Derecho Presupuestario : temas selectos

117 Pages·2006·99.788 MB·Spanish

by  Oscar Nava Escudero, Juan Manuel Ortega Maldonado

DERECHO
PRESUPUESTARIO
(TEMAS SELECTOS)
A
D.. OSCARNAVAESCUDERO
DR. JUAN MANUEL.ORTEGA MALDONADO
Coordindores
EDITORIAL PORRÚA
AV. REPÚBLICA ARGENTINA, 15
MÉXICO, 2006
D-235N73
APHMN/a566oy
Derechos reservados © 2006, por
Oscar NAVAESCUDERO
Av. México 30, Colonia Del Carmen CONTENIDO
Delegación Coyoacán, C.P. 04100
IX
PRESENTACIÓN.
Lic.Jorge Arturo García Rubí. Dircctor dela Facultad de Derecho de la
Las características de esta edición son propiedad de Universidad Autónoma del Estadode Morelos
EDITORLALPORRỦA,S.A. de C.V. – 8 XI
PRÓLOGO...
Av. República Argentina, 15, 06020 México, D.E. Lic. Alfonso Nava Negrete. Profesor de Derecho Administrativo de la
Facultadde Derecho, UNAM.
PRIMERA PARTE
DE CONSTITUCIÓN Y PRESUPUESTO
MEXCO
S= Il2724 Ree
Losproblemas presupuestariosenEspañayen la Uión Europea ...
Queda hecho el depósito que marca la ley Antonio Cayón Galiardo (España)
Génesisy evolución del Presupuesto Público en México. 19
DERECHO
FreddyA. Priego Alvarez (México)
47!
La planeación y el Presupuesto por Programas en México.
JorgeOrtegaGonzález (México)
KEF4560
El veto al Presupuesto de Egresos 59
OscarNava Escudero (México)
ISBN 970-07-6977-1
Nociones de Derecho Constitucional Presupuestario 103
Armando Miranda Pérez (México)
SEGUNDA PARTE
PODER JUDICIALYPRESUPUESTO
Las sentencias condenatorias de la Administración al pago de una suma
de dinero, con especial referencia al ámbito tributario. 113
Juan IgnacioGorospeOvedo (España)
Reflexiones en torno a la Controversia Constitucional 109/2004, entre
el Poder Ejecutivo Federal y la Cánara de Diputados, con motivo del
IMPRESO EN MÉXICO
D235493 \
PRINTED IN MEXICO
VII
CONTENIDO
VII 005 .
PresúpuestodeEgresosdela lederación para el ejercicio fiscal 900 l47
JuanManuelOrtegaMaldonado (México) ro: la insuficiencia presu-
Uncxtrafñoataquealasejecutorias de amparo: la insuficiencia
...
185
puestariadelasautoridades administrativas.
MigueldeJesisAlvaradoEsquivel (México)
Elinterésjurídicoen clPresupuestode Egresos. 213
PRESENTACIÓN
RamónReyesVera (México)
Como parte del proceso de transformación y fortalecimiento acadé-
mico, la Facultad de Derecho y Ciencias Socialesfue sede, en Marzo del
2006, del Forosobre Derecho Presupuestario denominado "Una visión
bilateral México-España", evento que reunió nueve de los mas destaca-
dos expertos en la materia Financiera y Iributaria de ambos países.
El fin fue ofrecer a los asistentes una visión de las relaciones exiS-
tentes entre las Constituciones y el Presupuesto, y de éste con los Po-
deresdel Estado, tomando encuenta -desde luego- lasexperiencias
españolas y las mexicanas en estas materias, sus limitaciones y poten-
cialidades sobreeste nuevo enfoque del Derecho, el cual está marcando
la tendencia en Europa y ahora en nuestro país.
Por ello, los títulos aquí incluidos han sidoseleccionados cuidado-
samente con el objetivo fundamental de apoyar la actualización que
sobre el Derecho Presupuestario nos ofrecen las dos visiones que se
presentaron eneste encuentro: por un lado el desenvolvimiento prác-
tico de aquellos que han transitado el comprometido y diligente cami-
no de la función pública, y por el otro, la óptica de la investigación
académica desde el cual se orientan las mas modernas disciplinas de
la ciencia del Derecho.
