Table Of ContentSchrittenreihe der Juristischen Fakultät
der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder)
Herausgegeben von
Professor Dr. iur. Dr. phi!. Uwe Scheffler, Frankfurt (Oder)
Springer-Verlag
Berlin Heidelberg
GmbH
Ingo Erasmus Fromm
Der strafrechtliche Schutz
der Finanzinteressen der EG
Die Frage der Einführung einer supranationalen
Strafrechtskompetenz durch Artikel 280 IV EGV
, Springer
Dr. Ingo Erasmus Fromm
Am Brücklfeld 30
93497 Willmering
[email protected]
ISBN 978-3-540-40713-3 ISBN 978-3-642-17028-7 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-642-17028-7
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@ Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2004
Ursprünglich erschienen bei Springer-Verlag Berlin Heidelberg New York 2004
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SPIN 10951736 64/3130/DK-5 4 3 2 1 0 - Gedruckt auf säurefreiem Papier
Vorwort
Die vorliegende Arbeit ist von der Juristischen Fakultät der Europa-Universität
Viadrina in Frankfurt (Oder) im Sommersemester 2002 als Dissertation angenom
men worden.
Für das Zustandekommen der Arbeit habe ich vielfachen Dank auszusprechen.
Besonders herzlich möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Gerhard Wolf bedanken,
der diese Arbeit betreut hat. Zu danken habe ich ferner dem Zweitgutachter, Herrn
Prof. Dr. Heintschel von Heinegg, für seine sachlichen Anregungen und Hinweise.
Herrn Prof. Dr. Dr. Uwe Scheffler danke ich für die Aufuahme der Dissertation
in die Schriftenreihe der Juristischen Fakultät der Europa-Universität Viadrina in
Frankfurt (Oder).
Weiterhin möchte ich Frau Beate Ramisch, Mitarbeiterin der Universitäts
bibliothek Bochum, als Ansprechpartnerin des Europäischen Dokumentationszen
trums, Herrn Nick Oberheiden für die Durchsicht des Entwurfs der Schrift, Prof.
Dr. Ellen Schlüchter (t) und Prof. Dr. Frank Zieschang für sehr interessante Dis
kussionsrunden zur behandelten Problematik, sowie der Vereinigung fur europäi
sches Strafrecht e.V. (Präsident: Prof. Dr. Ulrich Sieber) für die Aufuahme in den
Kreis ihrer Mitglieder meinen Dank aussprechen. Darüber hinaus danke ich an
dieser Stelle allen Personen, die mich im beruflichen oder privaten Umfeld im
Hintergrund auf ihre Weise vor und während des Promotionsverfahrens gefördert
und motiviert haben.
Die Promotion wäre ohne die Unterstützung meiner Eltern Anne-Kartin und Hart
mut Fromm nicht möglich gewesen. Daher widme ich ihnen die vorliegende Ar
beit.
Willmering, im Herbst 2003 lngo Erasmus Fromm
Inhaltsübersicht
Inhaltsverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX
Abkürzungsverzeichnis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XV
1. Kapitel: Einleitung .............................................. .
2. Kapitel: Überblick über den aktuellen Meinungsstand der
Gemeinschaftsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
3. Kapitel: Die Wortlautauslegung des Art. 280 IV EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
4. Kapitel: Die systematische Auslegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
5. Kapitel: Überprüfung der Ergebnisse durch historische und teleologische
Erwägungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
Endergebnisse und Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 339
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xv
1. Kapitel: Einleitung ............................................. .
A. Einführung in die Problematik ................................... .
I. Die historische Entwicklung bis zur erstmaligen Verankerung
einer Betrugsbekämpfungsnorm im EG-Vertrag ................. .
