Estudio de Alcance

107 Pages·2017·2.39 MB·Spanish

by  Eleanor Morgan

Estudio de Alcance

Iniciativa de Transparencia
en Infraestructura – CoST
Panamá

2017
Contenido

Executive Summary .............................................................................................................. 5
Resumen ejecutivo ............................................................................................................... 8
Introducción ........................................................................................................................ 11
1. Contexto, dinámicas, desafíos y oportunidades de desarrollo de Panamá ................... 13
1.1. Economía mundial ................................................................................................. 13
1.2. Latinoamérica y el Caribe ...................................................................................... 14
1.3. Economía de Panamá ........................................................................................... 16
1.4. Índice de Competitividad de Panamá ..................................................................... 18
1.5. Fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas para el desarrollo de
Panamá ............................................................................................................................ 19
2. Políticas que regulan los proyectos de infraestructura pública en Panamá .................. 20
2.1. Líneas de Acción Prioritarias del Plan Estratégico de Gobierno 2015-2019 ........... 20
2.2. Líneas de Intervención relacionadas a la infraestructura pública ........................... 22
2.3. Plan Quinquenal Indicativo de Inversiones Públicas .............................................. 25
3. Leyes y reglamentos de los procesos de adquisición y ejecución de proyectos de
infraestructura pública ......................................................................................................... 27
3.1 Marco legal ............................................................................................................ 27
3.2 Preparación del proyecto ....................................................................................... 30
3.3 Licitación del proyecto ........................................................................................... 31
3.3.1 Tipos de licitaciones ............................................................................................ 31
3.3.2 Pasos en el proceso de licitación ........................................................................ 34
3.3.3 Otros artículos a considerar dentro de la Ley de Contrataciones Públicas .......... 37
3.4 Ejecución y finalización del proyecto ...................................................................... 38
3.5 Resumen de proceso de adquisición de proyectos de infraestructura pública........ 40
3.6 Reformas a la Ley 22 del 27 de junio de 2006 o Ley de Contrataciones Públicas
propuestas en el Proyecto de Ley 305 del 18 de febrero de 2016 .................................... 41
4. La supervisión y auditoría de los proyectos de infraestructura pública ......................... 42
5. Proyectos de infraestructura pública por entidad.......................................................... 46
5.1 Evolución del presupuesto de inversiones públicas no financieras ........................ 46
5.2 Plan Quinquenal de Inversiones y el presupuesto de infraestructura para el año 2015
.............................................................................................................................. 47
5.3 Proyectos de infraestructura pública por institución para el período 2015 .............. 48
5.4 Financiamiento de la inversión pública................................................................... 54
5.5 Brecha en gastos en infraestructura ...................................................................... 57
6. Iniciativas sobre transparencia, rendición de cuentas y lucha contra la corrupción ...... 61
2
6.1 Ley de Transparencia y otras políticas que rigen la transparencia en los proyectos de
infraestructura .................................................................................................................. 61
6.1.1 Información a ser divulgada de forma proactiva según la Ley de Transparencia .....
.................................................................................................................................... 62
6.1.2 Información a ser divulgada de forma reactiva según la Ley de Transparencia .......
.................................................................................................................................... 63
6.1.3 Información confidencial y de acceso restringido según la Ley de Transparencia ...
.................................................................................................................................... 64
6.2 Creación de la Autoridad Nacional de Transparencia y Acceso a la Información ... 65
6.3 Políticas anti-corrupción para la prevención de blanqueo de capitales, financiamiento
del terrorismo y la proliferación de armas de destrucción masiva ..................................... 67
6.4 Otras iniciativas de transparencia en Panamá ....................................................... 71
6.4.1 Datos Abiertos de Gobierno (DAG) ..................................................................... 71
6.4.2 Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) .............................................................. 71
6.4.3 Academia Regional Anti-corrupción para Centroamérica y el Caribe (ARAC) ..... 71
6.4.4 Red Interamericana de Compras Gubernamentales (RICG) ............................... 72
6.4.5 Red de Transparencia y Acceso a la Información (RTA) ..................................... 72
6.4.5 Unidades y departamentos de instituciones públicas con funciones relacionadas a
la transparencia, el Código de Ética del Servidor Público y la participación ciudadana ....
.................................................................................................................................... 72
7. Iniciativa CoST y su valor agregado ............................................................................. 73
7.1 Introducción General de CoST ............................................................................... 73
7.2 Antecedentes de CoST Panamá ............................................................................ 75
8. Comparación de estándares CoST y las leyes de Panamá .......................................... 76
9. Evaluación sobre la información publicada .................................................................. 79
9.1 Selección de la muestra y definición de indicadores .............................................. 79
9.2 Evaluación de la muestra ....................................................................................... 80
9.3 Resultados de la evaluación .................................................................................. 81
9.3.1 Evaluación de la divulgación proactiva ................................................................ 81
9.3.2 Evaluación de la divulgación reactiva .................................................................. 89
10. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................ 93
10.1 Balance general de la situación de divulgación de información de infraestructura
pública .............................................................................................................................. 93
10.1.1 Fortalezas de la divulgación de información en Panamá ................................... 93
10.2.2 Debilidades de la divulgación de información en Panamá ................................. 94
10.2 Recomendaciones .................................................................................................... 94
Acrónimos ........................................................................................................................... 96
Bibliografía .......................................................................................................................... 97
Anexos .............................................................................................................................. 100
Anexo 1. Definición de indicadores por divulgación proactiva ......................................... 100
3
Anexo 2. Muestra de proyectos evaluados ..................................................................... 102
Anexo 3. Definición de indicadores por divulgación reactiva ........................................... 105
Anexo 4. Resultado de evaluación reactiva por entidad ................................................. 106