Es imprescindible citar a quienes con sus ponencias constituyeron
en piedra de toque deeste encuentro binacional sobre Derecho Presu-
puestario, como lo fue la destacada participación de dos expertos del
contexto ibérico como lo fueron losdoctores Antonio Cayón Galiardo,
catedráticodela UniversidadCcmplutensede Madrid yJuan Ignacio
Gorospe Oviedo, profesor de la Universidad de San Pablo-CEU de
Madrid; la presencia distinguida de juristas mexicanos especialistas
en el Derecho Presupuestario como el Lic. Jorge Ortega González, y
los doctores Freddy Alberto Priego Álvarez, Miguel deJesús Alvarado
Esquivel, Armando Miranda Pérez, Ramón ReyesVeray, desde luego,
la excelente coordinación del evento a cargo tanto del Dr. Oscar Nava
Escudero como de nuestro Profesor de Tiempo Completo, el Dr. Juan
Manuel Ortega Maldonado, siempre preocupado porque sualma máer
se constituya en el epicentro de la discusión académica.
IX
X PRESENTACIÓN
Así, sin mayor ambición queel haberconvocadoy reunido a f
an-
cionarios públicos federales, estatalesy municipales así como profes
res ligados a la materia y a estudiantes de la Licenciatura en Derech
y otras ciencias sociales y administrativas, para establecer las nueva
was
realidades en el ejercicio de los presupuestos a la luz de las leyes.
es
que también recibimos y agradecemos la participación de la Secretari
de Finanzas del Gobierno del Estado de Morelos.
PRILOGO
La publicación de las memorias del foro ha sido posible gracias al
apoyo de Editorial Porrúa a la cual le extendemos nuestra más ampli
gratitud por este impulso a la difusión de la cultura jurídica, pues
es
menester precisar que tanto hace por la Ciencia del Derecho quien a Durante má: de medio siglo el presupuestodelos gobiernos federal
crea, como quien la difunde. y del Distrito Federal, en sus dos cuerpos legales: ingresos y egresos,
nuncatuvieronovivieronproblemaalgunojurídico opolíticoeincdu-
sive económico para su iniciativa por el Presidente de la República y
Su aprobación por el Congreso de la Unión. Aun más en los gobiernos
LIG. JORGEARTURO GARCÍARUR
delos presidentes y generales Lázaro Cárdenas del Río y Manuel Ávila
Director de la Facultad de Derecho dela
Camacho,éstosen ejercicio de facultades extraordinarias para legislar
Universidad Autónoma del Estado de Morelos
modificaron o reformaron el PresupuestodeEgresosde la Federación.
Cuernavaca, Morelos; septiembre 2006
México en el tiempo de los dos mandatarios, la economía sufría serios
trastornos, aveces imprevistos, que requerían la flexibilidad urgente y
necesaria para enfrentar los problemas de la población en situación
de miseria o de pobreza extremas.
Compartía el gobierno del Distrito Federalla misma aventura pre-
supuestal que vivía el gobierno federal. Estaba vigente la fracción VI
del artículo 73 de la constitución que prevenía la titularidad del go-
bierno local a favor del Ejecutivo Federal, que impuso las iniciativas de
ley, federal y local, ante las cámaras legislativas que daban su aproba-
ciốn por separado y que así se publicaban en el Diario Oficial. Los
dictámenes de las comisiones legislativas siempre fueron austeros, re-
petían las motivaciones de las iniciativas presidenciales.
