En översyn av överskottsmålet SOU 2016:67

387 Pages·2016·2.76 MB·Swedish

by  Överskottsmålskommittén Fi 2015:06

En översyn av överskottsmålet
Betänkande av Överskottsmålskommittén
Stockholm 2016
SOU 2016:67
SOU och Ds kan köpas från Wolters Kluwers kundservice.
Beställningsadress: Wolters Kluwers kundservice, 106 47 Stockholm
Ordertelefon: 08-598 191 90
E-post: [email protected]
Webbplats: wolterskluwer.se/offentligapublikationer
För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Wolters Kluwer Sverige AB
på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2003:2 (reviderad 2009-05-02).
En kort handledning för dem som ska svara på remiss.
Häftet är gratis och kan laddas ner som pdf från eller beställas på regeringen.se/remisser
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck: Elanders Sverige AB, Stockholm 2016
ISBN 978-91-38-24505-7
ISSN 0375-250X
Till statsrådet Magdalena Andersson
Regeringen beslutade den 11 juni 2015 att tillkalla en parlamentariskt
sammansatt kommitté med uppgiften att göra en översyn av målet
för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63).
Den 10 december 2015 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv
till kommittén (dir. 2015:130).
Kommittén har antagit namnet Överskottsmålskommittén
(Fi 2015:06).
Kommitténs ordförande har varit Jens Henriksson, vd och
koncernchef för Folksam. Följande personer har varit ledamöter i
kommittén: riksdagsledamoten Janine Alm Ericson, tidigare riksdags-
ledamoten Ingrid Burman, riksdagsledamoten Jakob Forssmed, riks-
dagsledamoten Jörgen Hellman, riksdagsledamoten Ulf Kristersson,
riksdagsledamoten Emil Källström, riksdagsledamoten Maria Malmer
Stenergard, riksdagsledamoten Ingela Nylund Watz, riksdagsleda-
moten Fredrik Olovsson, riksdagsledamoten Oscar Sjöstedt och riks-
dagsledamoten Erik Ullenhag. I oktober 2015 lämnade Ingela Nylund
Watz sitt uppdrag som ledamot i kommittén, och i stället förordnades
riksdagsledamoten Susanne Eberstein. I september 2016 lämnade
Erik Ullenhag sitt uppdrag som ledamot i kommittén och i stället
förordnades riksdagsledamoten Mats Persson.
Följande personer har bistått kommittén som experter under
utredningstiden: professor emeritus Lars Calmfors, prognoschef
Jesper Hansson, seniore rådgivaren Lars Hörngren, departements-
råd Albin Kainelainen, föredraganden vid finansutskottet
Katarina Stenmark och analyschef Annika Sundén.
Camilla Holmén har varit huvudsekreterare, Jenny Dickson och
Jonas Norlin sekreterare i kommittén.
Kommittén överlämnar härmed sitt betänkande En översyn av
överskottsmålet (SOU 2016:67). Kommitténs arbete är därmed slut-
fört.
Stockholm den 30 september 2016

