Die Zukunft der Policy-Forschung: Theorien, Methoden, Anwendungen

329 Pages·2008·2.05 MB·German

by  Frank Janning Dr.

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Frank Janning · Katrin Toens (Hrsg.)
Die Zukunft der Policy-Forschung
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Frank Janning
Katrin Toens (Hrsg.)
Die Zukunft der
Policy-Forschung
Theorien, Methoden, Anwendungen
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Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in the Netherlands
ISBN 978-3-531-15725-2
Inhaltsverzeichnis

Frank Janning und Katrin Toens
Einleitung.............................................................................................................................7

Teil I: Theorieentwicklung und Forschungsperspektiven

Michael Th. Greven
"Politik" als Problemlösung - und als vernachlässigte Problemursache.
Anmerkungen zur Policy-Forschung..................................................................................23

Thomas Saretzki
Policy-Analyse, Demokratie und Deliberation: Theorieentwicklung
und Forschungsperspektiven der "Policy Sciences of Democracy"...................................34

Volker Schneider
Komplexität, politische Steuerung, und evidenz-basiertes Policy-Making........................55

Katrin Toens und Claudia Landwehr
Imitation, Bayesianisches Updating und Deliberation: Strategien und Prozesse
des Politiklernens im Vergleich.........................................................................................71

Friedbert Rüb
Policy-Analyse unter Bedingungen von Kontingenz. Konzeptuelle
Überlegungen zu einer möglichen Neuorientierung...........................................................88

Frank Janning
Regime in der regulativen Politik. Chancen und Probleme eines Theorietransfers.........112

Diana Panke und Tanja Börzel
Policy-Forschung und Europäisierung.............................................................................138

Reimut Zohlnhöfer
Stand und Perspektiven der vergleichenden Staatstätigkeitsforschung............................157
6 Inhaltsverzeichnis
Nicolai Dose
Wiederbelebung der Policy-Forschung durch konzeptuelle Erneuerung.........................175

Teil II: Methodenfragen und Anwendungsaspekte

Sylvia Kritzinger und Irina Michalowitz
Methodologische Triangulation in der europäischen Policy-Forschung..........................191

Maarten Hajer
Diskursanalyse in der Praxis: Koalitionen, Praktiken und Bedeutung.............................211

Achim Lang und Philip Leifeld
Die Netzwerkanalyse in der Policy-Forschung: Eine theoretische
und methodische Bestandsaufnahme................................................................................223

Claudius Wagemann
Qualitative Comparative Analysis und Policy-Forschung...............................................242

Christine Trampusch
Sequenzorientierte Policy-Analyse. Warum die Rentenreform von
Walter Riester nicht an Reformblockaden scheiterte.......................................................259

Nicole Deitelhoff und Anna Geis
Sicherheits- und Verteidigungspolitik als Gegenstand der Policy-
und Governance-Forschung.............................................................................................279

Silke Bothfeld
Politiklernen in der Elternzeitreform: Ein Beispiel für deliberatives Politikhandeln.......297

Frank Bönker
Interdependenzen zwischen Politikfeldern – die vernachlässigte
sektorale Dimension der Politikverflechtung...................................................................315

Verzeichnis der Autorinnen und Autoren.........................................................................331
Einleitung