Es de llamar la atención que en esa era de los presupuestos, no se
producían debates legislativos de reforma o cambio, sólo discursos de
apoyo o apología a las iniciativas del primer mandatario. Además el
tránsito delospresupuestosenelproceso legislativo era no sólo sin traba
alguna sino acelerada. Fue en la época, costumbre por parte del inicia-
dor de las dos leyes, presentar las iniciativas en los últimos días de las
sesiones de las cámaras, los legisladores rara vez tuvieron tiempo razo-
nable para analizar, discutir y aprobar las mismas. Cuenta se daba el
Ejecutivo deno hacerloconla anticipación debida, era por demás inútil,
los legisladores lo asentían todo, en poco o mucho tiempo. De continuo
el legislador dispensaba la primera lectura en el proceso, la segunda en
lo general y después la tercera en lo particular se abreviaban, ésta expe-
ditezseprovocaba con denuedo por petición presidencial.
XI
XII PRÓLOGO
Esa práctica legislativa seguida con los presupuestos referidos PRÓLOGO XIII
fue discriminatoria. Todas las iniciativas de ley, por más de cincoo
cadas, que conocían las cámaras legislativas, provenían del Eiec opinión que el presupuesto de egresos es una ley formal y material-
Federal, rarísima vezde uno o varioslegisladores. Mas rareza seo mente (páginas 28 y 111, tomo II, decimotercera edición, 1985). Al
dujo que la iniciativa de ley de legisladores, no se congelara, se ocuparse del presupuesto, ingresos yegresos, no señala que la inicia-
dis.
cutiera, aprobara y luego el Presidente la promulgara y ordenara tiva y aprobación del mismohubiesen presentado obstáculo alguno,
s
publicación. Esto pasó también con las reformas a la constitución en particular en las cámaras legislativas.
Ejecutivo por costumbre política monopolizó su iniciativa. El Cono Ensus tiempos, en vida, al realizar susobras, Elementos de Finan-
so de la Unión integrado todo o con mayoría absoluta de legislado zasPáblicas Mexicanas y Derecho inanciero Mexicano, Ernesto Flores
pertenecientes al partido político del Presidente, fue sumiso a é Zavala ex director de lá Facultad de Derecho, UNAM, y Francisco de
leyes o reformas constitucionales pasaban sin cambio alguno en laGarza distinguido jurista, espectivamente, no hicieron comentarios
al hablar del presupuesto de casos en que los legisladores de ambas
proceso legislativo, excepciones las hubo de legislaciones laborale
cấmaras se hubiesen opuesto así sea parcialmente a proporcionar su
agrarias, forestales y modificaciones o adiciones a la constitución a
que aprobación. La atención que prestan en sus obras al tema del presu-
se merecieron largas discusiones y sorpresivas reformas.
puesto es descriptiva, formal y nada más.
Parcos, escuetos, siempre fueron los textos de la Ley de Ingresoe
A partir de queel Congreso de la Unión se integra por legislado-
de la Federación y del Presupuesto de Egresos de la Federación, inte
resdevarios partidos políticos sin que ninguno tenga mayoría absoluta
grantes del presupuesto de la federación: y así lo fueron los dos del
yenespecialno la tenga cl partido del Presidente, el presupuesto sale
gobierno del D. F. Ni en la jurisprudencia de la Suprema Corte de desu sepulcro de 70 años, recobra vida real y la suerte del mismo en
Justicia de la Nación se registró cuestionamiento alguno sobre la vida el Congreso ya no es la misma. Se tiene presente el caso último, inusi-
constitucional y de legalidad de los presupuestos, de importante no. tado o inusual, de años atrás, en que la Cámara de Diputados se atre-
toriedad, ni en la labor de los juristas se encontró preocupaciones vióa modificar la iniciativa presidencial de Presupuesto de Egresos de
o análisis de la normativa y práctica de los presupuestos, en sus libros la Federación cambiando la asignación de partidas en forma distinta,
no se dejó huella de grandes desarrollos. para prioridades diferentes que juzgaron los diputados, las observa-
Gabino Fraga, ex ministro de la Suprema Corte de Justicia, profe. ciones que hizo el Presidente a los cambios sorpresivos se declararon
sor de Derecho Administrativo de la Facultad de Derecho de la UNAM. improcedentes por la cámara y la controversia se planteó ante la Su-
pionero y fundador del Derecho Administrativo mexicano, en su tra- prema Corte la que dictó una resolución salomónica. Se inició una
nuevaera de auténtica independencia del Congreso de la Unión, que
tado de Derecho Administrativo desde su primera edición en 1934
la tuvo olvidada por décadas.
