Die wissenschaftliche Beratung der Umweltpolitik: Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen

370 Pages·1989·10.14 MB·German

by  Gerhard I. Timm (auth.)

Gerhard I. Timm
Die wissenschaftliche Beratung der Umweltpolitik
Gerhard I. Timm
Die wissenschaftliche
Beratung der Umweltpolitik
Der Rat von Sachversmndigen
fiir Umweltfragen
f[)fl nn DeutscherUniversitatsVerlag
~ GABLER ·VIEWEG ·WESTDEUTSCHER VERLAG
CIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Timm, Gerhard 1.1
Die wissenschaftliche Beratung der Umweltpolitik :
der Rat von Sachverstandigen fUr Umweltfragen /
Gerhard I. Timm. -Wiesbaden: Dt. Univ.-Ver!', 1989
Zug!.: Koln, Univ., Diss., 1987
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ISBN-13 :978-3-8244-4008-5 e-ISBN -13 :978-3-322-83 70 1-1
DOl: 10.1007/978-3-322-83701-1
"1m Menschen hat die Natur sich selbst gestort
und nur in seiner morallschen Begabung elnen unsicheren Ausgleich filr
die erschiltterte Sicherheit der Selbstregullerung offengelassen."
Hans Jonas
"Denn diese eine allgemeine Regel trim immer
zu: Ein Filrst der nicht von sich aus klug 1st, kann niemals gut bera
ten werden ... "
Niccolo Machiavelli
VOR..-ORT
Den Hintergrund filr die hier vorgelegte Arbeit bildet meine ernste
Sorge ilber den Zustand und das zukilnftige Umgehen mit unserer Um
und Mitwelt. Es ist die Sorge und manchmal ohnmiichtige Wut, die mich
angesichts eines sinnlosen Zerstorungsprozesses der Natur und ihrer
GeschOpfe ilberkommt; und es ist die Sorge, ob wir als Individuen und
als Gesellschaft in der Lage sein werden, diesem Zerstorungsprozej3 und
dem damit verbundenen vielflUtigen Leiden Einhalt zu gebieten. Dies
bedeutet nicht mehr aber auch nicht weniger, als Konsequenzen aus
der Verantwortung zu ziehen, die uns als Verursachern und
Betroffenen zufAllt.
So sehr ich von der Bedeutung des individuellen Beitrages eines jeden
Einzelnen zur Bewiiltigung der "okologischen Krise" iiberzeugt bin, eben
weil es im Kern urn einen Bewuj3tseins- und Handlungswandel geht, so
eindeutig ist auch eine herausgehobene Verantwortung des Staates zu
erkennen. Denn die vornehmste Aufgabe, der zu politischer Filhrung
legitimierten Instanzen, besteht darin, allgemeine gegen partikulare
Interessen durchzusetzen und es ist wohl kaum ein bedeutenderes
Allgemeininteresse denkbar als das am Erhalt der natilrlichen Grund
lagen des Lebens.
Soweit man ilberhaupt davon sprechen kann, daj3 Wissenschaftler in
besonderem Maj3e ilber Einsichten in Zusammenhll.nge verfiigen, die mehr
- VI -
sind als nur die Kumulation empirisch vorliiufig gesicherter Hy
pothesen. fiiUt auch Ihnen eine besondere Verantwortung zu.
Beide Oberlegungen zusammengenommen fiihren zu der Frage nach dem
Beitrag den Wissenschaftler als Ratgeber der politischen Fiihrung -
aber nicht nur ihr - leisten und leisten k<innten.
Was sie leisten k<innten und sollten und was sie tatsiichlich leisten:
diesen beiden Fragen geht die Arbeit nacho
Den Untersuchungsgegenstand fiir die Analyse des Ist-Zustandes blldet
dabei der Rat von Sachverstiindigen fiir Umweltfragen. der die Bundes
regierung in umweltpolitischer Hinsicht beraten soIl. Die Untersuchung
erstreckt sich auf den Zeitraum seit der Griindung des Umweltrates
1971 bis zum Beginn des Jahres 1987.
