Table Of ContentPetra Stykow . JOrgen Beyer (Hrsg.)
Gesellschaft mit beschrankter Hoffnung
Petra Stykow
u
J rgen Beyer (H rsg.)
Gesellschaft
mit beschrankter
Hoffnung
Reformfahigkeit und die
Moglichkeit rationaler Politik
Festschrift fur Helmut Wiesenthal
II
VS VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN
-
+ =I II
VS VERLAG FOR SOZIAlWISSENSCHAFTEN
VS verlag fOr Sozialwissenschaften
Entstanden mit Beginn des Jahres 2004 aus den beiden Hausern
Leske+Budrich und westdeutscher Verlag.
Die breite Basis fOr sozialwissenschaftliches Publizieren
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1. Auflage Oktober 2004
Aile Rechte vorbehalten
© vs Verlag fur Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2004
Lektorat: Frank Schindler I Nadine Kinne
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Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem papier
ISBN-13: 978-3-531-14039-1 e-ISBN-13: 978-3-322-80467-9
001: 10.1007/978-3-322-80467-9
Inhalt
Vorwort .............................................................................. 7
Steuerung gesellschaftlichen Wandels: Utopie oder Moglichkeit? .. .... 9
liirgen Beyer und Petra Stykow
I. THEORETISCHE DIMENSIONEN DER STEUERUNG
GESELLSCHAFTLICHER REFORMEN
Political Institutions and Social Power: Some Conceptual
Explorations.............. ... ........ ....... ...... ...... ..... .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 43
Claus Offe
Kollektive Rationalitat in sozialen Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . .... . . . . . . . 63
Klaus P. lapp
II. BEDINGUNGEN UND ERGEBNISSE ERFOLGREICHER
REFORMEN: INTERNA TIONALE PERSPEKTIVEN
Historische Pfadabhangigkeit oder Strategiewahl? Zur politischen
Okonomie postkommunistischer Wirtschaftsreform ...................... 87
Herbert Kitschelt
Verwaltungspolitische Strategie-und Politikwechsel im
internationalen Vergleich: Zwischen Konvergenz und Divergenz .. ..... 116
Hellmut Wollmann
Grenzen und Chancen sozialdemokratischer Politik im
Handlungsraum Europa .......................................................... 145
Wolfgang Merkel und Tobias Ostheim
Erfolgsbedingungen des konfuzianischen Wohlfahrtskapitalismus:
Kultursoziologische und modernisierungstheoretische Uberlegungen 175
Volker H. Schmidt
6 Inhalt
Parties Matter! Parteipolitische Pragung und Reformprofile in den
Beitrittsliindern zur Europaischen Union .................................... 197
Timm Beichelt
Kultur als Transformationsbarriere: Entwicklungslinien einer
Diskussion ........................................................................... 223
Frank Banker und Jan Wielgohs
III. DIE BESCHRANKTE AUSSICHTSLOSIGKEIT VON
REFORMPOLITIK: DER FALL DEUTSCHLAND
Soziale Bewegungen und Reformpolitik ...................................... 241
Joachim Raschke
Alterssicherungspolitik in Deutschland: Zwischen Kontinuitat und
Paradigmenwechsel ... ..... ............ ..... ............ .... ... ... ...... .......... 266
Karl Hinrichs
Gewerkschaften als Akteure tripartistischer Austauschpolitik:
"Biindnis fUr Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfahigkeit".......... 287
Wolfgang Schroeder
Zehn Jahre "Public Management" - Lehren fUr die Reformfahigkeit
offentlicher Verwaltungen .. ......... ..... ....... ........ .... ..... ... ....... .... 312
Jarg Bogumil
Wettbewerb als Reformpolitik: De-oder Re-Regulierung des
deutschen Hochschulsystems? .................................................. 337
Georg Kriicken
Die Autorinnen und Autoren ................................................... 357
Vorwort
Tief greifende Reformen im Sinne von gesellschaftlichen Veranderungen, die
eindeutig als Resultate planvollen Handelns von effizienz- und wirkungs
bewussten Akteuren angesehen werden konnen, sind ein Phanomen, dessen
Auftreten in modernen Gesellschaften ftir weithin unwahrscheinlich gehalten
werden muss. Dies postuliert ein "Unmoglichkeitstheorem holistischer Refor
men", das in den Sozialwissenschaften der zweiten Halfte des 20. Jahrhunderts
tiberzeugend theoretisch begrtindet und empirisch belegt worden ist. Folgt je
doch aus der Einsicht, dass komplexe Sachverhalte nicht "zuverlassig" durch
ambitionierte Akteure beeinflusst werden konnen, zwangslaufig die radikale
Reduzierung von Ansprtichen, ein unhintergehbarer Skeptizismus in Bezug auf
die Gestaltbarkeit von Gesellschaft? Bleibt nur die Hoffnung auf gltickliche
Zufalle?