hasta la consultada 39 de 1999, no planteó cuestión alguna que susci-
Aunque parezca extraño decirlo, el presupuesto reivindicó su se-
tara la iniciativa y aprobación del presupuesto en uno de sus dos apar-
ñorío jurídico. Presidente de la República, ministros de la Suprema
tados, describe losdos ordenamientos en sus respectivos procedimien-
Corte,diputados,senadores,académicos, litigantes, volvieron la mi-
tos, las autoridades que intervienen en su ejecución y sobre todo
radaalos libros, nacionales y extranjeros, que les dieran luz sobre la
apunta todos los preceptos constitucionales que apoyan su formación
extraordinaria situación legal y política. Se diseñó en muchas voces
y aplicación, parece que le tocó vivir la augusta época en que el Con-
el derecho presupuestario, sepultado en la costumbre "presupues-
greso de la Unión estaba de acuerdo de plano con el Presidente en los
tal" de las autoridades fabricantes de dos leyes más. Se descubrió
contenidos absolutos de los presupuestos. El siempre sostuvo en vida,
que la constitución no lo regulaba todo, no daba solución cabal y
en su obra, que el presupuesto de egresos de la federación era un acto comosiempre, en lugar de una interpretación sabia de la Ley Funda-
administrativo, una autorización administrativa, no reconoció que mental, se pensó en reformar el texto incompleto, innecesaria a
fuera una ley materialmente, sólo formalmente, aceptó años más tar- nuestro parecer.
de que el presupuesto contenía un cuerpo normativo y no nada masla Es un paso muy importante el que dio el Foro de Derecho Presu-
autorización. Otro gran jurista y profesor emérito también de laFacul- puestario, celebrado en la ciudad de Cuernavaca, Estado de Morelos,
tad, Andrés Serra Rojas en su tratado de Derecho Administrativo, des- enmarzode2006, para escudriñar las diversas temáticas que encierra el
de su primera edición de 1959 hasta los afños del siglo XXI es de la derecho presupuestario mexicano y esta vez de derecho comparado
XIV PRÓLOGO
en España. Obvio faltan maspasos,masesfuerzos, nuevasobra
tudios que enriquezcan las experiencias de los países con reali s
políticas,económicasylegalesdiferentes.Seabre tambiéneerlecahdoPe,re.
miso para losacadémicosde realizar una obra actual delDere Pro
supuestario Mexicano.
LIC.ALFONSONAVANEGR
Profesorde Derecho Administ
rative
dela Facultad de Derecho, UNAN
AAM,
PRIMERA PARTE
CONSTITUCIÓN Y PRESUPUESTO
LOS PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS
EN ESPAÑAY EN LA UNIÓN EUROPEA
POR ANTONIO CAYÓN GALIARDO!
UMARIO:I. Introducción. II. La estabilidad presupuestaria. 1. El in-
cremento de los ingresos públicos. 2. La restricción de los gastos
públicos. 3. Otras técnicas para afrontar las exigencias de la Estabi-
idad presupueştaria. III. La estabilidad presupuestariay financiera
en la Unión Europea. 1. Las perspectivas financieras plurianuales.
2. La implantación en España de un sistema semejante al de la
UE. IV. El tema de los saldos fiscales. 1. La cuestión de los saldos
fiscales. 2. La cuestión en la Unión Europea. 3. La cuestión en España.
V. Conclusiones.
I.INTRODUCGIÓN
Aunque el tema de la ponencia que se nos ha asignado es muy
amplio y puede parecer,en principio, que comprende dosmaterias
sinrelación entre sí España y la Unión Europea, sinembargo
veremosque, por una seriede condicionantes económicos y jurídicos,
los planteamientos sobre los problemas y las soluciones abordadas en
ambos órdenes presupuestarios, son semejantes.
