Efecto de las ventas callejeras sobre los establecimientos de comercio en cuatro zonas de la ...

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Efecto de las ventas callejeras sobre los establecimientos de
comercio en cuatro zonas de la ciudad de Bogotá

Efecto de las ventas callejeras sobre los establecimientos de
comercio en cuatro zonas de la ciudad de Bogotá
ISBN: 156795389-5
Presidenta
María Fernanda Campo
Vicepresidenta de Gestión Cívica y Social
María Eugenia Avendaño
Director de Estudios e Investigaciones
Ricardo Ayala Ramírez
Equipo técnico CCB
John Wilson Buitrago Acosta
Carlos Andrés Arévalo Pérez
Equipo investigador CEDE
Fabio Sánchez
Ricardo Rocha
Leonardo García
María Fernanda Prada
José Guillermo Ariza
Impresión
Horizontes Gráficos S.ENC.S.
Diseño y diagramación
Gatos Gemelos Comunicación
Noviembre de 2005
IMPRESO EN COLOMBIA - PRINTED IN COLOMBIA
Pág.
Introducción 05
Presentación 06
Capítulo I. Antecedentes 07
A. Marco teórico 08
1. Bienes públicos y espacio público 09
2. Los recursos de propiedad común 11
3. Externalidades y los aprovechadores gratuitos (free riders) 12
4. Las ventas callejeras y el espacio público 13
B. Marco institucional 15
1 Distrito Capital de Bogotá 16
2. Políticas sobre espacio público y ventas callejeras 18
3 Experiencias y propuestas 23

o Capítulo II. Zonas de estudio 27
d
ni
e
t A. Reseña histórica 30
n
o B. Aspectos demográficos y socioeconómicos 31
C
C. Indicadores del mercado laboral e ingresos 33
4
Capítulo III. Conteo del comercio 39
A. Metodología 40
B. Caracterización de la actividad comercial 42
Capítulo IV. Encuestas 51
A. Metodología 52
B. Rasgos y entorno de los establecimientos de comercio 54
C. Rasgos de las ventas callejeras 56
D. Ventas de establecimientos de comercio y de ventas callejeras 57
E. Análisis rentabilidad establecimientos de comercio y ventas callejeras 64
Capítulo V. Estimativos de los impactos en ventas y empleo 67
A. Descripción del modelo 68
B. Resultados principales 72
1. Ventas 72
2. Empleo 78
Capítulo VI. Consideraciones finales 85
Anexos 89
Anexo 1. Acciones de recuperación del espacio público 90
Anexo 2. Conteo de establecimientos de comercio y ventas callejeras 92
Anexo 3. Formularios encuestas 103
Anexo 4. Resultados de las encuestas 109
papel de los free riders, repasando luego la experiencia
INTRODUCCIÓN
local en regulación y políticas relacionadas, así como una
selección de la experiencia internacional y local, y una
reseña del Plan Maestro del Espacio Público, PMEP.
El capítulo II aborda una caracterización socioeconó-
mica de acuerdo con información secundaria de los cua-
La estimación cuantitativa de las repercusiones de las tro ejes de comercio de estudio: (i) Centro (calles 10 a
ventas ambulantes sobre las ventas y el empleo del resto 26, entre avenida Caracas y carrera 5); (ii) Chapinero
del comercio en la ciudad de Bogotá son el tema central (carrera 13 entre las calles 67 y 45); (iii) Restrepo (carrera
de la investigación patrocinada por la Cámara de 19 entre calles 17 sur y 20 sur, y calle 17 sur entre carre-
Comercio de Bogotá, CCB, y elaborada por el CEDE de ras 18 y 20); (iv) Kennedy (transversal 71D entre Avenida
la Universidad de los Andes. Luego de haberse logrado 1º de Mayo y Américas frente al centro comercial Plaza
visibles progresos en la recuperación del espacio público de las Américas). Allí se contextualiza la actividad
por las últimas administraciones distritales, durante el comercial alrededor de aspectos históricos, sociales y
2004 se evidenció la proliferación de ventas callejeras. económicos de las localidades de Santafé, La
Candelaria, Chapinero, Antonio Nariño y Kennedy, de
Este hecho avivó el debate de políticas entre quienes, las cuales las zonas seleccionadas, aunque representan
por una parte, ven en la utilización económica del espacio el 0,5% del área de las localidades mencionadas, cons-
público una forma de incrementar la oferta de empleo y tituyen el epicentro de su actividad comercial. En parti-
una fuente potencial de recursos para el Gobierno, y por cular se analizan las limitaciones que ofrece la informa-
otra, quienes ven en las ventas callejeras una fuente de ción secundaria para estimar la magnitud y estructura
5
pérdida de bienestar a través de los problemas asociados del comercio, y la necesidad de realizar un conteo de
con la congestión, como la inseguridad y el desplaza- los establecimientos de comercio y de las ventas calle-
miento de establecimientos de comercio. jeras.