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Executive Summary

The Scoping Study is a document that construction of hospitals, the Panama Bay
signals the starting point of the CoST Sanitation Project, One Hundred Percent
Initiative in Panama. This Study comprises Potable Water and Zero Latrine Project and
ten (10) sections that analyse the economic the construction of the Metro Line 2.
and legal context regulating the disclosure
of information pertaining to public Transparency policies in Panama
infrastructure projects. The Study
establishes the transparency and public The transparency policies in Panama play
infrastructure baseline to propose an important role in all the phases of the
recommendations and improvement public infrastructure projects. The policies
opportunities. are mainly based on the Transparency
Law. This Law requires the disclosure of
Public infrastructure legal framework in twenty-three (23) indicators in the public
Panama institutions’ websites. Additionally, the Law
establishes an information request
The public infrastructure legal framework is procedure for public entities and defines
based on the Five-Year Investment Plan the concept of confidential and restricted
and the Public Procurement Law. The Five- access information. Besides the
Year Investment Plan determines Transparency Law, there are other laws
intervention areas where the National and initiatives that promote transparency in
Government will invest on public Panama, including the Anti-corruption Law,
infrastructure projects for the next five (5) Government Open Data, Open
years. The Public Procurement Law Government Alliance, among others.
regulates the acquisition, execution and
completion of public infrastructure projects. CoST initiative in Panama
The acquisition, execution and completion
phases in public infrastructure projects are One of the Study’s initiatives and its focus
supervised and audited by several public is the Construction Sector Transparency
and private entities, including the Initiative (CoST). CoST is a public
Comptroller General of the Republic, the infrastructure transparency and
Panama Court of Accounts, the General accountability initiative. The Initiative,
Directorate for Public Procurement and the created in 2012, was the result of the
civil society. lessons learned during a three-year pilot
programme that tested the feasibility of a
Public infrastructure budget in Panama new transparency and accountability
process in eight (8) countries. CoST works
Under this legal framework and according with the government, private sector and
to the Ministry of Economy and Finance, civil society to support the information
the National Government estimated a disclosure of public infrastructure projects
modified General Government Budget of to the public domain. Currently, CoST
USD5,115 million in 2015. From the total works with fifteen (15) countries in four (4)
modified budget, 70% or USD3,587 million continents. Within this context, CoST, with
were executed in 2015. From the total Deloitte’s support, developed the Scoping
executed budget, USD2,144 million were Study for the Republic of Panama on public
related to public infrastructure. The public procurement and transparency in the public
entities with the largest assigned budget infrastructure construction sector.
were the Ministry of Health, the Ministry of
the Presidency and the Metro of Panama.
These three entities lead various public
infrastructure projects, including the
5
Results of the proactive disclosure there are opportunities to improve the
evaluation Transparency Law including the
requirement of more detailed
The Scoping Study included the evaluation information for proactive disclosure. The
of forty (40) proactive disclosure indicators Study did not identify a system that
in a sample of twelve (12) public records the phases of the public
infrastructure projects. The evaluation was infrastructure projects from the
performed on information published in identification of the project to its
transparency nodes and in the execution and completion.
PanamaCompra procurement website. Of
the forty (40) proactive disclosure Within this context, the Study identified
indicators, seventeen (17) indicators from improvement opportunities:
twelve (12) projects are accessible the
public. These indicators are related to 1. The creation of a transparency website
identification and procurement phases of that publishes standardized
the project. On average, 67% of the documentation pertaining to the phases
proactive disclosure indicators are of the public infrastructure projects will
available to the citizens. facilitate the access to information.

