el uso de la fuerza en los conflictos armados

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reunión de eXPerTos
EL USO DE LA FUERZA
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DE LA CONDUCCIÓN DE HOSTILIDADES
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informe
Comité Internacional de la Cruz Roja
19, avenue de la Paix
1202 Ginebra, Suiza
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[email protected] www.cicr.org
© CICR, junio de 2017
REUNIÓN DE EXPERTOS
EL USO DE LA FUERZA
EN LOS CONFLICTOS
ARMADOS
INTERACCIÓN ENTRE LOS PARADIGMAS
DE LA CONDUCCIÓN DE HOSTILIDADES
Y DEL MANTENIMIENTO DEL ORDEN
Informe preparado y editado por Gloria Gaggioli
Asesora jurídica del CICR

Índice
PREFACIO..................................................................................................................................... v
AGRADECIMIENTOS .................................................................................................................. ix
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 1
I. FUNDAMENTOS JURÍDICOS Y CARACTERÍSTICAS DISTINTIVAS DE LOS DOS
PARADIGMAS ............................................................................................................................. 5
A. Los regímenes jurídicos internacionales aplicables al uso de la fuerza en los
conflictos armados .......................................................................................................................... 5
B. Los paradigmas de la conducción de hostilidades y del mantenimiento
del orden ............................................................................................................................................ 8
C. Principales diferencias entre los paradigmas de la conducción de hostilidades y
del mantenimiento del orden ..................................................................................................... 9
D. Observaciones y debates de los expertos .............................................................................. 11
II. EL USO DE LA FUERZA EN CONFLICTOS ARMADOS: ANÁLISIS DE ESTUDIOS
DE CASO ...................................................................................................................................... 15
A. Uso de la fuerza contra objetivos legítimos durante conflictos armados .................. 15
B. Motines en situaciones de conflicto armado ........................................................................ 27
C. Lucha contra la delincuencia ...................................................................................................... 33
D. Intentos de evasión y motines en situaciones de detención .......................................... 38
E. Desacato de órdenes militares: puestos de control – protección de una zona –
protección de la propiedad militar ........................................................................................... 44
III. ASPECTOS ANTERIORES Y POSTERIORES AL USO DE LA FUERZA ............................... 48
A. Obligaciones de prevención ........................................................................................................ 48
B. La obligación de investigar ........................................................................................................... 55
COMENTARIOS FINALES ........................................................................................................... 64
APÉNDICES .................................................................................................................................. 67
Apéndice 1: Programa ......................................................................................................................... 68
Apéndice 2: Listado de asistentes ................................................................................................... 70
Apéndice 3: Presentación escrita de Françoise Hampson* .................................................... 73
Apéndice 4: Resumen de la presentación de Juan Carlos Gómez Ramírez ...................... 85
Apéndice 5: Resumen de la presentación de Richard Gross .................................................. 88
Apéndice 6: Resumen de la presentación de Olga Chernishova ......................................... 91
iii

PReFAciO
Tradicionalmente, se ha considerado que el uso de la fuerza por parte de los beligerantes
estaba regido casi exclusivamente por la conducción de hostilidades. La fuerza se usaba
contra los combatientes enemigos, que se distinguían claramente de la población civil.
El uso de la fuerza para mantener o restablecer la seguridad pública, la ley y el orden se
consideraba una tarea interna a cargo de la policía. En la actualidad, en muchas situaciones
de conflicto armado, se espera cada vez más de las fuerzas armadas que no solo conduzcan
operaciones de combate contra el adversario, sino que, además, ejecuten operaciones de
mantenimiento del orden con el fin de preservar o restablecer la seguridad pública, la ley
y el orden. Aunque se podrían enumerar distintas razones para explicar esa tendencia, en
la presente publicación se hará mención de las dos más relevantes.