Un debate en el que hasta el momento, los argumen- En el tercer capítulo, se detalla la metodología del
tos se sustentan en percepciones e información secunda- conteo de establecimientos de comercio y ventas calle-
ria, dado que no se dispone de información directa sobre jeras realizados en diciembre de 2004 y enero de 2005,
la magnitud y estructura de las ventas callejeras, ni de su con el cual se indagó la localización y el CIIU, y con base
relación con los establecimientos de comercio, ni tampo- en aquél se analiza si los perfiles de oferta para ambos
co de su evolución y contexto. Los resultados de la inves- tipos de comercio son sustitutos o complementarios a
tigación revelan que, en su estado actual, las ventas calle- escala de CIIU y de georreferenciación.
jeras generan externalidades negativas para la ciudad al
inhibir las ventas y el empleo de los establecimientos de En el capítulo IV se presentan los resultados de las
comercio, en una magnitud que es ocho veces su partici- encuestas realizadas a ambas modalidades de comer-
pación de mercado. Efectos que se focalizan sectorial y cio, en temas relacionados con las ventas, el empleo, la
espacialmente sobre los ejes de comercio analizados. Las competencia, los efectos sobre clientes, el entorno, los
simulaciones realizadas de reducción de ventas callejeras nexos entre establecimientos de comercio e informal y
revelan efectos netos positivos por el lado de las ventas y los costos de operación.
la calidad del empleo, con la salvedad de que los efectos
sobre la generación de empleo sólo se lograrían en la En el capítulo V se relacionan los resultados de las
medida que se alcancen de manera sostenible metas estimaciones de los efectos sobre las ventas y el
ambiciosas de recuperación del espacio público. empleo, con base en modelos MCO de corte transver-
sal, donde los cambios en las ventas y el empleo del
Para lo anterior, el estudio requirió la implementación establecimiento de comercio son una función de la pre-
de una estrategia metodológica que a continuación se sencia de ventas callejeras, controlado por la heteroge-
recoge en la estructura de seis capítulos del presente neidad de los establecimientos de comercio y del entor-
documento. no comercial de las manzanas donde se encuentran
localizados. Finalmente, un capítulo de conclusiones
El primer capítulo corresponde a un marco de referen- (VI), donde se reseñan los principales hallazgos de la
cia que tiene como punto de partida la noción de espacio investigación, con los cuales se pretende enriquecer el
público según su significado jurídico y su utilización eco- debate académico y de políticas públicas sobre la utili-
nómica, para lo cual se analiza su caracterización desde la zación económica del espacio público por las ventas
teoría de los bienes públicos, sus externalidades y el callejeras.
PRESENTACIÓN
Bogotá es la ciudad de Colombia que más transforma- aumentado la venta en la calle y la percepción de insegu-
ciones en su desarrollo urbanístico y en la calidad de vida ridad.
registró en la última década, muchas de ellas en el espa-
cio público. Por estas razones la Cámara de Comercio invitó al
Centro de Estudios de Desarrollo Económico CEDE de la
Hace doce años Bogotá inició el proceso de transfor- Universidad de los Andes para que sobre la base de una
mación con la recuperación de la estabilidad financiera de rigurosa metodología y con un equipo de alto nivel, cuan-
la ciudad al punto que hoy tenemos la mejor calificación tificara el número de vendedores callejeros y de estable-
de riesgo que otorgan las evaluadoras a escala nacional e cimientos de comercio en las cuatro principales zonas
internacional. comerciales de la ciudad: Centro, Primero de Mayo,
Chapinero y Restrepo y adicionalmente, estimara el efec-
Como resultado la ciudad avanzó en cobertura y cali- to de los ambulantes en las ventas y en el empleo del
dad de los servicios públicos domiciliarios y sociales, par- comercio formal.
ticularmente en educación y salud. Se construyó un siste-
ma de transporte masivo que mejoró de manera conside- Para ello se recorrió calle por calle cada una de las
rable la movilidad en la ciudad y contribuyó a la funciona- zonas, se hizo un conteo de vendedores ambulantes y de
lidad urbana, se construyó nuevo espacio público y se establecimientos de comercio, se aplicó una encuesta
recuperó gran parte del existente haciendo de éste un para conocer las principales características socioeconómi-
factor de equilibrio social y contribuyendo a su uso equi- cas de cada grupo, y por último se estimó el efecto de las
tativo y colectivo. Además, el espacio público en Bogotá ventas callejeras en el comercio formal y el empleo sobre
revitalizó la actividad económica, productiva y empresarial la base de un modelo econométrico.