Además, y puesto que necesariamente hemos de seleccionar algu-
nas cuestiones de entre las muchas a que nos podríamos referir, vamos
a ocuparnos de dos aspectos que pueden servir para enmarcargené-
ricamente eltema del quenosocuparemos:los problemaspresupues-
tarios de ambas entidades. Los dosaspectosa que haremos referencia
son: de una parte, la significación y efectos derivados de laexigencia
2de finanzas públicas saneadas o de la llamada estabilidad presupues-
taria que es un efecto del Pacto por la estabilidad, el crecimiento y
Catedrático de Derecho Financiero y Tributario (Universidad Comphutense).
3
4 ANTONIO CAYÓN GALIARDO
LOS PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS 5
empleo. De otra parte, nos adentraremos en la institución
taria en tanto quese trata de una decisión legislativa que presupues
queafectatan muy lilmimiittaaddooss yy que, como no podía ser de otro modo, consisten en
a los poderes del Estado conmo a los pIincipales agentes
soci las siguientes écnicas:
lasentidades territoriales menores, sean regiones, estados ales
s Sy:
o entidades locales. federadn El aumento de ingresos públicos.
Ia restricción de losgastospresupuestarios.
II. LAESTABILIDADPRESUPUESTARIA Y, otras técnicas menos previsibles que también mencionaremos.
Aunque la estabilidad presupuestaria que no esexa TEl incrementođelosingresospúblicos
elequilibriopresupuestarioentendidoalmodotradicional e
En una hacienda modena, como lo sonlas correspondientes alos
mayor de los problemas presupuestarios que tienen plante Sea
tados miembros de la UE, que desee mantener un importante sec-
Estadosmiembros de la Unión Europea (UE, en adelante) dos
áblico, con elevados costes -recordemos que el estado del bien-
uncondicionanteque incideyafectaamuchasdelas másin
ar es un denominadorcomúnen lamodernasdemocracias-,los
decisiones financieras que han de tomar los Estados y la tante,
y la propiaUp strumentos a que puede acudirse para incrementar losrecursos pú-
Porestarazóncomenzamos por referirnos aesta cuestiớn.
Alicos y no, incidir en déticits excesivos son muy limitados, pues sólo
Comoessabido,a partir delTratadode la UE (una delasref abe. manejando cifras importantes, emitir moneda; endeudarse o
delosTratados constitutivos dela Comunidad Europea) seva:aproorma incrementar sus recursos tributarios. Pero en el contexto de la UE
marcomounodelosobjetivosdelaUEeldeestabilidad delasf hemos de señalar que muchos delosEstadosmiembros han renuncia-
inanza
páblicasdelosEstadosmiembros.Laestabilidadfinancierava a do ala soberanía en materia monetaria, limitándose aformnar parte del
nificar principalmentedoscosas:laprohibiciónde undéficitexce sistema de Bancos Centrales Europeosen donde noes posible adoptar
enlospresupuestospúblicosdelosEstadosmiembros y un límit unilateralmente esta decisión. Por otra parte, hemos de recordar que
endeudamiento de los mismos, límite quese considera necesario otrade las exigencias del pacto de estabilidad consistíaprecisamente
Contenerla inflación ylostipos deinterés del dinero en uunnaaeeccoonopmara, en la limitación al endeudamiento público, por lo quenecesariamente
hemos de centrarnos en la tercera delas posibilidades examinadas: la
globalizada, evitando asíla pérdida de competencia de laseconomías
elevacióndesusrecursos tributarios, principalmente losimpoSItiVos.
los Estados miembros.
Ahora bien, esta posibilidad debe considerasetambién bajo la
Ambas exigencias, derivadas de aquel tratado, se han trasladadh
presencia de ciertas limitaciones como puedenser, para los impuestos
en çada Estado de acuerdo con sus ordenamientos internos (ena
directos, la posible deslocalización de contribuyentes y capitales que
caso Españo por medio de lasleyes de estabilidad presupuestab
se produciría a consecuencia de una elevación de lacarga fiscal, pues
dictadas en los últimos afños, siendo la más reciente la de 2006).