Der vorliegende Sammelband versteht sich als ein Beitrag zu dieser Diskus
sion, die auch eine Debatte tiber Ambitionen und Bedeutung der modernen Sozi
alwissenschaften ist. Er ist die erganzte Dokumentation eines wissenschaftlichen
Symposiums, das im Mai 2003 an der Humboldt-Universitat zu Berlin stattfand.
Seinen Anspruch verband es mit einem Anlass - dem 65. Geburtstag Helmut
Wiesenthals, dem die Autorin und die Autoren als Weggefahrten oder Schiiler
verbunden sind. Sie widmen ihre Beitrage einem Kollegen und Lehrer, ftir den
die Suche nach den Moglichkeitsraumen anspruchsvoller Reformpolitik das
Grundthema seiner wissenschaftlichen und politischen Biographie darstellt.
Dieses Thema hat Helmut Wiesenthal umgetrieben - als Mit- und Vordenker
der deutschen Grtinen eben so wie als Wissenschaftler in Bielefeld, Koln, Bre
men und schlieBlich Berlin, wo er Anfang der 1990er Jahre die Max-Planck
Arbeitsgruppe "Transformationsprozess in den neuen Bundeslandern" leitete
und seit 1994 eine Professur an der Humboldt-Universitat inne hatte. Er hat es
an den unterschiedlichsten Gegenstanden erforscht: an komplexen Verhand
lungsprozessen und Innovationschancen im westdeutschen Sozialstaat; an der
Fahigkeit der Gewerkschaften, inklusive Arbeitnehmerinteressen zu vertreten; an
den strategischen Optionen und Verrenkungen sozialer Bewegungen und der
,,Lernkurve" der (B tindnis-)Grtinen, am unvollstandigen Scheitern des groBen
Reformprojektes der Transition yom Staatssozialismus zu Demokratie und
Marktwirtschaft; an den Chancen flir Positivsummenspiele im Globalisierungs
prozess und an diversen Rationalitatsformeln in Politik und Wissenschaft, wie
etwa dem Begriff der "Sozialvertraglichkeit".
Helmut Wiesenthals Befund besteht in Zweifeln an den Zweifeln: Rationale
Reformpolitik ist auch in modernen Gesellschaften nicht zwangslaufig utopisch,
8 Vorwort
ihre Wahrscheinlichkeit bleibt aber ungewiss. Die Aufgabe von Sozialwissen
schaftlern besteht deshalb darin, ihre Zweifel zu prazisieren und nach Moglich
keitsbedingungen von Reformen zu suchen, urn sinnvolle Aussagen Uber ihre
"Ungewissheit" treffen zu konnen. Hin und wieder, so zeigen seine Arbeiten,
finden sich Beispiele von mehr oder weniger gelungenen Reformprojekten,
treten Akteure hervor, die trotz scheinbar unvereinbarer Interessen und Rationa
litatsansprUche miteinander kooperieren. Und die trotz Unsicherheit und Kon
tingenz etwas zu bewirken vermogen, das "besser" ist als die Ausgangslage oder
zumindest als die Unterlassung von Handlungen.