Frank Janning und Katrin Toens

Die Policy-Forschung hat sich als theoriegeleitete Politikfeldanalyse und vergleichen-
de Staatstätigkeitsforschung bedeutend weiter entwickelt und ein eigenständiges Set an
Methoden und Forschungsansätzen etabliert (Janning 2006; Schneider/Janning 2006). Die
Etablierung der Policy-Forschung als Subdisziplin der Politikwissenschaft in Deutschland
mutet aus heutiger Sicht dabei fast etwas überraschend an. Selbst in den USA – dem Hei-
matland der Policy-Forschung – ist das Verhältnis zwischen Policy Analysis und Politik-
wissenschaft merkwürdig ambivalent geblieben. Der Wegbereiter der modernen Policy-
Forschung Harold Lasswell war in gewissem Sinne ein paternalistischer Reformer, der an
die Rationalisierbarkeit von politischen Entscheidungen glaubte und dem Staat eine hervor-
ragende Rolle bei der Demokratisierung der modernen Gesellschaft zusprach, andererseits
wollte er die Geltungsansprüche der Policy-Forschung, die den Staat zu mehr politischer
Rationalität befähigen sollte, selbst demokratisieren und sprach sich für einen interdis-
ziplinären und diskursiven Ansatz in der Policy-Forschung aus (Prätorius 2004; Torgerson
1985). Hier wird der Spagat zwischen einer Fachwissenschaft der empirischen Staats- und
Institutionenanalyse und einer auf die Beratung der Entscheidungspraxis konzentrierten
politiknahen Beratungstätigkeit angelegt. Entsprechend entwickelten sich in den USA zwei
parallele Stränge mit nur wenigen Berührungspunkten: einerseits der anwendungsorientier-
te technokratische Zweig der Policy-Analyse mit den berühmten Budget- und Programm-
analysen (PPBS) basierend auf komplizierten Kosten-Nutzen-Kalkulationen (Lyden/Miller
1967), andererseits ein genuin politikwissenschaftlicher Strang (Dror 1968; Dye 1972;
Lindblom 1968). Der praxisorientierte, technokratische Zweig versorgt bis heute die Ver-
waltungsakteure und politischen Entscheidungsträger mit zielgerichteten Modellanalysen
und Berechnungen, die wissenschaftliche Policy-Forschung verfügt nur über den begrenz-
ten Wirkungskreis des akademischen Feldes und hat sich aber von den Handlungsperspek-
tiven der politischen Akteure emanzipiert. Erst in jüngster Zeit finden diese beiden Stränge
wieder stärker zusammen und zwar in den Ansätzen der sog. partizipativen Policy-
Forschung, in denen wissenschaftliche Analysen mit einem breit verstandenen Aufklä-
rungs- und Beratungsanspruch verknüpft werden (Fischer 2003; Saretzki in diesem Band).
In Deutschland wurde die Policy-Forschung nach 1968 von Politikwissenschaftlern
eher skeptisch beäugt, den älteren Fachvertretern erschien sie zu wenig normativ und zu
behavioristisch, den jüngeren, marxistisch orientierten Politikwissenschaftlern war sie zu
wenig herrschaftskritisch und viel zu stark durch eine dienende, zuarbeitende Rolle in der
Politikberatung geprägt (rückblickend: Fach 1982; Greven 1985; Hennis 1985). Verdanken
sich diese Einschätzungen auch diverser Missverständnisse und Unkundigkeiten, so haben
sie dazu geführt, dass die Policy-Forschung erst einmal in den frühen 70er Jahren nicht von
dem Mainstream des Faches rezipiert, sondern statt dessen hauptsächlich von einer Gruppe
sozialwissenschaftlicher Planungsforscher adaptiert wurde (Böhret 1970; Lompe 1971;
Mayntz/Scharpf 1973; Scharpf 1973). Der Einsatz der Policy-Analyse als Instrument in
umfassenden Planungs- und administrativen Reformkonzepten währte bekanntlich nicht
lange. Bereits Mitte der 70er Jahre ebbte mit der Ölkrise und den internen Problemen in-
nerhalb der sozialliberalen Koalition die Reformeuphorie ab, was auch den Planungsopti-
8 Frank Janning und Katrin Toens
mismus abschwächte (Bleek 2001: 383). In einzelnen Politikfeldern wurden aber auch
konkrete Erfahrungen mit Umsetzungsproblemen und Blockadehaltungen bei den Refor-
men gemacht. Als neuer wissenschaftlicher Forschungsgegenstand wurde nun von Politi-
kern und Wissenschaftlern der Implementationsprozess erkannt. Schon in den USA der
60er Jahre hatten sich Policy-Forscher dezidiert mit der Umsetzung insbesondere der teuren
und aufwändigen Welfare Programs der Johnson-Administration beschäftigt bzw. als Poli-
cy-Experten die Umsetzung dieser Programme begleitet (Moynihan 1969). In Deutschland