nos movemos en un espacio donde la libre circulación de servicios,
Hay que advertir que el incumplimiento de los objetivos fijados personas y capitales tratạn de estar fuertemente aseguradas. Y, en
por lasAutoridades Comunitarias en relación a estas exigenciasim. relación con la imposición indirecta, además de los inconvenientes
plica una posible sanción económica -mediante la aplicación de que se producirían al generarse tensiones inflacionistas, (especial-
una garantía prestada por los Estados a este fin-- y, en su caso,la mente en el caso del IVÀ), los impuestos sobre consumos específicos
necesidad de aprobar y ejecutar planes de saneamiento financiero serían los únicos que ofrecerían importantes posibilidades decreci-
para el futuro mediante los que se corregirán los mencionados in- miento, pues, a pesar de estar armonizados, no existen limitaciones
cumplimientos. en cuanto al objeto de los mismos (podrían crearse otros nuevos) y
Los Gobiernos, ante la amenaza de una sanción o del reproche algunos Estados, como es el caso de España, no ha agotado las posibi-
lidades que tendrían, dentro de las normas armonizadoras, de elevar
que significaría una decisión comunitaria declarando el incumpli
los tipos de gravamen.
miento del Pacto de estabilidad, cuidan del saneamiento de susha-
No cabe olvidar la viabilidad de acudir a otros recursoscomo pu-
ciendas para mantenerlas en los límites fijados por lasInstituciones
dieran ser las tasas, precios públicos, etc. pero estas opciones nos con-
de la UE. Pero si nos detenemos en el examen de los instrumentos
ducen a lo que se ha lamado la Hacienda de servicios, concepto que
empleables para no incurrir en un inćumplimiento, veremos queson
6 ANTONIO CAYÓN GALIARDO
LOS PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS 7
tratade significaruna formade reparto delascargas públic.
dicción oenasintoníaconlosvalores constitucionalmenitcteeaesnenContra
aprueba el presupuesto para situarla fuera del estado o en
(capacidadeconómica, progresividad, etc.). procama se
Ja queiet estatal diferente (pactos sindicales; acuerdos con gobiernos
En es contexto, no debemos omitir la favorable
un Peales, etc.). El resultado natural de estas tensiones será la
tributación ambiental tiene, tanto entre los teóricos consda subcentrales,
omo que ad de flexibilizar el contenido de la Ley del Presupuesto.y a
razones, entre la clase política, ya que ofrece una nueva L Por necesid:
otra entar los poderes del Gobierno en sus ejecución (v.g. El fondo
egitimac
a la presión fiscal y nuevas fuentes de tributación de las
de ejecución en España). En definitiva, un nuevo
de contingencias de
obtener importantes recursos. puede, to para restringir lascompetenciasdelarepresentaciónpopu-
argu momento de aprobar la más importante decisión financiera
2. Larestriccióndelosgastospúblicos larer
del ente público. ,
n la vertiente técnico jurídica del problema, la restricción del
La segunda vertiente en la que, decíamos, puede actua:
tiene que asociarse a nuevas formas de entender las diferentes
mantenerunacierta estabilidad presupuestaria, esla dehanlimdeitenpcaorna gast del ciclo presupuestario, pues afectará bien a la propia pre-
tringir elgasto.Enestesentidolas limitaciones quese han dee fauspeu: estación bien a la ejecución de loscréditosaprobados.Viejos
trar no tienen un contenido jurídico como hemos visto oc
Dcurría sUPlemas no resueltos reaparecen ahoranuevamente. Como ejem-
vertiente de los recursos o ingresos, sino que las restriccione Proitaremos la relación de lasleyes de presupuestoscon oras leyes
nes
actuar con resultados eficaces son de otro signo. para pontenido económico, sean anteriores o posteriores, como sonlasde
Así,siconsideramosqueelpresupuesto la Ley delPresub ifcación (aunque actualmente sean de carácter sectorial, etc.).
puesto
es una máquina de redistribución de los recursos públicos, de Palmente, vemos que en muchas ocasiones las situaciones antes
quezapúblíca, entre los diferentes sectores económicos, socialesa n eritas se traducen finalmente en el robustecimiento de un jurídica-
descrit
rritoriales, hemos de concluir que cualquier restricción en elo ment "desconocido" poder reglamentario en materiapresupuestaria.