En primer lugar, entre los conflictos armados contemporáneos predominan los conflictos
armados no internacionales. En situaciones de este tipo, los Estados beligerantes usan
la fuerza contra miembros de un grupo armado organizado que, al mismo tiempo, son
criminales para la legislación nacional. Vistos a la luz del derecho internacional humanitario
(DIH), los miembros de un grupo armado organizado son un objetivo legítimo y pueden
ser objeto de ataques según el paradigma de la conducción de hostilidades. Sin embargo,
el paradigma del mantenimiento del orden también podría ser considerado relevante,
porque, en última instancia, la fuerza se emplea contra miembros de un grupo armado
organizado con el objeto de mantener o restablecer la seguridad pública, la ley y el orden.
Más aún, a veces, la lucha contra grupos insurgentes tiene lugar lejos del campo de batalla,
cuando los miembros de un grupo armado organizado no conducen hostilidades; en ese
caso, el paradigma del mantenimiento del orden puede considerarse apropiado para
reducir el número de víctimas entre la población civil del Estado beligerante.
En segundo lugar, en los conflictos armados contemporáneos, las operaciones militares se
realizan cada vez más en zonas pobladas. Los adversarios se entremezclan con la población
civil. Por ello, desde el punto de vista práctico, a veces, es muy difícil distinguir de la
población civil a los combatientes enemigos, miembros de un grupo armado organizado
o civiles que participan directamente en las hostilidades. Por ejemplo, mientras tienen
lugar operaciones de combate contra un adversario, pueden presentarse situaciones de
violencia o disturbios civiles (motines, por ejemplo). Además, las situaciones de conflicto
armado contemporáneas son sumamente volátiles: una situación de disturbios civiles en
el contexto de un conflicto armado puede transformarse rápidamente en una situación de
combate. Por ello, a veces, no resulta fácil reconocer el paradigma pertinente para regir el
uso de la fuerza.
El derecho internacional no siempre ofrece respuestas claras y directas a ese tipo de
dilemas. Los órganos de derechos humanos tienden cada vez más a aplicar la lógica del
mantenimiento del orden al uso de la fuerza en situaciones de conflicto no internacional
y en algunos contextos de ocupación. Sin embargo, la práctica de los derechos humanos
varía con cada caso y, a veces, es difícil extraer conclusiones válidas. Eso es así en especial
porque la práctica más interesante de los derechos humanos en relación con el uso de la
fuerza en conflictos armados proviene de tribunales regionales, como el Tribunal Europeo
de Derechos Humanos o la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Prestigiosos
académicos del ámbito jurídico tienen posturas e interpretaciones diferentes y, a veces,
contrapuestas. Algunos consideran que el paradigma de la conducción de hostilidades
es la lex specialis en materia de uso de la fuerza y, por lo tanto, desplaza al paradigma
v
del mantenimiento del orden en situaciones de conflicto armado. Otros, en cambio,
sostienen que, en conflictos no internacionales, las reglas y los principios que se aplican
en la conducción de hostilidades no son suficientemente claros ni precisos y que, por lo
tanto, en ese tipo de situaciones debe prevalecer el paradigma del mantenimiento del
orden. E incluso hay quienes piensan que todo depende de las circunstancias. Aducen,
por ejemplo, que la localización de la situación (dentro de la zona de conflicto o fuera de
esta) puede constituir un elemento para determinar qué paradigma debe aplicarse. Otros
señalan como circunstancias relevantes el grado de control sobre la zona donde se usa la
fuerza y la intensidad de la violencia que se ejerce en ella.
La falta de claridad respecto de qué paradigma se aplica al uso de la fuerza en distintas
situaciones de conflicto armado es un escollo, dado que los Estados beligerantes deben
hacer frente con frecuencia a desafíos de esa naturaleza. En algunos Estados, se ha
reflexionado sobre el tema para ayudar a las fuerzas armadas a decidir cuándo se debe
utilizar la fuerza conforme al paradigma de la conducción de hostilidades y cuándo se
aplica el paradigma del mantenimiento del orden. Otros se resisten a reconocer la
pertinencia de iure del mantenimiento del orden en situaciones de conflicto armado, pero,
a pesar de ello, aplican con creciente frecuencia procedimientos de escalada de fuerza,
por ejemplo, en situaciones como las que se plantean en los puestos de control o cuando
las fuerzas armadas son o están a punto de ser atacadas por individuos no identificados.