II. Die Betrugsbekämpfung der EG als Voraussetzung zur
Gewährleistung der Glaubwürdigkeit der europäischen
Institutionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
1II. Die mangelhafte Kooperationsbereitschaft der EG-Staaten
als Indikator des aktuellen Schutzniveaus des Schutzes der
finanziellen Interessen der Gemeinschaft. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
IV. Maßnahmen auf der supranationalen Ebene zur Verringerung
des Vollzugsdefizits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
V. Die Notwendigkeit des strafrechtlichen Schutzes der
Finanzinteressen der E.G.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
VI. Die fehlende Kompetenz der EG-Organe zur Setzung
bereichsspezifischer Strafvorschriften vor Inkrafttreten des
Amsterdamer Vertrags. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
VII. Der unzureichende strafrechtliche Schutz der
Gemeinschaftsfinanzen durch die einzelnen Mitgliedstaaten. . . . . . . . 45
VIII. Das Interesse an der heiklen Frage der Kompetenz der
Europäischen Gemeinschaft zur Setzung von Strafrecht zum
Schutz der EG vor Betrügereien nach dem AV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
B. Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes und Festlegung des
Ganges der Untersuchung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
I. Eingrenzung der Thematik. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
I. Der Begriff des Strafrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
a) Die Abgrenzung des Kriminalstrafrechts von anderen
gemeinschaftsrechtlichen Sanktionsformen . . . . . . . . . . . . . . 68
b) Darstellung der Abgrenzungsprobleme zwischen den
verschiedenen Sanktionskategorien unter kritischer
Analyse der Unterscheidungsmerkmale. . . . . . . . . . . . . . . . . 71
aa) Die Abgrenzung zwischen VerwaItungssanktionen
und zivilrechtsähnlichen Maßnahmen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
bb) Probleme der Charakterisierung von "para"-strafrechtlichen
Sanktionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
(I) Kritische Analyse der Theorien zur Bestimmung der
Rechtsnatur der Geldbußen im europäischen
Gemeinschaftsrecht. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
x Inhaltsverzeichnis
(2) Maßgebliche Kriterien zur Gewährleistung einer
sachgerechten Abgrenzung der Sanktionsformen. . . . . . . . . . 78
2. Verordnungen als Ausdruck des supranationalen Charakters
der EG....................... ........................ 79
3. Der Begriff der Kompetenz. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
II. Der Gang der Untersuchung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87
2. Kapitel: Überblick über den aktuellen Meinungsstand der
Gemeinschaftsorgane . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
A. Das Europäische Parlament. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
B. Der Europäische Rechnungshof. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
C. Die Kommission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
D. Der Rat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
E. Ergebnis...................................................... 106
3. Kapitel: Die Wortlautauslegung des Art. 280 IV EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
A. Die Interpretation des Art. 280 IV Satz 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
I. Begriffsbestimmung der "finanziellen Interessen der Gemeinschaft" . . 10 7
1. Der Schutz der Einnahmen der Gemeinschaft. . . . . . . . . . . . . . . . 107
2. Der Schutz des Ausgabenbereichs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
3. Die Zugehörigkeit der nicht im Haushaltsplan der EG
nachgewiesenen Einnahmen und Ausgaben zu den
Finanzinteressen der EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112
11. Der Begriff der "Betrügereien". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
I. Begriffsbestimmung de lege lata. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
a) Abgrenzung zum Begriff der Unregelmäßigkeiten. . . . . . . . . 114
b) Abgrenzung der Betrügereien zum Begriff des
"Betrugs" im "Übereinkommen über den Schutz der
finanziellen Interessen der Europäischen
Gemeinschaften". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
2. Begriffsbestimmung de lege ferenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120
III. Beschluss von erforderlichen Maßnahmen zur Verhütung und
Bekämpfung zur Gewährleistung eines effektiven und
gleichwertigen Schutzes in den Mitgliedstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
B. Die Frage der Einschränkung einer Befugnis für gemeinschaftliches
bereichsspezifisches echtes Kriminalstrafrecht durch die
Unberührtheitsklausel in Art. 280 IV 2 EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
C. Gesamtergebnis der wörtlichen Auslegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
4. Kapitel: Die systematische Auslegung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
A. Die Verwendung des Terminus "Maßnahmen" in den einzelnen Absätzen
des Art. 280. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
B. Der Vergleich der Unberührtheitsklausel des Art. 280 IV 2 EG mit
den in sekundärrechtlichen Vorschriften mit Sanktionscharakter
verwandten Unberührtheitsklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
C. Das Verbot der Verweisungstechnik durch Art. 280 IV 2 EG . . . . . . . . . . . . 151
XI
Inhaltsverzeichnis
D. Der mögliche konkludente Ausschluss einer supranationalen
Strafrechtsetzungskompetenz durch Art. 83 II lit. a, 229 EG sowie durch
die speziellen Sanktionsvorschriften des EAGV und EGKSV. . . . . . . . . . . . 155
1. Zweifel an einem Umkehrschluss aus Art. 229 EG. . . . . . . . . . . . . . . . 157
11. Die Auswirkungen der Existenz des Art. 83 II lit. a EG auf
eine gemeinschaftliche partielle Strafrechtskompetenz zum
Schutz der Finanzinteressen der EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
III. Die Folgen aus einem Vergleich mit den speziellen
Sanktionsvorschriften des EAGV sowie des EGKSV . . . . . . . . . . . . . . 161
IV. Zwischenergebnis.......................................... 166
E. Die Frage des Vorbehalts des Kriminalstrafrechts der EG zu Gunsten
primärrechtlicher Bestimmungen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166