debe ser interpretada y examinada en los efectos que produciO En el caso español, la restricción de los gastos públicos seha efec-
cadasector, territorio, grupo social, etc. Para recoger expresivam ado empleando una técnica semejante a la que se ha venido utili-
amente
estaidea,seha dicho queel presupuesto esel resultado de una ando en el seno de la UE, por lo que antes de examinarla veremos, en
nego
ciación de interesescontrapuestos para efectuar un reparto cuyO otro epígrafe, la solución comunitaria para así exponer con mayor
re
sultadoes cero, pues lo que uno consigue, necesariamente lo ha d claridad la respuesta técnicaespañola.
de
perder otro.
En este debate estarán presentes no sólo los propios miembr 3. Otras técnicas para afrontar lasexigenciasde la Estabilidadpresupuestaria
del gobierno que pueden ver mermadas sus políticas y proyectos,
, sino Si la solución de incrementar los recursos presupuestarios o de re-
losagentessociales sindicatos, organizaciones empresariales oprofesi.
ducir los gastos no siempre resultan fáciles de ejecutar, necesariamente
nales, etc.y losgobiernossubcentrales.Enesta últimadimensión
habrían de surgir otros instrumentos deśtinadosa lograr losmismos o
la territorial, hạremos posteriormente una referencia al problemade
similaresfines: mantener unelevadonivel deserviciospúblicos evitan-
los llamados"saldos fiscales' en la medida en que se trata deuna do el incumplimiento delos Imites delpactodeestabilidad.
cuestión cuya dimensión presupuestaria es evidente. Tales instrumentos han aparecido, aunqueseha puesto en dudasu
Todos estos agentes y organismos tratarán de lograr que lasres. adecuación a los principios fundamentales del Derecho Presupuestario
tricciones de gasto no les afecten y, en la dimensión jurídica del pro- como son los de legalidado competencia, transparencia; control, etc.
blema, desvelamos que reaparecenviejascuestiones típicas delDerecho Como ejemplo de algunos de ellos mencionaremos latécnicaconsis-
presupuestario tradicional, pero ahora al servicio de nuevosintereses. tenteen provocar un desplazamientode losgastospúblicosalsector
Por medio de todos ellos se pretende vincular a la Ley dePresupues privado,especialmente en materia de inversiones. Tal instrumento se
tos para comprometer sus contenidos de forma que los.créditos que desarrolla mediante varias formas, siendo una de ellas la de realizar
afecten a sus intereses no sevean recortados o disminuidos. En todos unaconcesión de suelo público auna sociedad privada. Esta entidad
ellos, encontramos el deseo de sustituir la decisión parlamentaria por lleva a efecto la construcción de hospitales o de otras edificaciones
8 ANTONIO CAYÓN GALIARDO
donde se albergarán los servicios que dicha entidad h
ciudadanos percibiendo por ellolas correspondientes orestará LOS PROBLEMAS PRESUPUESTARIOS 9
retribucone
El ente público se compromete a pagar a la soCiedad D ouci
nondearrendamientoporundeterminadonúmerode ca Un Para cerrar esta visión resumida (con mayor detalle véase nuestro
casodeun hospital).Ademásexistirá la reversión ddeellaacocnocaessi (e ostudio "Comentario al Tratado de la Comunidad Económica Europea".
En "Comentario a las disposiciones financieras: Arts. 199-209". Ed.