Was aus Helmut Wiesenthals Forschungen folgt, ist die Empfehlung fUr ei
nen Suchfokus, der nach den Bedingungen der Moglichkeit wenn schon nicht
"absoluter", so doch ,,relativer" Erfolge fragt. WeJche Anhaltspunkte konnen die
Zweifel am "Unmoglichkeitstheorem holistischer Reformen" nahren? Beobach
ten wir nicht auch Faile gelungener "GroBreformen", die Uber Potentiale und
Formen gesellschaftlicher Selbstgestaltung informieren? Sind spatmoderne Fort
schrittsskepsis und redliche akademische Zweifel womoglich bloB Mittel der
SelbsteinschUchterung, die "sich selbst erfUlIende Prophezeiungen" des Schei
terns in Gang setzen?
Das waren die Fragen, die wir den Symposiumsteilnehmern gestellt haben.
Ihre Antworten werden an unterschiedlichen Gegenstanden erarbeitet und fallen
unterschiedlich aus. Wir freuen uns, sie hier prasentieren zu konnen. Helmut
Wiesenthal, der unsere wissenschaftliche Sozialisation maBgeblich gepragt hat,
danken wir fUr den stets fordernden Problemhorizont, in den er un sere Uberle
gungen eingeordnet hat, und fUr ein Klima, das durch anspruchsvolles, hartna
ckiges, prazises Denken und wissenschaftliche Neugier bestimrnt war.
Petra Stykow
JUrgen Beyer
Steuerung gesellschaftlichen Wandels:
Utopie oder Moglichkeit?
liirgen Beyer und Petra Stykow
1 Von Planungseuphorie zurn Steuerungspessimisrnus
Die Steuerung gesellschaftlicher Prozesse ist ein konstitutives Thema sozialwis
senschaftlichen Denkens, das unabhangig yom konkreten Gegenstand vielen
Diskursen der deutschen Politikwissenschaft zu Beginn des 21. Jahrhunderts
einen gemeinsamen Problemfokus verleiht.! Der Begriff der Steuerung bezeich
net "eine bestimmte Art zielgerichteten Handelns von Subjekten", das sich auf
die "absichtsvolle ,staatliche' (Offentliche, politische) Einwirkung auf Entschei
dungsprozesse in rein gesellschaftlichen und in gemischten Verhandlungssyste
men staatlicher und gesellschaftlicher Akteure" richtet (Mayntz 1996: 164-165).
Als Gegenreferenzen von "Steuerung" werden liblicherweise zum einen planlose
,,Evolution" bzw. eigendynamische "gesellschaftliche Selbstregulierung", zum
anderen Zustande der "Umegierbarkeit" aufgefasst, und so schlieBt der Steue
rungsbegriff diverse Moglichkeiten des Scheiterns absichtsvoll gestaltenden
Handelns bereits ein.
Der Aspekt der Grenzen, gar des Versagens gesellschaftlicher Steuerung hat
in der sozialwissenschaftlichen Diskussion im Verlaufe des 20. Jahrhunderts
stetig an Bedeutung gewonnen, wobei die "Tendenz eines abnehmenden Opti
mismus gegenliber staatlicher Steuerung und Planung" (Braun 1995: 612) un
verkennbar ist. Die aile politisch-ideologische Richtungen erfassende Planungs
euphorie der 1920er-30er Jahre schwachte sich in den Sechziger- und
Siebzigerjahren zu einem noch immer soliden Optimismus abo Er grlindete seine
Hoffnungen auf wissenschaftlich-technischen Sachverstand (z.B. Bell 1973,
Deutsch 1969, Schelsky 1965) und entwarf Projekte einer institutionellen Reor
ganisation des Staates, urn dessen Steuerungskapazitaten zu steigern (z.B.