en las zonas intervenidas y se convirtió en el atributo más
atractivo para la valorización y la imagen de la ciudad Como presidenta de la Cámara de Comercio de
haciendo de Bogotá una ciudad más atractiva para sus Bogotá es para mi satisfactorio presentar a la comunidad
habitantes y competitiva en términos de calidad de vida. empresarial, a las autoridades Distritales y a los ciudada-
nos en general, los resultados del trabajo adelantado por
Hoy se dispone de más espacio público para los la entidad en colaboración con la Universidad de los
bogotanos, gracias a los procesos de restitución, de cons- Andes.
trucción y de recuperación en proyectos como la Avenida
Jiménez, el Parque Tercer Milenio, la Plaza España, San Sin duda, este trabajo se constituirá en punto de refe-
Victorino, Alamedas, Andenes y Parques, y se aumentaron rencia para la Administración Distrital en la formulación de
los recursos públicos para inversión en espacio público. la política de uso y manejo del espacio público. Para la
Cámara de Comercio de Bogotá es un trabajo pionero
Sin embargo, subsisten muchos problemas en su desde el sector privado a partir del cual se desarrollará
administración, uso y control que requieren urgente solu- una línea de pensamiento estratégica para el desarrollo
ción. Por ejemplo, todavía existe ocupación indebida del de la ciudad.
espacio público por vendedores ambulantes; hay par-
queo de vehículos en zonas prohibidas; se presentan
cerramientos y abandono de escombros; la explotación
económica del espacio público no genera valor agregado
a la ciudad, ni empleos de buena calidad con ingresos MARIA FERNANDA CAMPO
suficientes para las personas que derivan su sustento de Presidenta
esta actividad. Quienes hacen uso indebido del espacio
público por falta de regulación no tienen mejores condi-
ciones de empleo, ni mejores condiciones de ingresos.
Son empleos inmersos en la informalidad. De igual forma,
los empresarios de la ciudad perciben que por falta de
intervención oportuna de la Administración Distrital ha
CAPÍTULO I.
ANTECEDENTES
Para la economía,la caracterización de los
bienes públicos está relacionada con la
utilización de los mismos y es independiente de su propiedad de dominio
s
e
t
n
e
d
e
c
e
t
n
A
1. E
l problema de las ventas callejeras que hacen A. MARCO TEÓRICO
o
ul uso del espacio público tiene múltiples mati-
pít ces. Sin embargo, en este caso, se entiende como
a la pugna competitiva por este escenario, entre el El marco teórico que sustenta el análisis económico
C
grupo de ventas callejeras y la actividad comercial del espacio público, de su naturaleza, de las formas
8 formal, en pro de la obtención de un beneficio eco- de ocupación y aprovechamiento en general y, del
nómico. Se adicionan a esta definición las repercu- caso de las ventas callejeras en particular, supone la
siones a nivel social generadas por la saturación de consideración de categorías y definiciones como las
estos espacios y la concomitante pérdida de cali- de bienes públicos, recursos comunes, externalida-
dad en los servicios ofrecidos. des y, de forma específica, la teoría del free rider o
freeriding.
El análisis desde la perspectiva económica revela
novedades y reafirma otras nociones ya presentes. El tema de los bienes públicos es de especial inte-
El objetivo de este capítulo es construir un marco rés, porque el espacio público está conformado en
de referencia para abordar el tema de los vendedo- gran medida, aunque no en su totalidad, por este
res callejeros desde la perspectiva económica. Para tipo de bienes (véase figura 1.1). Se observa que
esto, en una primera parte, se aclarará el concepto sólo una parte del mismo son propiedad del
económico de espacio público y las políticas rela- Estado y se muestra que algunos elementos de los
cionadas con las ventas callejeras, para luego abor- bienes privados forman parte del espacio público;
dar el marco institucional de la ciudad y algunas de mientras que parte de los bienes públicos (los
las experiencias de políticas. denominados bienes fiscales) no forman parte del
espacio público.
