Table Of ContentGUALTERIO MONACELLI
E L E M E N T OS DE
D E R E C HO
ADMINISTRATIVO
Y LEGISLACIÓN FISCAL Y ADUANERA
NOVENA EDICIÓN
TOTALMENTE REVISADA Y ACTUALIZADA
LIBRERÍA "EL ATENEO" EDITORIAL
BUENOS AIRES • LIMA • RIO DE JANEIRO - CARACAS
MONTEVIDEO - MÉXICO - BARCELONA
IMPRESO EN LA ARGENTINA
Queda hecho el depósito que previene
la Iey.©l961,"EI Ateneo" Pedro García
S. A. Librería, Editorial e Inmobiliaria,
Florida 3 10, Buenos Aires.
En este libro he desarrollado, de manera elemental,
el programa de estudio de la materia, vigente en las
Escuelas de Comercio de la Nactón. Mi único propó
sito ha sido llenar el vacio existente en la literatura
didáctica respectiva, con el fin de facilitar las tareas
de los estudiantes, dándoles un elemento de trabajo
que, más que nada, tiene la ventaja de evitarles la
búsqueda, siempre engorrosa, de las fuentes de in
formación, en una materia en que éstas se hallan dis
persas, y son, con frecuencia, de una juridicidad de
difícil asimilación por él no especialista.
CAPITULO PRIMERO
La Constitución Nacional y la actividad administrativa. Derecho Admi
nistrativo: Concepto. El Estado y sus funciones. Noción del acto admi
nistrativo. Servicios Públicos.
I
IDEA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El concepto de Estado comprende necesariamente el de
autoridad, es decir, de la facultad o poder establecido a favor
de una persona o de un conjunto de personas, llamadas gober
nantes, sobre otras, llamadas gobernados, que están subordi
nadas a las primeras. Aquel poder o facultad por el cual los
gobernantes imponen la ejecución o el cumplimiento de sus
órdenes, empleando la fuerza pública cuando fuere necesario,
se denomina autoridad política1.
En las naciones primitivas la autoridad política era abso
luta, sin limitaciones. Se consideraba al soberano, o sea la
1 Nota importante: No hay que olvidar en ningún momento que
estamos estudiando derecho administrativo y no filosofía del derecho. La
legitimidad de los poderes y del derecho de ejercerlos, así como de la
medida o extensión del ejercicio, no es materia del derecho administrativo
y, con ser tan importante, sobre todo en una época como la que atraviesa
el mundo, que se caracteriza por el crecimiento desmedido de la autori
dad del Estado y a veces de la de los gobernantes, escapa a nuestro
estudio. No es en el derecho administrativo donde debemos buscar la
razón o la legitimidad del principio de autoridad del Estado. El derecho
administrativo existe tanto en las naciones democráticas como en las tota
litarias y en todas reposa sobre aquel principio.
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persona que detentaba el poder y tenía el uso de la fuerza
pública, como el dueño o propietario del Estado. Su voluntad
era ley suprema en el territorio correspondiente.
Pero desde los tiempos más remotos los pueblos lucharon
para limitar la autoridad de los gobernantes. Al poder abso
luto del monarca opusieron el derecho como norma regula
dora de sus relaciones con el pueblo. Las conquistas fueron
lentas pero ciertas. De esta manera el poder del soberano fué
disminuyendo. La autoridad perdida pasó a manos de los
grandes señores, primero, que cuando se sintieron lo suficien-
tement¡e fuertes impusieron al monarca la adopción de un
estatuto escrito en el que se consignó detalladamente hasta
dónde llegaba el poder de aquél, como sucedió en Inglaterra
con la Carta Magna, por ejemplo. Después, la autoridad de
que fué despojado el monarca fué adquirida por el pueblo.
Pacífica o violentamente se obligó a los reyes a establecer la
garantía de una ley suprema en la que se fijaron definitiva
mente las reglas que deben regir las relaciones entre el sobe
rano y los subditos. Apareció, con ello, la época del constitu
cionalismo que, con frecuencia, fué aparejado con el princi
pio del gobierno del pueblo o soberanía popular.
El estudio de estas reglas constituye la materia del Dere
cho Constitucional que, por lo tanto, puede ser definido como
la rama del derecho que organiza el Estado y fija las normas
fundamentales de sus relaciones con los individuos. La Cons
titución Nacional argentina fué sancionada en 1853. Se refor
mó en 1860, 1866, 1898 y 1949. El gobierno provisional, el 27
de abril de 1956, declaró vigente el texto de 1853 con las re
formas indicadas, salvo la de 1949. El 12 de abril de 1957
declaró la necesidad de una nueva reforma y el 25 de octubre
del mismo año la Convención Nacional reunida en Santa Fe,
procedió a ello agregando un nuevo artículo a continuación
del artículo 14, referente a la protección legal del trabajo y
modificando el artículo 67, inciso 11 dando al Congreso la
facultad de dictar el Código del Trabajo y Seguridad Social.