Administración, si bien con una gran dilación temporal. ak
Civitas. 1986) debemos indicar que tanto sus recursos como sus gastos
Con esta técnica encontramos como se logra a un tiempo al
lest someten al réginen de presupuesto, quees aprobado anualmente( I
cimientoyprestacióndeserviciospúblicossn queaparezca ab se
metidoun fuertegastopresupuestarioderivadodelas costosp nor el Parlamento y que es ejecutado principalmente por la Comisión.
llevadasacabo por la entidad privada. El único reflejo pres b
1. Las perspectivas financieras plurianuales
rio será el citado canon anual que el ente público deberá satist
isface.,
Podríamosponer otros ejemplos de instrumentos de recient De modo semejante a lo que ocurre en los Estados, el volumen
rición en la operativa pública que producen similares efectos del presupuesto comunitario no ha dejado de crecer desde que se
puestarios, es el caso, también, de la utilización de nuevas crearan las tres comnunidades originarias (CECA, CEEA, CEE). Y, al
forma
contractualespor elsectorpúblico, como puedan serlos cont igual que hemos examinado anteriormente, tanto las Instituciones
leasing para la adquisición debienes destinados al servicio comunitarias como losEstadoshan conformadounavoluntaddecon
pûblk
(sobre las fórmulas contractuales novedosas y sus efectos en e tener este crecimiento dentro de unos límites imponiendo también
cho prespuestario, véase la tésis doctoral de Oscar NAVAESCUDERO la UEuna cierta disciplinapresupuestariaensusgastos,deforma
Estado deudor frente a sus acreedores. La exigibilidad de las obl: que las aportaciones de los Estados y los recursos financieros puestos
cionesdelaHaciendaPública",IEE.Madrid, en prensa-) bliga asu disposición se vieran también limitados en sus cuantías.
Las técnicas jurídicasempleadas para lograrestasfestricciones)
En todo caso se debe decir que en el empleo de estas técnicas
han sido fundamentalmente tres: los acuerdos entre las Institucio-
encontramos una actuación que pueda caliicarse de ilegal, sinosolo
nes (Consejo, Parlamento y Comisión) encaminados a la aprobación
falta de transparencia y con el efecto del crecimiento del sector priva
ordenada del presupuesto comunitario;eļ establecimiento de una re-
y de su mixtificación, siempre compleja, con el sector público.
glas sobre disciplina presupuestariał y la lelaboración de unas previ-
sionefisnancierasoperspectivafisnancieras{t
III. LAESTABILIDADPRESUPUESTARIAYFINANCIERAEN LA UNIÓN EUROPEA
Este último ha sido el_instrumento de mayor importancia para
Una situación semejante a la que se someten los Estados miem lograr limitar el volumen total del gasto en el límite de 1,20del PIB
bros, es la que sujeta a ciertas restricciones financieras a la haciend comunitario y limitar el volumen de las grandes rúbricas o partidąs
comunitaria, si bien en este caso veremos que con sus propias cara. de gasto entre sus principales componentes (Agricultura: Cohesión:
terísticas. Medio ambiente; etc.). Su utilizacion se viene produciendo desde la
A modo de resumen podemos decir que la UE se financia por década de los años ochenta y desde entonces se han aprobado diver-
medio de un conjunto derecursosquese denominan propios a sasprevisiones que han venido rigiendo para periodos quinquenales
que no dependen de los Estadosy tienen su fundamento jurídico enlos o septenales.
Tratados comunitarios– aunque sean gestionados y recaudados po Las previsiones financieras) no son otra cosa que previsiones que
las administraciones estatales ose produzcan mediante transferencias abarcan un periodo de sieteaños, cuyo contenido versa sobre la evolu-
de estos a favor de la UE. Sus principales recursos provienen delas ción del volumen delosgastosnecesariospara cadaaño delseptenio
siguientes fuentes: El arancel aduanero común, las exacciones agríco- y, dentro deestos, delas grandes categorías de gastos y de su previsible
las, el recurso IVA y el recurso PNB. evolución. En stelaboración) se parte de una estimación delPIB Co-
Por su parte, el gasto comunitario también se efeçtúa principal- munitario para cada uno de los años a que se refieren las previsiones,
Ihente por las administraciones estatales bajo las limitaciones presu- de formaquequedafijado elímite máximo,de gastos que podrán ser
puestarias comunitarias, de conformidad a sus reglas y directrices y aprobados presupuestariamente (1,20% del PIB) y de los gastos que,
bajo el control final del Tribunal de Cuentas de la UE. por tanto, podrán serejecutados de acuerdo con el presupuesto apro-
bado. Si aello añadimos que en el presupuesto comunitario rige la