Draft Legal Review of the General Agreement on Trade in Services

263 Pages·2005·1.21 MB·English

Draft Legal Review of the
General Agreement on Trade in Services (GATS)
from a Health Policy Perspective
Globalization, Trade and Health Working Papers Series
Primary author and head of the legal review team is David P. Fidler
Project leader is Nick Drager
Prepared by the GATS Legal Review Team:
David P. Fidler
Carlos Correa
Obijiofor Aginam
DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE
DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE
Draft Legal Review of the General Agreement on Trade in Services (GATS)
from a Health Policy Perspective
PREPARED BY THE GATS LEGAL REVIEW TEAM
FOR THE WORLD HEALTH ORGANIZATION1
TABLE OF CONTENTS
Pages
Preface and Acknowledgments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 1
Executive Summary • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 3
Chapter 1. Introduction to the Legal Review • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 16
Chapter 2. Health Policy and International Law • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 20
2.1 The Concept of Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 20
2.2 International Legal Disciplines on Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 21
Chapter 3. The GATS and Health Debate • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 26
3.1 GATS Undermines Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 27
3.2 GATS Respects Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 29
3.3 Observations on the GATS and Health Debate • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 31
Chapter 4. Methodology of the Legal Review and Overview of the Structure of GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 33
4.1 Application of Principles of Treaty Interpretation in International Law • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 33
4.2 Treaty Interpretation Principles and WTO Dispute Settlement • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 35
4.3 Identification of Legal Strategies to Strengthen a Health Policy Perspective on GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • 36
4.4 Overview of the Structure of GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 37
4.4.1 Scope of GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 38
4.4.2 General Obligations and Disciplines • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 38
4.4.3 Specific Commitments on National Treatment and Market Access • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 39
4.4.4 Progressive Liberalization and Institutional Provisions • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 39
1 Nothing in this document represents the official position of the World Health Organization or any of its staff members. The views expressed in this document represent only
those of the members of the GATS Legal Review Team.
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Chapter 5. Scope of GATS and Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 41
5.1 Scope of GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 41
5.1.1 “Service” • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 42
5.1.2 Exclusion for “services supplied in the exercise of governmental authority” • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 42
5.1.3 “Trade in services” • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 53
5.1.4 “Measures by Members” • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 54
5.1.5 “Affecting” • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 56
5.2 Scope of Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 58
5.3 GATS as an Important Treaty for Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 60
Chapter 6. General Obligations and Disciplines • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 61
6.1. Substantive Duties • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 62
6.1.1.Most-Favored-Nation Principle • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 62
6.1.2. Duties Affecting Domestic Regulatory Powers • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 69
6.2 Procedural Duties • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 98
6.2.1 Duties to Provide Information and on Governmental Procedures • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 98
6.2.2 Duties to Negotiate and/or Consult • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 102
6.3 Summary of Analysis of General Obligations and Disciplines from a Health Policy Perspective • • • • • • • • 107
Chapter 7. Specific Commitments on Market Access and National Treatment • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 109
7.1 “Bottom-Up” Dynamic of the Specific Commitments Section of GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 110
7.1.1 Overview • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 110
7.1.2 Progressive Liberalization • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 112
7.2 Making Market Access Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 115
7.2.1 Overview of Market Access Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 115
7.2.2 Concerns Raised About Article XVI • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 118
7.2.3 Summary of Health Policy and Article XVI • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 120
7.3 Making National Treatment Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 122
7.4 Making Additional Specific Commitments Beyond Market Access and National Treatment • • • • • • • • • • • • • • 128
7.5 The Schedule of Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 129
7.5.1 The Schedule of Specific Commitments and Actual State Policies on Trade in Services • • • • • • • • • • • • • • 129
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7.5.2 What Must Be Scheduled • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 130