Results of the reactive disclosure 2. An update to the transparency legal
evaluation framework will result in the
strengthening of various elements in the
Additionally, the Scoping Study considered Transparency Law, including the
the evaluation of twenty-six (26) reactive definition of proactive disclosure
disclosure indicators in a sample of twelve indicators, the increase of sanctioning
(12) public infrastructure projects. capacity of the National Authority of
Interviews were conducted with the public Transparency and Access to
entities that executed the projects selected Information, the creation of a data
in the sample to determine the reactive presentation manual to standardize the
indicators disclosure level. During the information published in the
interviews, it was noted that eleven (11) of transparency nodes of public entities,
the reactive disclosure indicators are among others.
disclosed proactively. On average, 95% of
the reactive disclosure indicators are 3. The analysis of international best
disclosed to citizens following a request. practices in public procurement, the
review of mechanisms against criminal
Conclusions and Recommendations activities in the Anti-corruption Law and
the creation of an entity that reviews the
The following list of conclusions and specifications of public infrastructure
recommendations are the result of the projects are issues that can be
Scoping Study. examined during the reform debates on
the Public Procurement Law.
1. Panama has a solid legal framework
composed by the Transparency Law 4. Transparency campaigns at the national
and the Public Procurement Law, as level through media, training
well as the PanamaCompra workshops, seminars and participatory
procurement website that publishes all workshops increase awareness on the
the public infrastructure information access of citizens to information.
pertaining to the procurement phase.

2. However, the public and private sector
proposed changes to the Public
Procurement Law. On the other hand,
6
5. The development of independent mechanisms of public infrastructure
studies to monitor the transparency projects.
policy compliance levels requires the
involvement of the civil society and 6. The implementation of programmes
private sector within the assurance such as public consultations and audits
stimulate citizen participation.

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Resumen ejecutivo

El Estudio de Alcance es un documento obras de infraestructura. Las entidades
que representa el punto de partida en públicas con mayor presupuesto asignado
Panamá de la Iniciativa de Transparencia son el Ministerio de Salud, el Ministerio de
en Infraestructura (CoST). Este Estudio la Presidencia y el Metro de Panamá.
consta de diez (10) secciones donde se Estas tres instituciones lideran varios
analiza el contexto económico y regulatorio proyectos de infraestructura pública,
en cuanto a la divulgación y el acceso a la incluyendo la construcción de hospitales, el
información relacionada a proyectos de saneamiento de la Bahía de Panamá,
infraestructura pública. A través del Ciento por Ciento Agua Potable y Cero
Estudio, se analiza el estado actual del Letrinas, y la construcción de la Línea 2 del
país en temas de transparencia e Metro.
infraestructura pública y se propone
recomendaciones y oportunidades de Políticas de transparencia en Panamá
mejoras.
Las políticas de transparencia juegan un
Marco legal de infraestructura pública rol importante en todas las fases de los
en Panamá proyectos de infraestructura pública. Las
normas de transparencia están basadas
El marco legal de infraestructura pública principalmente en la Ley de Transparencia.
tiene como base el Plan Quinquenal de Esta Ley requiere la publicación de
Inversiones y la Ley de Contrataciones veintitrés (23) indicadores en los portales
Públicas. En el Plan Quinquenal de Web de las instituciones públicas.
Inversiones, se establecen las líneas de Adicionalmente, establece el
intervención en el cual el Gobierno procedimiento de solicitud de información
Nacional realizará proyectos de a instituciones públicas y define el
infraestructura pública para los próximos concepto de información confidencial y de
cinco (5) años. La Ley de Contrataciones acceso restringido. Aparte de la Ley de
Públicas regula la licitación, la ejecución y Transparencia, existen otras leyes e
la finalización de los proyectos de iniciativas que promueven la transparencia
infraestructura pública. Las fases de en Panamá incluyendo la Ley Anti-
licitación, la ejecución y la finalización de corrupción, los Datos Abiertos de
los proyectos de infraestructura pública Gobierno, la Alianza para el Gobierno
son supervisadas por diversas Abierto, entre otras.
instituciones públicas y privadas,
incluyendo la Contraloría General de la Iniciativa CoST en Panamá
República, el Tribunal de Cuentas, la
Dirección General de Contrataciones Una de las iniciativas para promover la
Públicas y la sociedad civil. transparencia y el foco de este estudio es
la Iniciativa de Transparencia en
Presupuesto de infraestructura pública Infraestructura (CoST). CoST es una
en Panamá iniciativa de transparencia y rendición de
cuentas de infraestructura pública. La
Bajo este marco legal y según cifras iniciativa, creada en 2012, surgió de las
presentadas por el Ministerio de Economía lecciones aprendidas de un programa
y Finanzas, el Gobierno Nacional estimó piloto de tres (3) años que puso a prueba
un Presupuesto General de Estado la viabilidad de un nuevo proceso de
modificado de USD5,115 millones en el transparencia y rendición de cuentas en
2015. Del presupuesto, se ejecutó el 70% ocho (8) países. CoST trabaja con el
o USD3,587 millones para el 2015. De este gobierno, la industria y la sociedad civil
total, se ejecutaron USD2,144 millones en para apoyar la divulgación rutinaria de
8
información de proyectos de Conclusiones y recomendaciones
infraestructura pública para el dominio
público. Actualmente, CoST trabaja con la A partir de los hallazgos del Estudio de
cooperación de quince (15) países Alcance, se listaron una serie de
participantes en cuatro (4) continentes. conclusiones y recomendaciones.
Dentro de este contexto, CoST, con el
apoyo de Deloitte Panamá, desarrolló un 1. Panamá mantiene un marco legal sólido
Estudio de Alcance de la República de compuesto por la Ley de Transparencia
Panamá, en materia de contratación y la Ley de Contrataciones Públicas, al
administrativa y transparencia en el sector igual que el portal de PanamaCompra
de la construcción de infraestructura donde se publica toda la información
pública. relacionada a la licitación de proyectos.