Mayntz/Scharpf 1975, ScharpflReisserUSchnabel 1976). Als im Gefolge der
ersten Olkrise die "Grenzen des Wachstums" (Meadows et al. 1973) deutlich zu
Tage traten, Reformerfolge ausblieben und sozialdemokratische Regierungen in
ihrem Gestaltungseifer nachlieBen, spiegelte sich dies auch in wachsender Steue
rungsskepsis bei politikwissenschaftlichen Beobachtern und Beratern wider. Mit
Zu den neuesten Beitragen in dieser Diskussion vgl. Benz 2003, BuckellDackweiler/Noppe
2003, BurthlGorlitz 2001, Grande/Pratorius 2003, MayntzlStreeck 2003, NullmeierlSaretzki
2002, Werle/Schimank 2000.
10 Jiirgen Beyer und Petra Stykow
Luhmanns Systemtheorie und den Diskussionen urn die Unregierbarkeit moder
ner Gesellschaften, die an das Gedankengut von Carl Schmitt einerseits (Hennis
2000), Karl Marx andererseits (Offe 1991a, Habermas 1975) anknlipften, er
langte schlieBlich ein Reformpessimismus den Status eines "guten Tons" im
sozialwissenschaftlichen Umgang mit der gesellschaftlichen RealiUit, in der
politische Planung ihr Ansehen weitgehend verloren hatte.
Die mittel- und osteuropaischen Umbrliche an der Wende von den Achtziger
zu den Neunzigerjahren des 20. Jahrhunderts stoppten diesen Trend zur Desillu
sionierung flir kurze Zeit. Die Ereignisse, von ihren Protagonisten weder gezielt
herbeigeflihrt noch von einschlagigen Experten prognostiziert, konnten zwar als
steuerungspessimistische Rechtfertigung gelesen werden - wenn nicht gar als
exemplarische Demonstration der Bedeutungslosigkeit sozialwissenschaftlicher
Gesellschaftserkenntnis infolge manifester Vorhersageschwache, wie dies viel
fach der Fall war. Gleichzeitig schien aber das Ende des Staatssozialismus im
Zusammenhang mit der als alternativlos vermuteten Zukunft der betreffenden
Gesellschaften eine steuerungstheoretische Wende zu markieren: Umgehend
schrieb die (revitalisierte Modernisierungs-) Theorie der in Bewegung gerate
nen, aus den Fugen brechenden "zweiten Welt" ein Entwicklungsziel zu: "Uber
nahme bzw. Nacherfindung der Basisinstitutionen der Vorbildgesellschaften:
Konkurrenzdemokratie, Marktwirtschaft, W ohlfahrtsstaat und Massenkonsum"
(Zapf 1996: 67). Umgehend auch fand sich die handlungsleitende Beratung flir
den erfolgreichen Vollzug dieser "nachholenden Modernisierung", einer Art
teleologischen Evolution, die durch flankierende Steuerung beschleunigt und
"verbilligt" werden konnte. Auffallig ist freilich, dass die Berater kaum den
politikwissenschaftlich informierten Steuerungsdiskursen entstammten, sondern
dem "neoliberalen" Mainstream der Wirtschaftswissenschaften. Dessen Attrakti
vitat bestand vorrangig darin, dass er eine unmittelbare Beziehung zwischen
,,richtigen Rezepten" der Wissenschaft und "kluger Steuerung" durch Politik
herstellte und mit der Unterscheidung von Radikalreformern und Konservativen
bzw. Populisten eine klare Demarkationslinie anbot (Bonker/MlillerlPickel
2002).