7.5.3 How Measures Should be Scheduled • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 132
7.5.4 The Scheduling Process and Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 137
7.6 Modifying a Schedule of Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 138
Chapter 8. Exceptions to General Obligations and Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 142
8.1 Exceptions to General Obligations • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 142
8.1.1 Exceptions to the Most-Favored-Nation Principle • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 142
8.1.2 General Exceptions • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 149
8.1.3 Balance of Payments Safeguard Exception to Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 159
8.1.4 Denial of Benefits • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 159
8.2 Exceptions to Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 160
Chapter 9. Analysis of Health-Related Commitments in GATS Schedules • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 161
Chapter 10. GATS Dispute Settlement and Institutions • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 166
10.1 Consultations • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 168
10.2 Formal Dispute Settlement Process • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 168
10.3 Enforcement of Dispute Settlement Rulings • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 169
10.4 The Dispute Settlement Mechanism and Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 169
10.5 GATS Decision-Making and Institutional Framework • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 171
Chapter 11. GATS 2000: Health-Related Services and the On-Going GATS Liberalization Talks • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 173
Chapter 12. Lessons for Health Policy from Other WTO Agreements: Making the Health Policy Message Heard in International
Trade Law • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 181
Chapter 13. Implications for Health Policy of Other International Agreements: Bilateral and Regional Agreements on Trade
and Investment • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 187
DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE
Chapter 14. Conclusion • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 189
14.1 General Overview of the Legal Review • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 189
14.2 Specific Legal Strategies Identified in the Legal Review • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 190
14.2.1 Publicly Provided Health-Related Services and the Scope of GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 191
14.2.2 General Obligations and Disciplines • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 192
14.2.3 Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 193
14.2.4 Exceptions to General Obligations and Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 193
14.2.5 GATS 2000 Negotiations • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 194
14.3 The Legal Review and Further Health Policy Work on GATS • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 194
Annexes
1. General Agreement on Trade in Services • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 196
2. The WTO Decision in US—Gambling: Implications for Health Policy • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 224
3. Model Schedule of Specific Commitments • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 240
Table of Treaties • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 241
Table of Cases • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 247
Table of Abbreviations • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 249
Bibliography • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 250
Information about the GATS Legal Review Team• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 257
DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE
P R E F A C E A N D A C K N O W L E D G M E N T S
Work on this Legal Review of the General Agreement on Trade in Services (GATS) from a Health Preface
and
Policy Perspective began in the summer of 2002 when the World Health Organization (WHO) appointed me, Acknowledgments
Carlos Correa, and Obijiofor Aginam to form the GATS Legal Review Team. From the beginning, the effort
has been helped enormously by many people who have taken the time to provide the project with advice and
guidance and to review drafts of the Legal Review as it developed. I thank particularly Carlos Correa and
Obijiofor Aginam for serving as members of the GATS Legal Review Team and for all the time and attention
they paid to this project from conception to completion. I also thank Rudolf Adlung and Peter Morrison at the
World Trade Organization, the members of the WHO Scientific Resource Group on Globalization, Trade, and
Health, and many WHO staff members in Geneva and regional offices for reviewing drafts of the Legal Review
and providing helpful input on the relationship between health policy and trade in health services. I am also
grateful to the participants of the Workshop on Trade in Health Services and GATS Current Evidence and Best
Practices in Ongoing GATS Negotiations that took place in July 2003 and which was co-sponsored by WHO,
IDRC, CIDA and Health Canada. A special thanks to John Wynn Owen and the Nuffield Trust for their support
and co-sponsorship. Finally, I thank Nick Drager, the WHO project leader for this effort, for guiding this complex
endeavor with skill, patience, and determination.
The Legal Review was substantively completed in November 2004 and took into account the panel decision
in the US—Gambling case but not the Appellate Body decision issued in April 2005. Annex 2 was, thus, added
to the Legal Review, and it contains analysis of the Appellated Body decision in US—Gambling from a health
policy perspective.