Das Gelingen der Arbeit hing ganz wesentlich von den giinstigen Be
dingungen abo an deren Zustandekommen viele freundliche Menschen
einen Antell hatten. SteHvertretend fiir sie m<ichte ich in erster Linie
meinen beiden akademlschen Lehrern Peter Graf Kielmansegg und Ulrich
Matz danken. ohne deren Unterstiitzung und Rat die Arbeit so nicht
hiitte geschrieben werden k<innen.
Fiir Ihr Entgegenkommen und ihre bereitwilligen Auskiinfte danke ich
auch allen Mitgliedern des Rates von Sachverstiindigen fiir Umweltfra
gen und besonders seinem Vorsitzenden Wolfgang Haber.
Dank gebiihrt ebenfaHs den Mitarbeitern der GeschiiftssteHe des Sach
verstiindigenrates und hier vor aHem seinem langjlihrigen Geschlifts
fiihrer. Jiirgen Lottmann. und dessen Nachfolger Giinter Halbritter.
Fiir moralische Unterstiitzung. Anregungen. Hinweise. konstruktive Kri
tik und auch ganz praktische Hilfen bin ich in besonderem Maj3e
Thomas Bujak. Heribert Dicke. Tine Gebhardt. Regine Timm. Gabi
Scheunemann. Sabine Schubert. Christian SchUtte. Tine Stein und Petra
Wolters verpflichtet. Ohne sie wliren das Arbeiten anstrengender und
die Resultate diirftiger gewesen.
Es versteht sich von selbst. daj3 aHe verbliebenen Mangel der Arbeit
ausschUej3lich von mir zu verantworten sind.
K<iln. im Herbst 1988 Gerhard I. Timm
INHALT
Vorwort v
Einleltung 4
THEORETISCHER BEZUGSRAHMEN
1. Funktlonen und Funktionsprobleme
wissenschaftlicher Politikberatung ...................................... ........ 8
2. Wlssenschaftliche Beratung der Umweltpolitik:
Aufgaben und Rahmenbedlngungen.............................................. 16
2.1 Das Umweltproblem ............................................................. 16
2.2 Das Policy-Netz: Makroakteure der Umweltpolitik ............ 22
2.3 Die Aufgaben...................................................................... 44
2.3.1 Problemdefinition ........................ .................... .......... 61
2.3.2 Status-Quo-Analyse ........................ ,...... .................. 66
2.3.2.1 Problemanalyse ........................................... 66
2.3.2.2 Strukturanalyse .......................................... 58
2.3.3 Entwicklung von Alternativen und Empfehlungen.. 69
3. Erfolgsbedingungen wissenschaftlicher Politikberatung ............... 68
3.1 Zur Organisation der Beratung .......................................... 82
3.1.1 Zusammensetzung und Berufung ........ .............. ......... 83
3.1.2 Rechte und Pflichten ............................................... 90
3.1.3 Kooperation und Offentlichkeit.... ........ ...... .............. 93
3.2 Zur Mel3barkeit von Erfoig.... .......... .......... ........ .......... ....... 97
4. Fragen an den Sachverstindlgenrat ............................................ 101
- 2 -
n
TATIGKEIT UND ROLLE DES SRU
1. Zur Anlage der Untersuchung....................................................... 103
2. Kurzer AbrlP der Geschlchte des Rates........................................ 105
2.1 Entstehungsgeschichte und rechtllche Grundlagen .............. 105
2.1.1 Die Empfehlungen der Picht-Kommission ................... 109
2.1.2 Rechtllche Grundlagen ................................................ 113
Exkurs: Der "Councll on Environmental Quallty" .................................. 124
2.2 Phasen der Umweltpolltik und Sachverstllndigenrat ............. 127
2.2.1 Die Phase von 1970-1974 .......................................... 129
2.2.2 Die Phase von 1975-1980 .......................................... 140
2.2.3 Die Phase ab 1980 ..................................................... 154
2.3 Zusammenfassung .................................................................. 170
3. Zusammensetzung. Organisation und Arbeitsweise ......................... 174
3. 1 Die Mitglleder des SRU ......................................................... 174
3.2 GeschAftsstelle und Mitarbeiter ............................................ 182