1. Der primärrechtIiche Strafrechtsschutz durch
Art. 194 I UA 2 EAGV. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . 167
II. Der strafrechtliche Schutz der Wahrheitsfindung durch die
Protokolle über die Satzungen des Gerichtshofs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167
III. Die Vereinbarkeit dieser Normen mit sekundärrechtIichen
supranationalen Strafrechtsvorschriften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
IV. Zwischenergebnis.......................................... 170
F. Die "Bestimmungen über die polizeiliche und justitielle
Zusammenarbeit in Strafsachen" im Rahmen des VI. Titels des
Vertrages über die Europäische Union als kompetenzbegrenzendes
Argument einer partiellen Strafrechtskompetenz für Organe der EG. . . . . . . 171
I. Bedenken hinsichtlich der kompetenzbegrenzenden Wirkung
des VI. Titels des EUV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
I. Die Vereinbarkeit einer partiellen Strafrechtskompetenz der
EG mit dem Verhältnis der ersten zur dritten "Säule" . . . . . . . . . . 175
2. Die Passerelle des Art. 42 EU sowie die Bedeutung der
Unberührtheitsklausel des Art. 29 EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
3. Art. 61 lit. a EG i. V .m. Art 31 Iit. e des EU-Vertrages. . . . . . . . . . 183
11. Zwischenergebnis.......................................... 184
G. Der Grundsatz "nullum crimen sine lege" als
kompetenzbegrenzendes Argument. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
I. Einblick in die Grundlagen der Lehre von der einschränkenden
Interpretation von Primärrecht anhand des Gesetzlichkeitsprinzips. . . . 185
I!. Zweifel an der Auslegung des Primärrechts am Maßstab des
Gesetzlichkeitsprinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
I. Die Fehlannahme eines entsprechenden allgemeinen
Rechtsgrundsatzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
2. Der Bestimmtheitsgrundsatz der Europäischen
Menschenrechtskonvention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190
3. Die mangelnde Akzeptanz der Erstreckung des
Gesetzlichkeitsprinzips auf das Primärrecht durch den
Europäischen Gerichtshof. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
4. Die Ausstattung der Europäischen Gemeinschaft mit
originären Hoheitsbefugnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195
III. Zwischenergebnis.......................................... 197
H. Die Folgen des Fehlens eines europäischen Strafgerichtshofes sowie
tauglicher Einrichtungen zur Vollstreckung verhängter Freiheitsstrafen
für die Existenz einer EG-Strafrechtssetzungskompetenz . . . . . . . . . . . . . . . 197
1. Das "Souveränitätsargument" der Mitgliedstaaten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
XII Inhaltsverzeichnis
I. Die mangelnde Anerkennung eines "absoluten
Souveränitätsvorbehalts" über das Strafrecht durch den EuGH. . . . . . . 202
II. Die ungeklärte Rechtsnatur der nach Gemeinschaftsrecht bereits
zulässigen Sanktionen und der Vergleich der Eingriffsschärfe dieser
mit Kriminalstrafen des nationalen Rechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
III. Bedenken hinsichtlich der Annahme einer Beschränkung der
nationalen Souveränität über die Materie des Strafrechts bei
einer partiellen Kompetenz der Organe der EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
IV. Die Beachtlichkeit des Arguments vom fehlenden Willen der
Mitgliedstaaten zur Übertragung der strafrechtlichen
Regelungskompetenz auf die Europäische Gemeinschaft. . . . . . . . . . . 215
V. Zwischenergebnis.......................................... 217
K. Das Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsschranke . . . . . . . . . . . . 217
I. Die Anwendbarkeit des Prinzips auf den strafrechtlichen Schutz
der Finanzinteressen der EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
11. Die Hürde des Art. 5 UA 2 EG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
I. Das Insuffizienz-Kriterium. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
2. Das Kriterium der Effizienz-Optimierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
3. Anforderungen an die Form gemeinschaftlicher Maßnahmen. . . . 223
4. Zwischenergebnis.... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
III. Die Warnung vor einem Bedeutungswandel des Begriffs der
Subsidiarität. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
L. Die einschränkende Interpretation von Ermächtigungsgrundlagen
unter dem Aspekt des allgemeinen Rechtsgrundsatzes "nulla poena sine
lege parlamentaria". . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
I. Die Heranziehung allgemeiner Rechtsgrundsätze des
Gemeinschaftsrechts zur Interpretation von
Ermächtigungsgrundlagen des Primärrechts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
II. Die Ermittlung gemeinsamer Verfassungsüberlieferungen der
Mitgliedsländer zwecks Herleitung eines allgemeinen
Rechtsgrundsatzes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
III. Die Frage der Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes
"nulla poena si ne lege parlamentaria" zur einschränkenden
Auslegung von Ermächtigungsgrundlagen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235
I. Ansicht: Die Ablehnung der Übertragbarkeit des Grundsatzes
des strafrechtlichen ParIamentsvorbehalts auf die europäische
Ebene zur einschränkenden Auslegung von Kompetenznormen . . 236
2. Ansicht: Die Notwendigkeit des Transfers eines
entsprechenden mitgliedstaatlichen Verfassungsprinzips auf
die europäische Ebene. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
3. Zwischenergebnis.................. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242
IV. Das Demokratiedefizit der Europäischen Gemeinschaft und seine
Auswirkungen auf eine supranationale Strafrechtskompetenz. . . . . . . . 243
V. Bewertung des Ausmaßes der Verleihung demokratischer
Legitimität ftir strafrechtliche Maßnahmen zur Betrugsbekämpfung
unter besonderer Berücksichtigung der Beteiligung des
Europäischen Parlaments durch das Kodezisionsverfahren seit
Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
I. Historischer Hintergrund. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
2. Exkurs: Die Einbeziehung des Rechnungshofs in das Verfahren. . 250
3. Der Ablauf des Kodezisionsverfahrens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