Resultados de la evaluación de 2. Sin embargo; el sector público y privado
divulgación proactiva propuso reformas a la Ley de
Contrataciones Públicas. Por otro lado,
El Estudio de Alcance incluye una la Ley de Transparencia puede
evaluación de cuarenta (40) indicadores de beneficiarse de actualizaciones
divulgación proactiva en una muestra de incluyendo el requisito de un mayor
doce (12) proyectos de infraestructura detalle en cuanto a la información de
pública. La evaluación fue realizada sobre divulgación proactiva. No se identificó
información publicada en nodos de un sistema donde se registre el flujo de
transparencia y en PanamaCompra. De los los proyectos de infraestructura pública
cuarenta (40) indicadores de divulgación desde la identificación del proyecto
proactiva, diecisiete (17) indicadores de los hasta la ejecución y finalización del
doce (12) proyectos son accesibles al mismo.
público. Estos indicadores están
relacionados a las fases de identificación y Dentro de este entorno, existen
adquisición del proyecto. En promedio, el oportunidades de mejoras:
67% de los indicadores de divulgación
proactiva son accesibles al público. 1. La creación de un portal Web de
transparencia donde se publique
Resultados de la evaluación de documentación estandarizada de las
divulgación reactiva diferentes fases de los proyectos de
infraestructura pública facilita el acceso
Además, el Estudio de Alcance consideró a la información.
la evaluación de veintiséis (26) indicadores
de divulgación reactiva en la muestra de 2. La actualización del marco legal de
doce (12) proyectos de infraestructura transparencia resulta en el
pública. Para determinar la divulgación de fortalecimiento de varios elementos de
estos indicadores, se realizaron entrevistas la Ley de Transparencia, incluyendo la
con las instituciones públicas que ejecutan definición de indicadores de divulgación
los proyectos seleccionados en la muestra. proactiva, el aumento de la capacidad
Durante entrevista, se observó que once de imponer sanciones de la Autoridad
(11) de los indicadores de divulgación Nacional de Transparencia y Acceso a
reactiva son divulgados de forma la Información, la elaboración de un
proactiva. En promedio, el 95% de los manual de presentación de datos para
indicadores de divulgación reactiva son estandarizar la información en los nodos
entregados a los ciudadanos en caso de de transparencia de todas las
una solicitud. instituciones públicas, entre otros.

3. La realización de análisis de las mejores
prácticas en contrataciones públicas a
9
nivel internacional, la revisión de sobre el acceso de los ciudadanos a la
mecanismos contra actividades ilícitas información pública.
en la Ley Anti-corrupción y la creación 5. La realización de estudios
de una entidad que revise las independientes para monitorear el
especificaciones de los proyectos de cumplimiento de las políticas de
infraestructura pública son puntos que transparencia involucra a la sociedad
deben ser analizados durante los civil e instituciones privadas dentro de
debates sobre las reformas a la Ley de los mecanismos de aseguramiento
Contrataciones Públicas. relacionados a los proyectos de
infraestructura pública.
4. La publicación de campañas de
transparencia a nivel nacional a través 6. La implementación de programas como
de medios de comunicación, las consultas y auditorías ciudadanas
capacitaciones, seminarios y talleres estimula la participación ciudadana.
participativos aumenta la conciencia

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