Los conflictos armados recientes proporcionan una gran cantidad de ejemplos donde la
respuesta al interrogante de qué paradigma rige el uso de la fuerza no es del todo clara. El
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR) se encuentra regularmente con esas cuestiones
en su diálogo jurídico operacional con Estados beligerantes.
Es preciso encontrar soluciones que tengan sentido en la teoría y en la práctica para asegurar
la aplicación adecuada del derecho internacional. La eficaz determinación del paradigma
apropiado no es solo un tema teórico que interesa a juristas internacionales y expertos
militares. Por el contrario, puede tener un impacto fundamental en las consecuencias
humanitarias de una operación, por cuanto tiene efectos directos en términos de pérdidas
de vidas humanas y heridos. Eso es así por la diferencia en los contenidos de los dos
paradigmas vinculados con el uso de la fuerza. La conducción de hostilidades no prohíbe
dar muerte a objetivos legítimos, siempre y cuando se cumplan, entre otros, los principios
de proporcionalidad y precaución del DIH. En cambio, bajo el paradigma del mantenimiento
del orden, la fuerza letal solo puede usarse como último recurso para proteger vidas
cuando los otros medios de que se dispone resultan ineficaces o no garantizan el logro
del resultado previsto. El paradigma de la conducción de hostilidades tolera, además, más
pérdidas de vida incidentales que el del mantenimiento del orden. Asimismo, ambos son
muy diferentes en términos de planificación. Por ejemplo, a diferencia del paradigma del
mantenimiento del orden, el de la conducción de hostilidades no contempla el uso de
armas menos que letales, si este fuera posible. El paradigma del mantenimiento del orden
implica la obligación de llevar a cabo una investigación toda vez que se denuncie una
violación del derecho a la vida, aspecto que el DIH no contempla.
El marco jurídico y operacional anteriormente expuesto ha llevado al CICR a la conclusión
de que es necesario aclarar en qué tipo de casos el uso de la fuerza cae dentro de la esfera
de la conducción de hostilidades y en cuáles pertenece al ámbito del mantenimiento del
orden. Por ese motivo, como parte de sus actividades para promover y clarificar el DIH y su
interacción con otros cuerpos de derecho internacional, el CICR organizó una reunión de
expertos en enero de 2012 con el objetivo de analizar el tema a través de cinco estudios
vi
de caso elaborados para ilustrar algunas de las cuestiones jurídicas y prácticas concretas
que surgen en el terreno. Los estudios de caso describen situaciones que tienen lugar
en el contexto de conflictos armados no internacionales, pero las lecciones adquiridas
a partir de esos casos también pueden aplicarse, en general, a los conflictos armados
internacionales. En la reunión, se abordó el tema adoptando una perspectiva amplia. Se
trataron cuestiones que surgen no solo en el momento de la ejecución de una operación
(el uso efectivo de la fuerza), sino también en las etapas anterior y posterior al uso de la
fuerza, en especial, aspectos de planificación e investigación.
En este informe, se presentan los interesantes debates que tuvieron lugar durante el
encuentro. No se trata, por lo tanto, de exponer las posturas jurídicas del CICR sobre esos
temas.
El CICR espera que el informe sirva para aclarar algunos de los aspectos más significativos de
la interacción entre el paradigma de la conducción de hostilidades y el del mantenimiento
del orden, y que contribuya a dar forma al debate sobre los asuntos jurídicos y de políticas
relativos al uso de la fuerza en situaciones de conflicto armado.
Dr. Knut Dörmann
Jefe de la División Jurídica del CICR
vii