3.3 Arbeitsweise ....................................................................... 187
Exkurs: Arbeitet der Rat interdiszipllnir? ........................................... 204
4. Selbst- und Politikverstindnis ...................................................... 208
4.1 Selbstverstindnis: Beratungsaufgaben .................................. 210
4.2 Politikverstindnis und Beratungskonzeption ........................ 214
4.2.1 Inkrementallsmus vs. Planung:
HandlungsspielrAume der Politlk ................................ 214
4.2.2 Marktwirtschaft. wirtschaftliche
LeistungsfAhigkeit und gesellschaftliche Stabllitit .... 221
4.2.3 Umweltbewu~tsein. Biirgerbetelligung und Stabllitiit .. 230
4.2.4 '''Ratlonale Umweltpollt1k": Das Konzept des Rates ..... 235
4.3 Problembewu~tsein: Ratspositionen im Vergleich .................. 245
4.4 Die Empfehlungen ................................................................. 263
4.5 Zusammenfassung .................................................................. 270
- 3 -
5. Resonanz der Ratstitigkeit ........................................................ ". 274
5.1 Selbsteinschlitzung ............................................................... 275
5.2 Stellungnahmen von Adressaten ......................................... 280
5.3 SRU und Bundestag ............................................................. 294
5.4 Befolgung konkreter Empfehlungen ..................................... 304
5.4.1 Forschungsempfehlungen ........................................... 306
5.5 Fallstudie; Stellungnahme zum
Entwurf eines Chemikaliengesetzes .................................... 308
5.6 Zusammenfassung ................................................................ 319
III SCHLUBBETRACHTUNG .............................................................. 321
Li tera turverzeichnis .............................................................. 334
Verzeichnis der Abbildungen .............................................................. 350
Abkilrzungsverzeichnis .............................................................. 352
Anhang I;
Erla~ ilber die Einrichtung eines Rates von
Sachverstlindigen filr Umweltfragen bei dem
Bundesminister des Innern .............................................................. 355
Anhang II;
Die Mitglieder des Rates von Sachverstlindigen
filr Umweltfragen 1972-1986 .............................................................. 356
Anhang III:
Die Gutachten und Stellungnahmen des Rates
von Sachverstandigen filr Umweltfragen ............................................... 359
Anhang IV:
Die Fragen aus dem Fragebogen filr die
wissenschaftlichen Interviews mit den Mitgliedern
des Rates von Sachverstandigen filr Umweltfragen .............................. 362
- 4 -
EINLEITUNG
"Wenn sich die gegenwi1rtigen Entwicklungstrends Cortsetzen. wird die
Welt im Jahre 2000 noch Uberbevolkerter. verschmutzter. okologisch
noch weniger stabil und CUr Storungen anfi1lliger sein als die Welt. in
der wir heute leben ... Trotz eines grol3eren materiellen Outputs werden
die Menschen auf der Welt in vieler Hinsicht i1rmer sein. als sie es
heute sind." (Global 2000: 25)
Es ist zu beCUrchten. dal3 selbst diese Prognose noch eine Verharmlo
sung darstellt und wir tatsichlich mit dem schllmmsten. niimllch einer
systematischen Untergrabung der (Ober-) Lebensbedingungen von Lebe
wesen. zu rechnen haben. In jedem Fall. und dem stlmmen selbst die
grol3ten Optlmisten zu. ist zur Bewiiltigung der okologischen Krise ein
immenser HandlungsbedarC entstanden. der zudem noch in historisch
kurzer Zeit umgesetzt werden mul3. da jeder verlorene Tag die Krise
verschiirft. Es liegt in der Logik der Bedrohungslage. dal3 der Losung
von Umweltproblemen absolute Priori tit eingeriumt werden mul3. da
ihre Bewi1ltigung die Voraussetzung fiir die Losung aller anderen ge
sellschaftlichen Probleme ist.
