Table Of ContentChristiane Perschke-Hartmann
Die doppelte Reform
Reihe
Gesellschaftspolitik und Staatstiitigkeit
Herausgegeben von
Bernhard Blanke
Roland Czada
Hubert Heinelt
Gerhard Lehmbruch
Adrienne Heritier
Band 3
Christiane Perschke-Hartmann
Die doppelte Reform
Gesundheitspolitik
von Blum zu Seehofer
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Fur meine Toehter Marlene
ISBN 978-3-8100-1221-0 ISBN 978-3-322-95962-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95962-1
© 1994 by Springer Fachmedien Wiesbaden
Urspriinglich erschienen bei Leske + Budrich, Opladen 1994
Das Werk einschliefllich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschlitzt. Jede Verwertung aullcr
halb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzuliissig
und strafbar. Das gilt insbesondere fUr VervielHiltigungen, Uhersetzungcn, Mikroverfilmungcll
und die Einspeicherullg und Verarbeitullg in elektronischen Syslemen.
Vorwort
Die vorliegende Arbeit entstand im Rahmen eines Forschungsprojektes, das
am Forschungsschwerpunkt Sozialpolitik des Instituts, fUr Politische
Wissenschaft der Universitiit Hannover, in der Zeit von Mai 1990 his April
1993 durchgeruhrt und von der Deutschen Forschungsgemeinschaft gefOr
dert wurde.
Urspriinglich erstreckte sich das Untersuchungsvorhaben lediglich auf das
Gesundheits-Reformgesetz von 1988. Geplant war die Analyse des Po1itik
formu1ierungs- und des Umsetzungsprozesses. Ais dann noch wiihrend der
Untersuchungsphase unvorhergesehenerweise eine emeute Gesundheits
reform entschieden und verahschiedet \'lurde, bot es sich an, das neue
Reformpaket (Gesundheits-Strukturgesetz von 1992) miteinzubeziehen.
Dies sprengte zwar den urspriinglich anvisierten Zeitplan. erwies sich
jedoch rur das Forschungsvorhahen als sehr fruchtbar.
Die hier vorliegende, uberwiegend empirische Arbeit ist nur ein T eil des
gesamten Forschungs-Output. Angesichts der umfangreichen und sehr ge
haltvollen Manuskripte erschien es sinnvol1, die Ergehnisse des gesamten
Projektes in zwei eigenstandige Veroffentlichungen zu differenzieren. Da
her sei an dieser Stelle auf den zweiten Band verwiesen, der Texte zu spe
ziellen, die Empirie begleitenden und vertiefenden Fragestellungen enthiilt
(vg1. Blanke 1994).
Ein grol\er Teil der in diesem Band veroffentlichten Ergebnisse, vor
nehmlich der politische EntscheidungsprozeB zum Gesundheits-Reformge
setz von 1988, wurde a1s Dissertation eingereicht (vg1. Perschke-Hartmann
1993). Fur die vorliegende Veroffentlichung wurde der Bereich uberarbeitet
und urn einige Teile erweitert. Die Studie zum Imp1ementationsprozefi des
Gesundheits-Reformgesetzes (GRG) entstand in gemeinsamer Arbeit mit
Thomas Lauer-Kirschbaum, Friedbert W. Riib und Frank Seiffert.
Angelegt war die Arbeit als eine induktive Studie, was dem vorliegendem
Text vielleicht nicht mehr unhedingt zu entnehmen ist. Bei einer derartigen
Vorgehensweise sind Unvorsehbarkeiten gewissermal\en vorprogrammiert.
Trotzdem hot dies den nicht unerheh1ichen Vorteil, sich von ausgetretenen
Pfaden hisheriger Erkliinmgsansiitze entfemen zu konnen. DaI\ wi; den Pfad
hier und da kreuzen mulHen, versteht sich. Methodisch basiert die
vorliegende Arheit auf Interviews mit Vertretem beteiligter Instanzen des
Regelungsfeldes sowie des politisch-administrativen Systems. Die Ex
pertengesprache wurden in der Zeit von November 1990 bis Miirz 1993
durchgefiihrt. Da den Gesprachsteilnehmem Anonymitiit zugesichert wurde,
werden Informationsangaben im Text ohne Namensnennung ausgewiesen.
lhre Namen sind im Anhang aufgefiihrt; die Funktionsangaben beziehen
sich auf den Zeitpunkt der Interviewdurchfiihrung. Der UntersuchQng
5
liegen au6erdem die Auswertungen von Presseartikeln, Positionspapieren
und Rechtsdokumenten zugrunde.
Zu guter Letzt m&:hte ich mich bei all denen herzlich bedanken, die zur
Entstehung dieser Arbeit beigetragen haben. Das sind vor allem die Kolle
gen des Forschungsprojektes bzw. des Forschungsschwerpunktes: Prof. Dr.
Bernhard Blanke, PO Dr. Hubert Heinelt, Helga Kania, Wolfram Lamping,
Thomas Lauer-Kirschbaum, Dr. Friedbert W. Rub, Christiane Sattler und
Frank Seiffert, die durch vielfiiltige Anregungen und Diskussionen den
Fortgang der Arbeit beflugelt haben. Fur die sorgfiiltige Durchsicht und
Korrektur m6chte ich mich bei Dr. Hubert Dwertmann und Wolfram
Lamping bedanken. Mein Dank richtet sich auch an Meine Eltern, Ursula
und Werner Hartmann und Elisabeth Perschke, die mich vielfiiltig
unterstiitzt haben und an Meinen Mann Christian Hartmann, der die
Unannehmlichkeiten, die diese Arbeit mit sich brachte, in Geduld ertragen
hat.