wird nun allgemeiner und weniger politikfeldspezifisch die Implementation als Durchfüh-
rungs- und Anwendungsprozess von Gesetzen oder anderen politischen Handlungspro-
grammen analysiert (Mayntz 1977; Mayntz 1980; Windhoff-Héretier 1980).
Die Beschäftigung mit Implementationsstrukturen und –prozessen verändert tenden-
ziell aber auch die vormalige Staatsfixiertheit beim Einsatz der Policy-Forschung, kommen
doch nun die Blockaden und Abhängigkeiten für das staatliche Handeln in den Blick. Denn
ein nur durch administrative bzw. staatliche Interaktionspartner bestimmtes Vollzugssystem
im Kontext einer spezifischen Problemmaterie erscheint höchstens als ein untypischer Aus-
nahmefall. Viel wahrscheinlicher ist die Beteiligung von gesellschaftlichen Organisationen
am Implementationsprozess. Dieser Umstand leitet für die Policy-Forschung eine Umorien-
tierung der Untersuchungsfragen an, „z.B. anstatt der Frage nach dem weisungsgetreuen
Verhalten nachgeordneter Behörden die Frage, wie eine Mehrzahl nicht durch formale oder
gar hierarchische Beziehungen verknüpfter Organisationen zur notwendigen aufgabenbezo-
genen Kooperation zusammenfindet“ (Mayntz 1980: 10). Insofern dokumentiert die Um-
orientierung der Forschungsfragen für die Policy-Analyse von der Planungstheorie zur
Implementationsforschung eine bedeutsame Veränderung der Analyseperspektive: Gingen
vorher – in dem planerischen Politikmodell - die relevanten Reformanstöße von einer zent-
ralistisch organisierten, planenden Staatsverwaltung aus, die freilich unter dem Primat der
politischen Leitung steht, und konnte der politische Prozess somit nur aus einer Top-Down-
Perspektive erfasst werden, so lässt die Implementationsforschung alle Hoffnungen auf
einen hierarchischen Politikstil fahren und situiert den Staat als einen an der Implementati-
on bloß mitbeteiligten Akteur, dessen Zentralposition und steuernde Rolle im Programm-
vollzug erst empirisch aufzuweisen ist.
In gewissem Sinne wird damit bereits eine Forschungsperspektive für die Policy-
Forschung markiert, die erst in den späteren Debatten über Politische Steuerung und Go-
vernance der frühen 90er Jahre in ihren Konsequenzen bedacht wurde: Die Policy-
Forschung hat nämlich im Anschluss an die Implementationsforschung mit zahlreichen
Fallstudien zu politischen Entscheidungsprozessen und dem Gelingen und Versagen von
staatlichen Steuerungsversuchen über unterschiedliche Probleme der regulativen Politik zu
dem Aufkommen der Governance-Debatte maßgeblich beigetragen. Detaillierte Fallanaly-
sen zeigen beispielsweise, dass sich umweltbewusstes Handeln von Unternehmen und Bür-
gern nicht einfach durch Gesetz verordnen lässt. Eine wirkungsvolle oder gar nachhaltige
Umweltpolitik muss stattdessen mit Steuervergünstigungen und Investitionsanreizen ope-
rieren, um Unternehmen zu einem entsprechenden Umbau ihrer Produktionsanlagen zu
bewegen (Decker 1994; Jänicke 1986). Andererseits ist es notwendig dass sich ökologisch
sinnvolles Verhalten auch in der Alltagspraxis von Konsumenten durchsetzt, was nur durch
Aufklärungskampagnen und umweltbewusste Erziehung erreicht werden kann. In den Poli-
tikfeldern der Privatisierung ehemaliger staatlicher Infrastrukturmonopole (Radio/Fern-
sehen, Post, Telekommunikation, Energie) lässt sich eine ähnliche Entwicklung aus umge-
Einleitung 9
kehrter Richtung prognostizieren: zwar wird die Privatisierung von staatlicher Seite mit
marktwirtschaftlicher Propaganda begleitet, die höchstens teilprivatisierten Policy-Sektoren
werden aber weiterhin von staatlichen Kontroll- und Regulierungsbehörden überwacht,
wobei sowohl ein zu großer Preiswettbewerb als auch die Monopolbildung durch Konzerne
in den Infrastrukturbereichen verhindert werden soll (Böllhoff 2005; Müller 2002; Schnei-
der 1999). Fallstudien zu diesen und ähnlichen Problemen weisen auf Einschränkungen der
staatlichen Handlungsfähigkeit durch Eigenheiten und Struktureigenschaften des jeweiligen
Politikfeldes hin (z.B. die Blockadehaltung von mobilisierungsmächtigen zentralistischen
Verbänden, die Adressierung der öffentlichen Meinung durch Bürgerinitiativen und neue
soziale Bewegungen). Die wissenschaftliche Diskussion über die Voraussetzungen und
Kontexte von politischer Steuerung hat aber auch Erkenntnisse darüber hervorgebracht, wie