Abgesehen von Lebewesen selbst. steht damit alles zur Disposition. es
sei denn eine "ErrungenschaCt" - sei es ein System. ein Wert. eine
Struktur. eine Technologie. eine InteraktlonsCorm etc. - erweist sich im
Hinblick auf die Losung von Umweltproblemen als niitzllch. sinnvoll
oder im Vergleich zu anderen iiberlegen.
Praktisch und vor allem in kurzfristiger Perspektlve ist es jedoch eine
Grunderfahrung moderner Gesellschaften. dal3 zwar immer mehr Sach
verhalte kontingent sind. andererseits die institution ellen und struk
turellen Pri1missen. Uber die jene Kontingenz liuft. aus dem Horizont
politlscher. ja selbst gedanklicher Disposition herausrUcken (vgl. OFFE
1986: 153). Der Wissenschaft fiillt hier die Aufgabe zu. dieses nicht
zuzulassen. sondern im Gegenteil. auf eine radikale Herausforderung
entsprechend an die Wurzeln gehend zu antworten. Indem sie dem
herrschenden Druck. praktlsche Tabus der Unveriinderbarkeit in theo
retische zu verwandeln. widersteht. beweist sie Ihre Integritiit. 1m
Sinne der Unabhiingigkeit der wlssenschaftlichen Sachanalyse gewinnt
damit auch die Forderung nach "Wertfreiheit" einen neuen. geradezu
revolutloniiren Gehalt (vgl. BECK 1986: 283f).
- 5 -
1m Zusammenhang mit der okologischen Krise ist Wissenschaft aber
nicht nur als ein Losungsinstrument, sondern auch als Mitverursacher
ins Gerede gekommen. Und zwar nicht nur als Ausgangspunkt zerstore
rischer Technologien, sondern grundsatzlicher: Ihr im wesentlichen re
duktionistischer Charakter, verbunden mit einem Monopolanspruch auf
Wahrheit, hat zu einem Realitlitsverlust gefilhrt, der mitschuldig ist an
den Problemen, mit denen wir jetzt und auf absehbare Zeit konfrontiert
sind (Vgl. SPAEMANN 1986: 30f). Daraus folgt, dal3 bei der Suche nach
wissenschaftlichen Losungen diese Beschrlinktheit der wissenschaftli
chen Rationalitlit immer kritisch mitzureflektieren ist.
Diese Bemerkungen umreil3en den normativen Ausgangspunkt dieser
Arbeit.
Deren Anspruch, gemessen an dies en Oberlegungen, ist jedoch eher ge
ring. Den Beitrag, den sie zur Politischen Okologie und zur Theorie der
wissenschaftlichen Politlkberatung leistet, kann nur marginal sein.
Dal3 insgesamt, aber auch und gerade im Zusammenhang mit Umwelt
problemen die Beziehung zwischen Wissenschaft und Politik zu einer
entscheidenden Variable filr Problemlosungen gewarden ist, dilrfte un
strittig sein. Wissenschaft diffundiert dabei auf verschiedenen Wegen
in das politische System. Einer davon ist die institutionalisierte Form
wissenschaftlicher Polltikberatung. Der wichtigste Trager einer unab
hangigen wissenschaftlichen Beratung der Umweltpolitik in der Bun
desrepublik Deutschland ist der Rat von Sachverstlindigen filr Umwelt
fragen, seine Tlitigkeit steht daher im Mittelpunkt.
Den konkreten Anlal3 filr diese Untersuchung bildete die Feststellung
des wissenschaftlichen Direktors beim Umweltbundesamt Lutz Wicke,
dal3 die Politikberatung eine Schwachstelle der Umweltpoltik und eine
der Ursachen filr deren Effizienzdefizite sei (vgl. WICKE 1983: 158ff).
Darilberhinaus flillt auf, dal3 trotz der anerkannten grundslitzlichen
Bedeutung von Wissenschaft und Forschung filr die Politik wenig kon
krete Analysen der Arbeit einzelner Beratungsgremien vorliegen (vgl.
LOMPE et al. 1981: 20f).