6
Inhalt
Vorwort 5
Abkiirzungen 11
Einleitung 13
Kapitel I
Die Gesetzliche Krankenversicherung als
Problemfeld politischer Steuerung 17
1 Das Steuerungsproblem der Gesetzlichen Kranken
versicherung 17
2 Das analytische Potential der Netzwerkanalyse 24
2.1 Der Steuerungsmodus der Politiknetzwerke 30
3 Institutionelle Besonderheiten des Kranken
versicherungssystems 32
3.1 Die Leistung der Gesetzlichen Krankenversicherung 34
3.2 Anmerkungen zum irztlichen Definitionsmonopol
iiber "gesund" und "krank" 38
4 Zusammenfassung und Schlufifolgerung 43
Kapitel II
Die Strukturreform 45
1 Das Vorfeld 45
1.1 Problemwahmehmung und Formierung des
politischen Regulierungsimpulses 45
1.1.1 Die erste Phase (1984 bis Herbst 1985) 45
1.1.2 Die zweite Phase (Herbst 1985 bis Mirz 1987) 52
1.1.3 Die Formierung der LOsungsansitze 56
1.2 Die Vorleistungen rur Strukturreform: die Reform
des Einheitlichen Bewertungsma6stabes und das Bedarfs
planungsgesetz von 1986 64
2 Der Beginn der Reform 77
7
2.1 Die inhaltliche Konzeption der Strukturreform 77
2.2 Der Gesetzgebungsverlauf 83
2.3 Das politische Vorgehen 88
2.3.1 Die Koalitionsarbeitsgruppe 88
2.3.2 Das Verhiiltnis von Regierungsmehrheit und
Opposition 95
3 Zusammenfassung 96
Kapitel III
Der politische Entscheidungsproze6 zurn
Gesundheits-Reformgesetz von 1988 in
Interessenkoalitionen 99
Beitragssatzstabilitat oder: das (politisch gewollte)
selbstregulative Steuerungselement der Gesetzlichen
Krankenversicherung 100
2 Der Arzneimittelsektor 104
3 Der Heil- und Hilfsmittelbereich 120
4 Die Versorgung mit Zahnersatz 123
5 Die neuen Leistungen der Gesdzlichen Kranken
versicherung bei Schwerpflegehediirtligkeit 129
6 Die Ausweitung von Praventionsleistungen 133
7 Die Wirtschaftlichkeitspriifungen der kassenarztlichen
Versorgung 138
8 Der Medizinische Dienst der Krankenkassen 142
9 Das Strukturproblem der Krankenkassen 148
10 Zusammenfassung 159
Kapitel IV
Das Gesundheits-Reforrngesetz oder:
die Stabilisierung eines pathogenen Gleichgewichtes 163
Die Konstituierung des Gesundheits-Retl1rmgesetzes
im Verhandlungsprozefi 163
1.1 Die Reform- und Steuerungsintention der
Ministerialbiirokratie 163
1.2 Der Verhandlungsprozefi in der vorparlamentarischen
Phase 174
1.3 Veranderungen der Rechtsgestaltung in der vor
parlamentarischen Phase 183
8
1.4 Verhandlungsproze6 und Rechtsiinderungen in der
parlamentarischen Phase 190
2 Eine Analyse des Gesundheits-Reformgesetzes unter
steuerungstheoretischen Aspekten 197
3 Zusammenfassung: die erfolgreich gescheiterte
Reform 201
Kapitel V
Das Gesetz nach dem Gesetz:
zur Implementation des Gesundheits-Reformgesetzes 203
1 Die Wirtschaftlichkeitspriifung 204
1.1 Umsetzung 206
1.2 Schlu6folgerung 210
2 Die Festbetragsregelung fUr Arzneimittel 211
2.1 Umsetzung 213
2.2 Die Reaktion der Pharmaindustrie 220
2.3 Exkurs: Richtgro6en, Negativliste und Festbetrags
regelungen als Konzept zur Globalsteuerung
der Arzneimittelversorgung 222
2.4 Schlu6folgerung 225
3 Gesundheitsvorsorge und Krankheitsfriiherkennung 226
3.1 Umsetzung 227
3.1.1 Gesundheitsrorderung und Krankheitsverhiitung 227
3.1.2 Gesundheitsberatung und Gesundheitsuntersuchung 231
3.1.3 Zahnmedizinische Prophylaxe 233
3.2 Schlu6folgerung 236
4 Der Medizinische Dienst der Krankenkassen 236
4.1 Umsetzung 240
4.1.1 Bundesebene 240
4.1.2 Uinderebene 241
4.2 Schlu6folgerung 247
5 Zahnersatz 248
5.1 Umsetzung 249
5.2 Schlu6folgerung: das Experimentierfeld 253
6 Zusammenfassung: die Krankenversicherung zwischen
Gemeinwohl und Interessenegoismus 254
9
Kapitel VI
Das Gesundheits-Strukturgesetz von 1992
Zur Selbstevaluation staatlicher Politik 257
1 Der politische EntscheidungsprozeB 258
1.1 Zur Chronologie des Gesetzgebungsverlaufs 258
1.2 Verfahrensweise und Politikstil 261
2 Die Konstituierung des Gesundheits
Strukturgesetzes 268
2.1 Die erste Phase: koalitionsinteme Absprachen 268
2.2 Die zweite Phase: die groBe Sachkoalition 271
3 Politik im Politikzyklus: zor Selbstevaluation
staatlicher Politik 275
vn
Kapitel
Zusammenfassende Betrachtung 283
1 1st die Gesetzliche Krankenversicherung politisch
steuerbar? 283
Anhang 289
1 Interviews 289
2 Quellen und Dokumente 291
3 Zeitungen, Zeitschriften und Informationsdienste 299
4 Bucher und Aufsiitze 300
10