Jens Henriksson

Janine Alm Ericson Ingrid Burman

Susanne Eberstein Jakob Forssmed

Jörgen Hellman Ulf Kristersson

Emil Källström Maria Malmer Stenergard

Fredrik Olovsson Mats Persson

Oscar Sjöstedt

/Camilla Holmén
Jenny Dickson
Jonas Norlin
Innehåll
Sammanfattning ................................................................ 13
1 Kommitténs uppdrag och arbete ................................. 25
1.1 Uppdraget ................................................................................ 25
1.2 Utredningsarbetet ................................................................... 26
1.3 Betänkandets utformning ....................................................... 27
2 Det finanspolitiska ramverket ...................................... 29
2.1 Det nationella finanspolitiska ramverket .............................. 29
2.1.1 Överskottsmålet för offentlig sektor ..................... 29
2.1.2 Utgiftstaket för staten och
ålderspensionssystemet ........................................... 30
2.1.3 Det kommunala balanskravet ................................. 32
2.1.4 Den statliga budgetprocessen ................................. 33
2.1.5 Granskning av oberoende finanspolitiska
institutioner ............................................................. 34
2.2 Det finanspolitiska ramverket på EU-nivå ............................ 35
2.2.1 Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens
förebyggande del ...................................................... 36
2.2.2 Regler i stabilitets- och tillväxtpaktens
korrigerande del ....................................................... 39
2.2.3 EU:s direktiv om krav på nationella
budgetramverk . ........................................................ 40
5
Innehåll SOU 2016:67
3 Vad menas med finanspolitisk hållbarhet? .................... 43
3.1 Olika definitioner av hållbarhet ............................................. 43
3.2 Motiven bakom överskottsmålet visar olika aspekter av
hållbarhet ................................................................................. 44
4 Svensk ekonomi och offentliga finanser sedan
ramverket infördes ..................................................... 51
4.1 Framväxten av dagens finanspolitiska ramverk .................... 51
4.2 Sveriges ekonomi och offentliga finanser från slutet av
1990-talet fram till i dag ......................................................... 57
4.2.1 Tillväxt och sysselsättning ...................................... 57
4.2.2 De offentliga finansernas utveckling ..................... 64
4.2.3 Finanspolitikens stabiliseringspolitiska
inriktning ................................................................. 74
4.3 I vilken mån har de finanspolitiska reglerna följts? .............. 77
4.3.1 Uppföljning av överskottsmålet, utgiftstaket
och det kommunala balanskravet ........................... 78
4.3.2 Uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens
regler ........................................................................ 85
4.4 Finanspolitikens hållbarhet .................................................... 91
4.4.1 Bedömningar av finanspolitikens hållbarhet
under perioden ........................................................ 91
4.4.2 Regeringens syn på hur överskottsmålet bidrar
till hållbarhet ............................................................ 94
4.5 Forskning och tidigare utvärderingar om ramverkets
betydelse .................................................................................. 97
4.5.1 Vad säger forskningen? ........................................... 97
4.5.2 Extern granskning av ramverket .......................... 100
4.5.3 Utvärderingar av ramverket av riksdag och
regering .................................................................. 101
4 .6 Kommitténs övervägande n .................................................. 105
6
SOU 2016:67 Innehåll
5 Internationella erfarenheter av finanspolitiska regler ... 109
5.1 Finanspolitiska regler för att motverka underskott ............ 109
5.2 Utvecklingen av regelverket inom EU ................................ 116
5.2.1 Omfattande reformer av stabilitets- och
tillväxtpakten 2005 och 2011 ................................ 117
5.2.2 Finanspakten och förstärkt styrning av
euroländerna 2013 ................................................. 121
5.2.3 Hur har EU:s finanspolitiska regler fungerat? .... 124
5.3 En jämförelse av nationella finanspolitiska regler i några
länder ..................................................................................... 127
5.4 Empirisk forskning om vad som utmärker effektiva
finanspolitiska regler ............................................................. 132
5.5 Kommitténs överväganden ................................................... 142
6 Hur förhåller sig ett ändrat överskottsmål till andra
delar av det finanspolitiska ramverket? ...................... 145
6.1 Sambanden mellan överskottsmålet, utgiftstaket och
det kommunala balanskravet ................................................ 145
6.1.1 De finanspolitiska målen definieras i olika
redovisningssystem ............................................... 146
6.1.2 Trots olikheter i definitionen finns starka
samband .................................................................. 147
6.2 Överskottsmålet och ålderspensionssystemet .................... 153
6.2.1 Ålderspensionssystemets konstruktion ............... 153
6.2.2 Sambandet mellan sparandet i staten och
sparandet i pensionssystemet ................................ 155
6.2.3 Argument för och emot att
ålderspensionssystemet omfattas av
överskottsmålet ..................................................... 156
6.3 Överskottsmålet och budgetprocessen ............................... 158
6.3.1 Överskottsmålet och budgetutrymmet ............... 158
6.3.2 Beslutsformen vid ett ändrat överskottsmål ........ 160
6.4 Kommitténs överväganden ................................................... 161
7
Innehåll SOU 2016:67
7 Konsekvenser av olika nivåer på överskottsmålet och
förslag om ny målnivå .............................................. 165