David P. Fidler
Head, GATS Legal Review Team & Primary Author of the Legal Review
November 2005
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DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE
DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE DRAFT LEGAL REVIEW OF GATS FROM A HEALTH POLICY PERSPECTIVE
E X E C U T I V E S U M M A R Y
Introduction Executive
Summary
1. The General Agreement on Trade in Services (GATS) is one of the most important multilateral trade
agreements to emerge from the Uruguay Round negotiations that created the World Trade Organization (WTO).
GATS constitutes the multilateral legal framework through which WTO members will approach the progressive
liberalization of trade in services, including health-related services. Health policy is an important social endeavor
that faces both opportunities and challenges from GATS. Many factors, including the complexity of GATS, the
lack of empirical data on international trade in health-related services and on the health effects of liberalized
trade in services, and inequalities in resources and power between developed and developing countries create a
difficult environment for people in public health and health care who want to understand the actual and potential
impact of GATS on their activities.
2. The World Health Organization (WHO) commissioned this Legal Review of GATS from a health
policy perspective as part of its efforts to bring the relationship between GATS and health into better focus.
Controversies about the impact of GATS on public services, such as health and education, have arisen; and a
debate has developed on GATS and health that further complicates discerning how health policy communities
should view this WTO agreement. This debate centers on the impact of GATS on the policy flexibility of WTO
members in the realm of health.
3. States have long used international law in ways that affect health policy. Two examples discussed
in the Legal Review are the International Health Regulations (IHR)2 and international human rights law. More
significant international legal disciplines on health policy have, however, developed in international trade law,
most prominently through the General Agreement on Tariffs and Trade (GATT) and the WTO Agreement on
Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (TRIPS). GATS is also an international trade agreement
that may affect health policy more than the IHR and international law on human rights.3
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2 All references in the Legal Review to the International Health Regulations (IHR) refer to the IHR originally adopted in 1969 and last
amended in 1981. The process of revising the IHR had not been completed by the date of the Legal Review’s completion in November
2004.
3 Chapter 2 on “Health Policy and International Law” explores these issues.
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The “GATS and health” debate
4. A considerable body of literature has raised concerns about how GATS might affect the ability of a
WTO member to pursue public policies, such as health. This literature expresses fears that GATS restricts the
Executive policy space of WTO members procedurally, structurally, and substantively. Procedurally, concerns exist that
Summary
GATS’ rules create a new and difficult process through which WTO members will have to pursue health policy.
Structurally, the worry is that the duty to liberalize trade in services progressively under GATS will force WTO
members to privatize public health and health care services currently provided by governments and “lock in”
policy experiments with privatization, preventing returns to publicly operated and funded services. Substantively,
critics argue that GATS erodes a WTO member’s ability to regulate health-related services adequately because
of limitations the treaty places on health policy. According to this view, the interdependence of the procedural,
structural, and substantive effects of GATS would constrain health policy’s space for WTO members and bring
about a revolution in how states use international law to regulate the provision of public services such as health.
5. Pro-GATS counterarguments often stress the flexibility of GATS, which allows WTO members to
determine whether and how to liberalize international trade in services. From the flexibility perspective, GATS
supports rather than undermines health policy. The inclusion of health-related services in the scope of GATS
means that GATS may affect certain aspects of health policy; but, contrary to the claims of GATS opponents,
proponents of GATS emphasize that how GATS may affect health policy remains largely a sovereign decision
not imposed by the WTO.
6. As the two previous paragraphs suggest, the GATS and health debate often reads like a “tale of two
treaties”—it is the best of treaties; it is the worst of treaties. This context makes it difficult for people working
in the public health and health care sectors to understand how GATS may or may not affect their work. In
commissioning this Legal Review, WHO sensed that the GATS and health debate had reached a point at which
the “tale of two treaties” was proving unhelpful to WHO members attempting to evaluate how GATS relates to
health policy. WHO believed an interpretation of GATS from a health policy perspective was required. The Legal
Review is designed to provide WHO with a detailed legal reading of GATS for purposes of informing health
policy about the liberalization of trade in health-related services.4
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4 Chapter 3 analyzes the “GATS and Health Debate.”