusätzliche Hinweise auf Erweiterungsmöglichkeiten im Themenspektrum des Bandes.
Nach reiflicher Überlegung sind sechs neue Beiträge aufgenommen worden, wobei der Cha
rakter des einführenden Kompendiums nicht beeinträchtigt werden sollte. Außerdem wurden
alle Beiträge noch einmal gründlich redigiert sowie die Systematik der weiterführenden Hin
weise und des Registers verbessert. Künftig kann die Diskussion über den aktivierenden Staat
sowie über hier und anderswo publizierte Beiträge und Anregungen über eine Domain im In
ternet geführt werden: www.aktivierender-staat.de. Wir würden uns freuen, wenn sich mög
lichst viele Leser beteiligen.
Bei den Arbeiten an der 2. Auflage hat Dr. Stefan Plaß unverzichtbare Unterstützung
geboten. Besonders erfreulich war schließlich, dass diese Arbeiten von der Hans-Böckler
Stiftung unterstützt wurden. Wir danken Frau Dr. Erika Mezger sehr herzlich dafür. Wid
men möchten wir diesen Band dem Gedenken an unseren verstorbenen Freund und Kolle
gen Frieder Naschold, dessen Werk hier durchweg präsent ist.
Hannover Bernhard Blanke
Gelsenkirchen Stephan von Bandemer
Essen Frank Nullmeier
Kiel, im Oktober 2000 Göttrik Wewer
Vorwort
Staat und Verwaltung haben nicht nur in der Bundesrepublik Deutschland seit einem Jahrzehnt
einen ungeahnten Veränderungsdruck erlebt und nach Ansicht vieler Autoren einen "Modernisie
rungsschub" erhalten. Entsprechend sind die Formeln, Konzepte und Instrumente des Verwal
tungshandelns und seiner Veränderung - denn Reformversuche und Reformen "der" Verwaltung
und des öffentlichen Dienstes hat es schon öfter gegeben - quantitativ und ihrer Bedeutung nach
vielfaltiger geworden. Vor allem durch die Internationalisierung der Diskussion überlagern sich
häufig Begrifflichkeiten aus verschiedenen Sprach- und Denkräumen, unterschiedliche fachwis
senschaftliche Traditionen und Konzepte ringen um Anerkennung und auch Durchsetzungs
macht. Die sich modernisierende Verwaltung probiert oftmals - sei es angestoßen durch Unter
nehmensberatungen, vorhandenem Reformwissen oder auch durch die Wissenschaften - eigene
Konzepte zu "schneidern", die bald wieder revidiert werden (müssen) und zu neuen Anstößen
führen. Einigkeit besteht jedoch mittlerweile bei allen Beteiligten: die Verwaltungsreform
kommt immer mehr in Fahrt, der Prozess ist nicht mehr aufzuhalten.
Mitten in diesen Prozess hinein ist unser Handbuch konzipiert. Ausgehend von einem spürba
ren Bedürfnis nach Begriffsklärung und Orientierung haben wir zentrale Konzepte und Begriffe
identifiziert, welche die aktuelle Diskussion und die Reformpraxis prägen. In knappen Beiträgen
werden Herkunft und Abgrenzung der Begriffe geklärt, Konzepte dargestellt, praktische Anwen
dungsfelder und Erfahrungen vermittelt sowie Entwicklungsperspektiven aufgezeigt.
Die Situation hier zu Lande scheint sich dadurch auszuzeichnen, dass insbesondere auf
Grund des späteren Beginns gegenüber anderen westlichen Industriegesellschaften zwar ausge
feilte Konzepte vorliegen (z.B. das "Neue Steuerungsmodell"), in der praktischen Umsetzung je
doch häufig Unsicherheiten auftreten. Insoweit waren wir bestrebt, möglichst viele Autoren zu
finden, die selbst im Reformprozess engagiert sind, also über praktische Erfahrungen verfügen.
Auch soll von den einzelnen Begriffen her, die jeweils in sich eine spezifische Steuerungs
wirkung haben, über ein Netz von Querverweisen sowohl ein Einstieg als auch ein Überblick
über den Gesamtprozess ermöglicht werden. Das Handbuch hat deshalb mehr den Charakter ei
nes Kompendiums. Im Vordergrund steht weniger der schnelle Zugriff, sondern mehr die syste
matische Erschließung des gesammelten "strategischen" Wissens über den Prozess der Verwal
tungsmodemisierung. Zugleich aber sind die Beiträge im Durchschnitt auf einen Umfang redu
ziert, der es ermöglicht, sich in angemessener Zeit mit dem jeweils besonders wichtigen Thema
zu beschäftigen.