Der plotzlich beobachtbare Optimismus der frlihen Neunzigerjahre wurde
freilich schnell erneut gebrochen. Einige der steuerungspessimistischen Sozial
wissenschaftler setzten der konzeptionell unterkomplexen neoliberalen Welt
wahrnehmung umgehend ihre warnende Stimme entgegen. Der prominenteste
Einwand zu Beginn der 1990er Jahre wurde als logisches "Dilemma der Gleich
zeitigkeit" (Elster 1990, Offe 1991b) formuliert: Rationale Reformpolitik ware
aufgrund ihrer unintendierten Nebeneffekte (die Transformationsverlierer her
vorbrachte) und der demokratischen Verfahren kollektiver Willensbildung (die
diesen Verlierern Einfluss auf die Politikformulierung verschlife) zum Scheitern
verurteilt. Wenig spater wurde das Arsenal der Reformpessimisten urn das histo-
Einleitung 11
risch-kulturalistische Argument der fortwirkenden ,,Leninist Legacies" erganzt
(Jowitt 1992). Sein Kern bestand darin, dass die Hinterlassenschaften des Staats
sozialismus qualitative "revolutionare BrUche" unmoglich machen wUrden. Aus
GrUnden, die in den Beschrankungen sowohl der beteiligten Akteure selbst als
auch ihrer Handlungsumwelt lagen, sei die erfolgreiche Implementation grund
stUrzender Veranderungen kaum zu erwarten (s. auch den Beitrag von Frank
Bonker und Jan Wielgohs in diesem Band).
Ein erfolgreicher Systemwechsel zu Demokratie und Marktwirtschaft galt in
dieser Sieht als wahrscheinlich aussichtslos. Sozialwissenschaftlicher Reform
pessimismus, Uber Jahrzehnte theoretisch und empirisch akkumuliert und argu
mentativ verfeinert, hatte nunmehr auch das groBte gesellschaftliche Reformpro
jekt der letzten zwei Jahrhunderte ereilt; die Verwerfungen der postkommu
nistischen Transformationen schienen ihr Recht zu geben, wenn auch -
(un)genau genommen - lediglich "mehr oder weniger" und "hier mehr als dort".
1m RUckblick mag es scheinen, als hatten, mehr noch als die mittel- und osteuro
paischen Gesellschaften, die Zugange zu ihrer Interpretation eine "nachholende
Modernisierung" erfahren. Die "Kommunismusforschung" loste sich in der
"Transformationsforschung" auf. Gemeinsam mit der Einwanderung von Kon
zepten der modernen Sozialwissenschaften in diese Bastion traditioneller Area
Studies verschob sich auch der Untersuchungsfokus von der Beschreibung uni
kaler Zustande in einer politisch-geographischen Region zur Betrachtung von
Reformvektoren und -potenzialen. Ihre Ia nder- und regionalspezifischen Er
scheinungsformen konnten nun unter die Kategorie allgemeiner Steuerungsprob
Ierne moderner Gesellschaften subsumiert werden.
Die Karawane ist inzwischen weiter gezogen. Die am meisten debattierten
Steuerungsgegenstande der jUngsten Zeit sind der Umbau des deutschen Sozial
staates und der Wandel des Regierens in Europa. Die Diskussionen urn die
,,Problemlosungsfahigkeit" von Politik in den deutschen und europaischen
Mehrebenensystemen wei sen die ganze Bandbreite der Argumente auf. Neben
Skeptikern und Pessimisten, so ist zu beobachten, gewinnen dabei auch aufge
klarte Optimisten wieder an Boden, die nach den Moglichkeiten von gesell
schaftlicher Steuerung nicht trotz ihrer Grenzen such en, sondern unter den Be
dingungen ihrer Grenzen.
2 Das "Unmoglichkeitstheorem holistischer Reformen"
Doch zunachst zu den Grenzen. Helmut Wiesenthal, dem dieser Band gewidmet
ist, hat sie zu einem "Unmoglichkeitstheorem holistischer Reformen" syntheti
siert (vgl. Wiesenthal 1995a, 2002, 2003a, b). Es postuliert, dass sich moderne
Gesellschaften aus mehreren GrUnden umfassenden Reformen entziehen, sofern
man diese als Resultate planvoller Interventionen von effizienz- und wirkungs
bewussten Akteuren in gesellschaftlichen Entwicklungsprozessen versteht, weil