7.1 Tidigare bedömningar av överskottsmålets nivå ................ 166
7.2 Offentliga finanser och svensk ekonomi vid olika nivåer
på saldomål ............................................................................ 169
7.2.1 Antaganden bakom analysen ................................ 170
7.2.2 Effekter på primärt sparande och
budgetutrymme ..................................................... 174
7.2.3 Sparandet i ålderspensionssystemet och
kommunsektorn .................................................... 176
7.2.4 Effekter på den offentliga sektorns finansiella
ställning .................................................................. 179
7.2.5 Effekter på sysselsättning och tillväxt ................. 186
7.3 Vad är en lämplig skuldnivå? ............................................... 188
7.3.1 Finns det en övre gräns för skulden? ................... 188
7.3.2 Finns det en nedre gräns för skulden? ................. 191
7.3.3 Osäkerhet, chocker och implicita åtaganden ...... 191
7.4 En ändrad målnivå och motiven till överskottsmålet ......... 193
7.4.1 Konsekvenser för långsiktig hållbarhet,
generationsfördelning och effektivitet ................ 193
7.4.2 Stabiliseringspolitiska konsekvenser .................... 196
7.5 Kommitténs överväganden .................................................. 200
Appendix. Förhållandet mellan ränta, tillväxt och
primärt sparande ................................................................... 205
8 Ramverket kompletteras med ett skuldankare ............. 209
8.1 Hur följs den offentliga skulden upp i dag? ....................... 210
8.2 Vad vill man uppnå med en skuldregel? .............................. 211
8.2.1 Direkt länk till hållbarhet ..................................... 211
8.2.2 Potentiella nackdelar med en skuldregel ............. 214
8.3 Hur kan en skuldregel utformas? ........................................ 216
8.3.1 Vilket skuldmått är lämpligast? ............................ 216
8.3.2 Skuldtak eller skuldmål? ....................................... 218
8.3.3 Skulden påverkas av fler faktorer än sparandet ... 219
8
SOU 2016:67 Innehåll
8.3.4 Rättslig reglering ................................................... 222
8.3.5 Andra sätt att motverka en för hög skuld ............ 223
8.4 Kommitténs överväganden ................................................... 225
9 Förstärkt uppföljning och utvärdering av
överskottsmålet ....................................................... 231
9.1 Nuvarande ordning för uppföljning och utvärdering av
finanspolitiken ....................................................................... 232
9.1.1 Budgetlagens krav på regeringens uppföljning .... 232
9.1.2 Ändringsbudget under löpande budgetår ............ 235
9.1.3 Årsredovisningen för staten.................................. 236
9.1.4 Riksdagens uppföljning och utvärdering ............. 237
9.2 Oberoende finanspolitiska institutioners granskning ........ 238
9.2.1 Finanspolitiska rådet ............................................. 239
9.2.2 Riksrevisionen ....................................................... 240
9.2.3 Övriga myndigheters granskning ......................... 241
9.3 Finanspolitiska rådet i internationell belysning .................. 243
9.3.1 Rådens organisation och uppgifter ....................... 243
9.3.2 Rådens storlek och sammansättning .................... 245
9.3.3 Organisatorisk ställning och oberoende .............. 247
9.4 Områden där uppföljningen av överskottsmålet kan
förbättras ............................................................................... 252
9.4.1 Kritiken mot en otydlig uppföljning .................... 252
9.4.2 Framåtblickande och bakåtblickande
uppföljning ............................................................. 254
9.4.3 Definitionen av målavvikelse och planen för
återgång .................................................................. 255
9.4.4 Finanspolitiska rådets roll i uppföljningen av
överskottsmålet ..................................................... 258
9.4.5 Ramverksskrivelsen som bedömningsnorm ........ 260
9.5 Kommitténs övervägande n ................................................... 261
9
Innehåll SOU 2016:67
10 En återkommande översyn av överskottsmålet ............. 269
10.1 Tidigare bedömningar om behovet av en återkommande
översyn .................................................................................. 269
10.1.1 Hur har en återkommande översyn
motiverats? ............................................................ 269
10.1.2 Hur ofta bör en översyn göras? ........................... 271
10.2 Kommitténs överväganden .................................................. 272
11 Hantering av vissa förslag med budgetpåverkan i
riksdagens budgetprocess ......................................... 279
11.1 Budgetprocesskommitténs bedömningar ........................... 279
11.1.1 Lagstiftning med budgetpåverkan i riksdagens
budgetprocess ........................................................ 280
11.1.2 Budgetrelaterade tillkännagivanden ..................... 281
11.1.3 Förslag väckta utanför den ordinarie
budgetprocessen .................................................... 281
11.2 Kommitténs överväganden .................................................. 283
12 Konsekvensutredning ............................................... 285
12.1 Alternativa lösningar och konsekvenserna av ingen
förändring ............................................................................. 286
12.2 Ekonomiska konsekvenser av förslagen .............................. 286
12.3 Andra konsekvenser av förslagen ........................................ 289
12.4 Förhållandet till Sveriges medlemskap i Europeiska
unionen.................................................................................. 291
12.5 Förslagets konsekvenser för företag och andra enskilda ... 293
Reservation ..................................................................... 295
Särskilda yttranden .......................................................... 297
R eferenser ............................ ........................................... 305
10