Der Aufbau des Handbuches folgt der inneren Logik des Reformprozesses. Deshalb sind die
Beiträge nicht alphabetisch geordnet, sondern nach sachlichen Kriterien gruppiert. In den jewei
ligen großen Kapiteln - Staats- und Verwaltungsverständnis, Reform- und Managementkonzep
te, Personalentwicklung, Organisationsentwicklung, Budgetentwicklung und Ergebnisorientierte
Steuerung - sind die Beiträge so gegliedert, dass der Leser von allgemeinen Darstellungen zu
Vorwort XI
spezifischen Aspekten des Refonnprozesses geführt wird. Die derzeitigen Bemühungen erschöp
fen sich nämlich nicht in Verbesserungen im Detail, sondern zielen auf Kategorien wie "manage
rielle" Neuausrichtung, auf strategischen Umbau oder eben "Modernisierung" der Verwaltung.
Von daher muss sich der Blick auch auf Veränderungen der Staatlichkeit richten und die ver
schiedenen Diskurse über Staatsaufgaben einerseits und instrumentelle Innovationen betriebs
wirtschaftlicher Provenienz andererseits miteinander und mit beobachtbarem Wandel im Ver
hältnis von Staat und Gesellschaft verbinden und vermitteln. Es gilt, den Gesamtprozess der Re
fonn wenigstens in seinen strukturierenden Grundzügen zu erfassen, aus dem heraus die einzel
nen Konzepte und Schritte ihren spezifischen Gehalt beziehen. Erst in diesem Kontext ist bei
spielsweise die Personalentwicklung, die in unserem Handbuch einen wichtigen Teil ausmacht,
als häufig unterbelichtetes, aber strategisch äußerst relevantes Feld der Verwaltungsrefonn zu
identifizieren. Ebenso kann der eher technisch aussehende Bereich der "ergebnisorientierten
Steuerung" erst dann - auch im Bewusstsein der Beschäftigten - in seiner Bedeutung über das
Spezialistentum hinaus erkannt werden, wenn er zurückgebunden wird an die Idee vom Staat als
"Dienstleistungsunternehmen".
Überhaupt hat nicht nur die Verwaltung, sondern hat auch der Staat in den letzten Jahrzehn
ten viele zusätzliche Charakterisierungen erhalten, von "schlank" bis "innovativ", von "verhan
delnd" bis "aktivierend". Solche neuen Eigenschaften zeigen an sich schon die ablaufenden
Umorientierungsprozesse an. Denkt man sich von ihnen aus durch die Konzept- und Instrumen
tendiskussion, gewinnt man nachhaltig einen Eindruck von der Schwere und Größe der Aufgabe.
Wir haben uns bei der Wahl des Titels nicht auf die eine oder andere Seite eines der nach wie
vor unterscheidbaren Stränge der Refonndiskussion ("traditionelle" Ansätze, "New Public Ma
nagement" oder "alternative" Konzepte) geschlagen, sondern unter dem neutralen Begriff der
Verwaltungsrefonn versucht, sowohl durch die Auswahl der Begriffe als auch der Autoren die
relevanten Strömungen zu Wort kommen zu lassen. Dadurch - und durch die Querverbindungen
zwischen den Beiträgen - sollte es möglich sein, ein knappes aber komplettes Bild des Prozesses
zu erhalten.
Wir danken den Autoren für ihre engagierte und verständnisvolle Mitarbeit, denn die Vorga
ben hinsichtlich der Länge der Beiträge und der Begrenztheit der Literaturverweise waren
schmerzlich. Bei der spezifischen Konzeption des ganzen Vorhabens war auch viel Geduld er
forderlich, unsere häufigen Interventionen und Kürzungen zu ertragen. Immerhin enthalten die
einzelnen Beiträge nach unserer Einschätzung nunmehr eine optimale Mischung aus dezidierter
Spezialität und gerade so viel didaktischen Überschneidungen und Wiederholungen, dass ein
kontinuierliches Weiterlesen ohne Zwang zu einem bestimmten Einstieg möglich sein sollte. Ein
ausführliches Register soll dabei helfen.
Der besondere Dank gilt den Mitarbeitern der Abteilung Sozialpolitik und Public Policy der
Universität Hannover, Stefan Plaß und Malte Spitzer, die sich bei der Redaktion des Handbuches
bleibende Verdienste erworben haben.
Hannover Bernhard Blanke
Gelsenkirchen Stephan von Bandemer
Hamburg Frank Nullmeier
Kiel, im August 1997 Göttrik Wewer