Una vez organizado el Estado, de acuerdo con las reglas
dadas por el derecho constitucional, se hizo necesaria la adop
ción de normas especiales referentes al funcionamiento de los
ELEMENTOS DE DEHECHO ADMINISTRATIVO 11
órganos estatales que tienen a su cargo la gestión de los inte
reses públicos creados explícita o implícitamente por la Cons
titución.
El conjunto de estas reglas constituye, de una manera ge
neral, la materia del Derecho Administrativo, cuya definición
precisa daremos más adelante.
El Derecho Administrativo es una ciencia jurídica relati
vamente reciente. En su historia se distinguen tres etapas. La
primera, que se acostumbra denominar como la del derecho
del príncipe es la más larga, pues se extiende desde la época
romana hasta el siglo xvm, durante la cual no existía ninguna
norma científico-jurídica de carácter administrativo. La se
gunda, que se cumple desde el siglo xvm hasta el siguiente,
es designada con el nombre de régimen de policía o del Es
tado gendarme, y se caracteriza porque durante ella comienza
a adquirir predominio la idea de Estado. La tercera, que corre
desde el siglo xrx a nuestros días, se caracteriza por la apari
ción de la idea del Derecho reduciendo cada vez más la fa
cultad discrecional del Estado, notablemente desarrollada en
las dos etapas anteriores, especialmente en la primera. Sin em
bargo, los fenómenos económico-sociales ocurridos en el mun
do con posterioridad a la primera guerra europea (1914), han
dado lugar a una intensificación de la actividad del Estado
tan pronunciada, que bien podría decirse que existe una cuar
ta etapa, caracterizada por la intervención de numerosos entes
administrativos en la vida de las naciones.
DIVISIONES DEL DERECHO
La materia de nuestro estudio pertenece al derecho posi
tivo, público e interno. Conviene, pues, antes de dar una
definición del derecho administrativo, recordar, siquiera bre
vemente, las definiciones de las distintas ramas que el derecho
comprende.
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Derecho positivo
Constituye el derecho positivo de un Estado el conjunto
de leyes que están en vigencia en él en el momento de que
se habla. Como dice el maestro Salvat, "su carácter especial
está indicado por la misma palabra positivo: es un derecho
expreso, cuya existencia no se discute aunque pueda ser ma
teria de discusiones y de dudas el significado exacto de las
reglas que lo forman. El derecho positivo argentino, por ejem
plo, está constituido por la Constitución y las leyes, tanto na
cionales como provinciales, algunas costumbres, decretos, re
glamentos, etc.".
El derecho positivo se compone de varias ramas, a las
que se las llama divisiones del derecho.
Derecho interno y derecho internacional
Cuando la norma jurídica rige las relaciones de los indi
viduos de un mismo país, ya se trate de relaciones entre par
ticulares o de éstos con el Estado, esa norma jurídica forma
parte del derecho interno. En cambio, si las relaciones se esta
blecen entre varios Estados o entre personas de distintos Es
tados, la norma jurídica aplicable pertenece al derecho in
ternacional.
Derecho interno privado
Es el conjunto de normas jurídicas que regulan "las rela
ciones de particular a particular, quod ad singulorum utilitatem
pertinet", como dice la ley romana (Baudry-Lacantinerie).
Derecho interno público
El derecho interno público es "aquel en el cual el Estado
está en juego, quod ad statum reipublicoe spectat, aquel que
organiza el poder público y regla las relaciones de los parti
culares con él" (Baudry-Lacantinerie).
ELEMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO 13
El derecho interno público, comprende a su vez tres ramas:
a) El derecho constitucional, que "organiza el Estado, de
termina su gobierno, crea los poderes que lo componen, fija
las relaciones de estos poderes entre sí, y establece las reglas
fundamentales de las relaciones entre el Estado y los indivi
duos" (Salvat).
b) El derecho administrativo, cuya definición daremos en
el próximo párrafo.
c) El derecho penal, que determina los delitos y las pe
nas que corresponden.
Derecho internacional privado
Es el que determina la regla aplicable cuando una rela
ción jurídica se ha originado o desarrollado bajo diferentes
soberanías estatales.
Derecho internacional público
Es el que regula lo referente a las relaciones jurídicas en
tre dos o más Estados o entre habitantes de un Estado y otro
Estado.
DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
No es fácil dar una definición de la ciencia que nos ocu
pa. Tenemos en primer lugar que como rama del derecho que
es, a su respecto es aplicable ese viejo aforismo romano que
declara peligrosa toda definición. En segundo lugar debemos
recordar que el derecho administrativo es una ciencia relati
vamente reciente, no totalmente formada todavía. Por último,
es necesario tener presente que la definición del derecho ad
ministrativo depende de las diversas escuelas en que se colocan
los autores. Una definición debe ser clara, exacta y precisa,
sin contar que, además, debe presentar el requisito de la bie-