Figura 1.1 Adicionalmente, el espacio público, por su propia
La composición del espacio público
naturaleza y además por contener bienes públicos,
genera una serie de efectos externos, denominados
externalidades que implican un tratamiento espe-
ESPACIO PÚBLICO
cial e imponen consideraciones específicas sobre
BIENES las políticas públicas en torno al tema. Finalmente,
PRIVADOS dado que el interés del presente documento es
BIENES
PÚBLICOS analizar el problema de las ventas callejeras y su
USO
COMÚN BIENES FISCALES impacto sobre el establecimientos de comercio, es
útil recurrir a la teoría del free rider, en la cual se
BIENES PÚBLICOS explican las motivaciones que tienen los individuos
para utilizar bienes públicos en su beneficio, sin
pagar por ello, y las ampliaciones que se derivan de
este tipo de comportamiento para la sociedad.
Fuente.Estudio desarrollado por la Universidad de los Andes -CEDE-
para la Cámara de Comercio de Bogotá
1. BIENES PÚBLICOS Y ESPACIO La segunda característica, la no exclusión, implica
PÚBLICO que no existe la posibilidad de excluir a ningún
consumidor de la utilización del bien. Esto hace
E que sea difícil o demasiado costoso cobrar alguna
spacio público no es necesariamente sinónimo
tarifa por su uso ya que estos bienes pueden con-
de bien público. La definición económica de
sumirse sin pagarlos de forma directa3. En el caso
bienes públicos es, sin duda, más amplia que la defi-
del espacio público, puede hacerse alusión al pai-
nición jurídica de los mismos. Para el derecho, el
saje urbano como un ejemplo de un bien que
carácter público de los bienes está dado por la natu-
forma parte del espacio público y es no excluyente.
raleza jurídica del titular del derecho de propiedad, o
de dominio en este caso. Para la economía, la carac-
De estas características que definen los bienes
terización de los bienes públicos está relacionada
públicos, se desprenden tres particularidades bási-
con la utilización de los mismos y es independiente
cas4 que están relacionadas con su indivisibilidad.
de su propiedad de dominio; en el caso del espacio
La primera de ellas hace referencia a su escala, es
público, éste se delimita en función de la satisfacción
decir, es un atributo cuantitativo e implica que los
de las demandas colectivas por urbanismo, entendi-
bienes públicos no pueden producirse a pequeña
das éstas como la movilidad, el comercio, la seguri-
escala, a la medida de cada consumidor individual.
dad, el esparcimiento y la expresión colectiva.
La segunda particularidad tiene que ver con la
generación de externalidades: el uso del bien
Para la economía,la caracterización de los
genera efectos de consumo sobre más de un indi-
bienes públicos está relacionada con la viduo y origina un potencial de satisfacciones que
excede las necesidades de un individuo particular.
utilización de los mismos y es independiente de
De todos modos, esto no implica que la capacidad 9
su propiedad de dominio de generar satisfacciones sea ilimitada; de hecho,
su límite viene dado por los efectos adversos de la
congestión.
Un bien público, según las nociones generales de
la teoría económica, tiene dos características esen-
El último aspecto particular de los bienes públicos
ciales1: la no rivalidad en el consumo y la imposibi-
se desprende de su carácter de bien no excluyente,
lidad de exclusión. La primera de ellas implica que
implica que no existen barreras a la entrada para
el costo marginal de suministrar el bien a un consu-
ningún consumidor individual, es decir, presentan
midor adicional es igual a cero, independientemen-
acceso indiscriminado y en condiciones de igual-
te del nivel de producción. Esto quiere decir que la
dad para todos los ciudadanos.
existencia de consumidores adicionales no afecta
el costo de provisión del bien y, adicionalmente,
Tomando en consideración las características de los
que pueden ponerse a disposición de todo el
bienes públicos, y los atributos que de ellas se des-
mundo sin influir en la oportunidad de nadie de
prenden, se evidencian una serie de particularida-
consumirlos. Puede pensarse, por ejemplo, en un
des que explican por qué los bienes públicos
andén en condiciones de tráfico ordinario: el hecho
deben recibir un trato especial por los encargados
de que un peatón adicional haga uso de él no tiene
de diseñar las políticas públicas.
ningún costo incremental.
Respecto a lo anterior, cabe agregar que la mayoría
de los bienes son rivales en consumo, es decir, se
reparten entre los individuos. Sin embargo, ello no
ocurre con los bienes públicos. Por ejemplo, un 1. Ésta es la definición más común. Existen otras que los definen según
parque público es un bien que es no rival en el con- dos propiedades esenciales. La primera es que no es viable racionar
su uso y la segunda, que no es deseable racionarlo. (Véase STIGLITZ,
sumo; una vez ha sido construido, el hecho de que
Joseph. La economía del sector público. Segunda edición, Antoni
sea utilizado por un ciudadano adicional no tiene Bosh Editor 1998).
un efecto directo sobre el costo2. Si se piensa, por
2. En el caso del parque es importante anotar que la no rivalidad tiene
ejemplo, en las zonas de circulación peatonal y pla- un límite dado por la capacidad de éste de ser utilizado.
zoletas de un centro comercial, por ejemplo Plaza
3. El ejemplo típico de un bien que es no excluyente es la malla vial:
de las Américas, éstas forman parte del espacio una vez el país ha incurrido en el costo de suministrarla, todos los ciu-
público (son bienes públicos económicos) aunque dadanos, sin excepción, pueden disfrutarla.
se encuentran dentro de un bien privado y, en prin-
4. Esta descripción de los atributos de los bienes públicos se basa en la
cipio, estas áreas no son rivales. exposición del PMEP (p. 68).