sich staatliche Politik in den unübersichtlichen Interessenkonstellationen von Politikfeldern
Geltung verschaffen kann. Policy-Forscher verweisen auf Steuerungserfolge durch selekti-
ve Einbindung relevanter Policy-Akteure, wobei hier die Organisations- und Mobilisie-
rungsmacht dieser Akteure instrumentalisiert wird, oder durch Installierung von Verhand-
lungsrunden, die auch schwach organisationsfähigen Interessen Zugang gewähren und so
die Nutzung der relevanten, im Politikfeld verteilten Wissensressourcen und die Zusam-
menarbeit mit offiziellen und nicht-offiziellen Policy-Experten gewährleisten (Grande
1993; Mayntz 1993; Scharpf 1993). Politische Steuerung erscheint aus dieser Perspektive
nicht mehr als Einbahnstraße ausschließlich politischer Machtdurchsetzung, sondern als ein
komplexes Arrangement von wechselseitigen Kooperationsangeboten und möglichst inklu-
siven Verhandlungslösungen unter Berücksichtigung der Selbststeuerungskompetenzen
nicht-staatlicher Akteure (Kooiman 2003). Statt von politischer Steuerung wird deshalb
vermehrt von Governance in der Politikwissenschaft gesprochen. Der Governance-Begriff
rekurriert darauf, dass sich die konventionellen Steuerungsprinzipien wie Staat und Markt
nicht mehr einfach in den komplexen Wirkungszusammenhängen (spät)moderner Gesell-
schaften zur Anwendung bringen lassen bzw. dass Typologien von Steuerungs- und Koor-
dinationsmechanismen, die noch an den konventionellen Top-Down und Bottom-Up Per-
spektiven ansetzen, wenig erkenntnisträchtig erscheinen (Benz 2004; Schneider/Kenis
1996). Das Governance-Konzept privilegiert deshalb kein idealtypisches Steuerungsprin-
zip, sondern geht von der Ergänzung, Vermischung und Integration unterschiedlicher Steu-
erungs- und Koordinationsmechanismen in der sozialen und politischen Wirklichkeit aus.
Die Auseinandersetzung mit der heutigen Gestalt staatlichen Handelns und politischer
Steuerung bzw. Governance rückt allerdings Politikfelder als genuinen Forschungsgegens-
tand der Policy-Forschung in den Mittelpunkt der Aufmerksamkeit (Janning 1998; Schnei-
der/Janning 2006): Politikfelder sind das Ergebnis von staatlichen Bemühungen um Prob-
lemlösungen in einer ausdifferenzierten Gesellschaft. Problemmaterien, politische Ent-
scheidungen und die Interessen und Aktivitäten von problemrelevanten Akteuren (mit und
ohne formalem politischen Gestaltungs- bzw. Vertretungsauftrag) gruppieren sich zu Poli-
cy-Konfigurationen mit eigenen Regeln, Ressourcenströmen und Struktureigenschaften, die
sich häufig klar von anderen Politikfeldern unterscheiden lassen. Nichtsdestotrotz existieren
Unschärfen bei der Zuordnung von Problemthemen (issues) auf einzelne Politikfelder (z.B.
die sog. Riester-Rente als Thema für die Renten- und Sozialpolitik sowie für die Verbrau-
cherschutzpolitik), und häufig entbrennt ein Kampf zwischen Ministerien oder zwischen
anderen relevanten Akteuren unterschiedlicher Politikfelder um die Zuständigkeit und Deu-
tungshoheit bei überlappenden Problemstellungen. Die Politikfeldanalyse versucht diese
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ausdifferenzierten Problem- und Akteurkonstellationen mit eingespielten Verfahrensabläu-
fen und Verhaltensregeln zu untersuchen und deren Funktionalität, Stabilität oder Verän-
derbarkeit und demokratische Rationalität zu beschreiben. Die Politikfeldanalyse setzt
hierfür zunehmend auf Struktur- und Gesamtbeschreibungen, um einzelne Programmdebat-
ten und Entscheidungen einem Grundmuster des Politikfeldes zurechnen und Strukturei-
genschaften, die sich in einzelnen Interaktionen abbilden, herausarbeiten zu können. Für die
Fortentwicklung der Politikfeldanalyse haben vier Forschungsansätze eine große Rolle
gespielt: der akteurzentrierte Institutionalismus, die Politiknetzwerkanalyse, der Advocacy
Koalitionen-Ansatz und die Analyse von Policy-Diskursen (Schneider/Janning 2006). Die-
se Ansätze teilen die Einschätzung, dass für die wissenschaftliche Analyse tendenziell von
Phasen- und Zyklus-Modellen, die stark an einem formalen Ablauf von politischen Ent-
scheidungsprozessen innerhalb der gewaltenteilig organisierten politischen Institutionen
und Entscheidungsgremien angelehnt bleiben, abstrahiert werden muss. Insofern erhebt
sich auch Kritik an der Implementationsforschung und der Vorstellung, Betroffene und
Adressaten von policies werden erst in der Umsetzungsphase am politischen Prozess betei-
ligt (Sabatier 1993). Auch für diese Analysen bleiben konkrete issues ein wichtiger Be-
zugspunkt, ihr Hauptaugenmerk gilt aber dem Versuch, Politiknetzwerke, Verhandlungs-
konstellationen, Programmkoalitionen bzw. Diskurskoalitionen zu identifizieren, die dar-
über entscheiden, wie und ob überhaupt ein gesellschaftliches Problem zu einem issue in
einem Politikfeld wird.
Neben den komplexen Ansätzen in der Politikfeldanalyse hat sich in Deutschland in
den 70er und 80er Jahren ein besonderer Strang der vergleichenden Policy-Forschung her-
ausgebildet: die vergleichende Staatstätigkeitsforschung. Die Staatstätigkeitsforschung
fragt ebenfalls nach der Wirkungsmacht genuin politischer Faktoren – die Rolle von Regie-
rungsparteien, die Besonderheiten des politischen Institutionensystems, die selektive He-
ranziehung und Bevorzugung von Interessenverbänden durch politische Akteure – auf die
Politikergebnisse (policies) (Zohlnhöfer in diesem Band). Diese Faktoren werden im Rah-
men der Beantwortung der allgemeineren Frage, welche Makrovariablen bestimmte öffent-
liche Politiken (die selbst mit diversen Aggregatdaten wie Staatsausgaben, Transferzah-
lungen, Privatisierungserlöse, etc. gemessen werden) beeinflussen, analysiert. Von den
verschiedenen theoretischen Strömungen, die sich seit den 70er Jahren entwickeln, fallen
die Antworten jedoch ganz unterschiedlich aus. In einer häufig zitierten Übersicht des theo-
retischen Terrains unterscheidet Manfred G. Schmidt (1993) vier Strömungen, die den
Fokus auf recht unterschiedliche Determinanten legen: Die Theorie der sozioökonomischen
Determination, die Parteienherrschaftstheorie, die Theorie der Machtressourcen organisier-
ter Interessen und die politisch-institutionalistische Theorie. In den letzten Jahren ist diese
Liste um zwei weitere Posten erweitert worden: Ansätze, die einerseits historische Nach-
wirkungen auf politische Entscheidungen und andererseits neue Zwänge, die sich aus inter-
nationalen Entwicklungen (wie z.B. Globalisierung und Europäisierung) ergeben (Schmidt
2000). In der Theorienentwicklung der Staatstätigkeitsforschung lässt sich durchaus ein
Muster erkennen, in dem die einzelnen Ansätze bzw. die hervorgehobenen Determinanten
abwechselnd dominierten (Schneider/Janning 2006: 84). In der ersten Phase (1960er-Jahre)
wurden innerpolitische Erklärungsfaktoren stark in Zweifel gezogen und Determinanten aus
der Umwelt des politischen Systems als eigentlich relevante Wirkungsgrößen betrachtet
(Dye 1966). In der zweiten Phase (1970er-Jahre) wurde diese Perspektive wieder umge-
kehrt und ein großes Augenmerk auf innerpolitische Erklärungsvariablen gelegt. Besondere
Einleitung 11
Prominenz erreichte dabei die Frage nach den Auswirkungen von partei- und interessenpo-
litischen Spannungslinien und Strukturen in einzelnen Politikfeldern (Schmidt 1982). In der
dritten Phase (1980er-Jahre) wird der Fokus auf die inneradministrativen, binnenpolitischen
Faktoren noch weiter ausdifferenziert. Stärker als auf Parteipolitik wird nun auf die Wir-
kung von institutionellen Zuständigkeiten und Kompetenzüberschneidungen, von politi-
schen Steuerungsmitteln und von besonderen Verteilungs- und Ausstattungsinteressen
politikrelevanter Akteure rekurriert. Die institutionellen und innerpolitischen Faktoren
stellen nunmehr intervenierende Variablen dar, die zwischen sozialen oder wirtschaftspoli-
tischen Besonderheiten und den Policy-Outcomes in einzelnen Politikfeldern vermitteln. In
der vierten Phase (seit den 1990er-Jahren) wird der analytische Fokus insofern noch erwei-
tert, als historische und internationale Determinanten bei der Erklärung von Politiken ein-
bezogen werden. Historische Determinanten sind z.B. ähnliche politische Erfahrungen, die
Ländergruppen auf ihrem politischen Entwicklungspfad gemacht haben oder die Herausbil-
dung ähnlicher Kontexte, die dann prägend für spätere politische Entscheidungen und Prob-
lemlösungen werden. Internationale Determinanten sind Zwänge und Restriktionen, die
sich aus der zunehmenden internationalen wirtschaftlichen und politischen Verflechtung
ergeben.