En principio, en la provisión privada de los bienes intereses del Estado, ¿garantizar la libre circula-
públicos existe una falla de mercado, puesto que ción? (artículo 24 de la Constitución), ¿el derecho
esta provisión no es socialmente eficiente. Esto a la recreación? (artículo 52) o ¿el derecho al tra-
significa que los organismos privados no pueden bajo? (artículo 25).
ofrecer la cantidad socialmente deseada o reque-
rida de estos bienes. Generalmente, pueden Esta problemática es compleja, no sólo entre los
ofrecer una cantidad inferior, y en el peor de los deberes del Estado consagrados en la
casos, no ofrecen nada. Esto se explica porque la Constitución, que es la ley de leyes, sino con el
producción de estos bienes tiene un costo, y la establecimiento de jerarquías entre las necesida-
imposibilidad de exclusión impide asegurar los des, los derechos y deberes en general. El caso
ingresos necesarios para compensar los costos de los vendedores callejeros es un ejemplo típi-
s
te de producirlos. Por esta razón se necesita la inter- co de este problema de jerarquización, porque
n
e vención del Estado, a fin de garantizar el suminis- trasciende la ocupación del espacio público y
d
e tro suficiente de estos bienes. Esta intervención está matizado por el problema del desempleo, la
c
e puede ser de forma directa, produciendo los marginalidad social y la transformación de las
t
n
A bienes, o indirectamente a través de incentivos formas de trabajo.
1. (subsidios) a los organismos privados.

o
ul
t Además del problema de la producción insufi-
pí
a ciente, existe otro relacionado con la utilización
C
de los bienes públicos cuando son suministrados
10
por empresas privadas. Éste consiste en que La Administración pública no dispone de
para que se produzca alguna cantidad del bien,
criterios ni procedimientos suficientes
la empresa debe cobrar alguna tarifa por su uso,
para validar la eficiencia y la eficacia de
el precio suministrado disuade a algunos indivi-
duos de consumirlo y, por tanto, se genera una las decisiones de inversión en espacio
subutilización del bien.
público
Otra de las consideraciones especiales está rela-
cionada con los problemas asociados a la provi-
sión estatal, que es una segunda opción para el
suministro de este tipo de bienes. Por un lado, es El resultado práctico de esto en el caso del espa-
difícil determinar la provisión óptima, es decir, en cio público, como se anota en el PMEP5, “es que
qué cantidad deben suministrarse. Esta decisión la Administración pública no dispone de criterios
implica conocer las necesidades de los ciudada- ni procedimientos suficientes para validar la efi-
nos, pero el Estado no posee mecanismos que le ciencia y la eficacia de las decisiones de inversión
permitan obtener esta información; esto implica- en espacio público”.Todo esto finalmente se tra-
ría que los individuos revelaran sus verdaderas duce en dos fallas importantes en el proceso de
preferencias pero, nuevamente, se genera un generación o producción de espacio público: (i)
problema porque los consumidores estarán ten- la producción insuficiente de determinadas
tados de falsear sus preferencias y esto llevaría a áreas, la cual lleva a problemas de congestión,
una sobreproducción de los bienes públicos. contaminación, deterioro o inseguridad y (ii) a la
subutilización de los espacios construidos, lo
De otro lado, existe una gran dificultad para cual está generalmente asociado a su abandono
establecer una jerarquía entre los derechos y a los problemas de criminalidad.
colectivos o sociales que debe garantizar el
Estado, según lo que dispone el orden constitu-
cional. Esto genera un problema de priorización
y la pregunta de cuáles son los bienes que se
deben producir de manera prioritaria. En este
5. Véase DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE PLANEACIÓN DIS-
contexto, surgen cuestiones como qué es más TRITAL, DAPD (2004). Documento técnico del Plan Maestro del
Espacio Público de Bogotá. Alcaldía Mayor de Bogotá, Bogotá, p.
importante, o qué debe prevalecer dentro de los
80.