Neue Herausforderungen für die Zukunft der Policy-Forschung

Wenngleich Politikfeldanalyse und vergleichende Staatstätigkeitsforschung auf viele
fruchtbare Forschungsergebnisse und bahnbrechende Studien zurückblicken können und
sich als empirische Zugpferde bestens in den politikwissenschaftlichen Mainstream integ-
riert haben, stehen beide Forschungsstränge doch vor großen Herausforderungen, die auch
auf Defizite der bisherigen Forschung hinweisen:

(cid:131) Es gibt berechtigte Zweifel, ob das bestehende Theoriearsenal der Politikfeldanalyse
wie der Staatstätigkeitsforschung auf die überbordende Komplexität resultierend aus
Politikfeldinterdependenzen und/oder Mehrebenenverflechtungen bereits angemessen
reagieren kann. Die Einforderung einer noch komplexeren und fallbezogenen Kon-
zeptbildung riskiert aber die Aufgabe einer typisierenden und vergleichenden Betrach-
tungsweise. Die stark typisierende Perspektive kann allerdings häufig das spezifisch
Neue eines Problems oder Phänomens in einem Politikfeld nicht mehr erkennen.
(cid:131) Die vergleichende Staatstätigkeitsforschung hat wegweisende Erkenntnisse über nati-
onale Sonderwege und parallele Entwicklungen in einzelnen Politikfeldern geliefert.
In aufwendigen Vergleichen wurden spezifische Erklärungsfaktoren für die Varianz
bzw. Ähnlichkeit (inter)nationaler Entwicklungen herausgearbeitet. Weniger Berück-
sichtigung findet bisher aber der Tatbestand einer transnationalen Vernetzung, die
durch internationale Regime, Bündnisse und politische Mehrebenensysteme (EU) her-
vorgerufen wird und insbesondere Politikfelder der regulativen Politik (Umweltpolitik,
Verbraucherschutz) betrifft. Die Forschungen zu Angleichungsprozessen (Policy-
Konvergenz und –Transfer) und Politikfeld-Interdependenzen (z.B. zwischen Bil-
dungs-, Sozial und Wirtschaftspolitik) befinden sich noch am Anfang und weisen kon-
zeptuelle und methodische Schwächen auf.