Table Of ContentFriedrich Schafer . Der Bundestag
Die etste Auflage dieses Werkes erschien als Band 4 der Reihe »Demokratie und Frieden«.
Vertif£entlichungen des Forschungsinstitutcs £iii' Politische Wissenscha£t und Europaische
Fragen der Universitit %U Koln.
Priedrich Schlifer
Der Bundestag
Eine Darstellung seiner Aufgaben und seiner Arbeitsweise
4., verbesserte und erweiterte Auflage
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
CIP-Kurztitelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Schiifer, Friedrich,
Der Bundestag: e. Darst. seiner Aufgaben u. seiner
Arbeitsweise / Friedrich Schăfer. - 4., verb. u. erw.
Aufl. - Opladen: Westdeutscher Verlag, 1982.
ISBN 978-3-531-11230-5 ISBN 978-3-322-83643-4 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-83643-4
4., verbesserte und erweiterte Auflage, 1982
© 1975, 1982 Springer Fachmedien Wiesbaden
Urspriinglich erschienen bei Westdeutscher Verlag GmbH, Opladen 1982
Softcover reprint ofthe hardcover 4th edition 1982
Umschlaggestaltung: Hanswemer Klein, Opladen
Gesamtherstellung: Lengericher Handelsdruckerei, Lengerich
Alle Rechte vorbehalten.
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oder von Teilen daraus bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlages.
Inhalt
Vorwort zur 1. Auflage 7
Vorwort zur 4. Auflage 8
Einfiihrung ............................................. 9
1. Abschnitt: Die Aufgaben des Bundestages
1. Kapitel: Begriff und Stellung des Parlaments . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 13
2. Kapitel: Die Wahl des Bundeskanzlers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 20
3. Kapitel: Regierung und Fraktion im politischen Kriiftespiel . . . . . . . .. 28
4. Kapitel: Der Bundestag als Souveriin und Wahlgremium ........... 43
2. Abschnitt: Prinzipien parlamentarischer Arbeit
5. Kapitel: Die Geschaftsordnung des Bundestages ................ 62
6. Kapitel: Minderheiten und ihre Bedeutung. . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 75
3. Abschnitt: Die Arbeitsweise des Bundestages
7. Kapitel: Die Aufnahme der Arbeit durch den Bundestag . . . . . . . . . .. 86
8. Kapitel: Der Altestenrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 99
9. Kapitel: Die Ausschiisse ................................ 108
10. Kapitel: Die Fraktionen ................................ 134
11. Kapitel: Der einzelne Abgeordnete ......................... 154
12. Kapitel: Eigene Hilfsmittel des Bundestages ................... 175
13. Kapitel: Wissenschaft und Politik .......................... 193
14. Kapitel: Die Zusammenarbeit mit dem Bundesrat ............... 202
15. Kapitel: Die Plenarsitzungen ............................. 209
4. Abschnitt: Die parlamentarische Kontrolle
16. Kapitel: Inhalt des Kontrollrechts und seine Wahrnehmung durch Groge
und Kleine Anfragen, Fragestunden und Aktuelle Stunden ... 230
17. Kapitel: Die Behandlung der Petitionen und das Amt des
Wehrbeauftragten .............................. 238
18. Kapitel: Die parlamentarische Finanz-und Haushaltskontrolle ....... 255
19. Kapitel: Das Untersuchungsrecht des Bundestages ............... 276
5. Abschnitt: Vorschliige zur Parlamentsreform ..................... 289
Anhang I-XVIII ......................................... 304
Sachregister ............................................. 403
Artikel ohne weitere Bezeichnung beziehen sich auf die Bestimmungen des Grund
gesetzes fiir die Bundesrepublik Deutschland, Paragraphen ohne weitere Bezeichnung
auf die Geschaftsordnung des Deutschen Bundestages.
Vorwort zur I. Auflage
Seit Jahren wird mit standig wachsendem Nachdruck eine Parlamentsreform gefordert.
Dies ist begriindet. Das hier vorliegende Buch will einen Beitrag dazu leisten. Wer refor
mieren will, muB das Bestehende kennen. leh habe daher versucht, die Arbeit, die der
Bundestag in den 17 J ahren seines Bestehens geleistet hat, darzustellen, an seinem Verfas
sungsauftrag zu messen und im Hinblick auf eine zukiinftige bessere Gestaltung zu wer
ten. Es handelt sieh also nieht urn eine reehtsdogmatisehe Abhandlung, sondem urn eine
reehtspolitiseh-pragmatische. Die neunjahrige Zugehorigkeit zum Bundestag und die
fiinfjahrige Tatigkeit als Geschaftsfiihrer einer seiner groBen Fraktionen gaben mir die
Moglichkeit, das parlamentarische Geschehen zu beobachten und Anregungen zu sam
meln. Die Arbeiten wurden im Oktober 1966 abgeschlossen.
Seit dem 1. Dezember 1966 hat sieh die politische Lage im Bundestag geandert. Die Frak
tionen der CDU/CSU und der SPD sind eine Koalition eingegangen, die iiber 468 von
518 Sitzen im Parlament verfiigt. Es besteht allgemein Obereinstimmung dariiber, daB
eine solche Konstellation dem Grundprinzip der parlamentarisehen Demokratie, wonaeh
einer iiberzeugenden, die Regierung tragenden Mehrheit eine starke Opposition gegen
iiberstehen solI, nicht entsprieht, es sich also nur um eine Obergangslosung handeln kann.
Jede der beiden groBen Fraktionen muB sieh also als zukiinftige Regierungspartei oder
als zukiinftige Opposition betrachten. Dadureh sind die Voraussetzungen gesehaffen,
ohne Riicksicht auf einen etwaigen Besitzstand die seit langem anstehenden Fragen einer
grundsatzliehen Parlamentsreform emsthaft und mit Aussieht auf Erfolg in Angriff zu
nehmen. Dabei werden die Erfahrungen, die von 1949 bis 1966 gesammelt wurden und
die in diesem Bueh ihren Niederschlag gefunden haben, beriicksiehtigt werden miissen.
Fiir freundliehe Hille darf ieh dem Prasidenten des Bundesreehnungshofes, Herrn Volk
mar Hopf, dem Geschaftsfiihrer der CDU/CSU-Bundestagsfraktion, Herrn Will Rasner,
und dem Abgeordneten Heinz Frehsee danken. Mein besonderer Dank gilt meinem Mit
arbeiter, Herm Assessor Jiirgen Jekewitz.
Bonn, im Dezember 1966 Dr. Friedrich Scliafer
Vorwort zur 4. Auflage
Der Deutsche Bundestag hat seit seinem Bestehen einen deutlichen Wandel erfahren.
Heute steht nicht mehr die Forderung nach einer Ausweitung der Gesetzgebungsarbeit
nach noch mehr Detailinformation und nach den hierfiir erforderlichen Hilfskraften und
Apparaten im Vordergrund, es besteht vielmehr ein Unbehagen an der Normenproduk
tion, es bestehen Zweifel an der Wirksamkeit der Gesetze im Vollzug. Es bedarf einer
Neubesinnung und einer Neubestimmung der wirklich wichtigen Aufgaben des Bundes
tages. Dies ist nicht durch Verfassungstexte und Gesetze zu erreichen, dies ist eine Frage
des Selbstverstandnisses des Parlaments und der sich daraus ergebenden Folgerungen.
Das Parlament muB seine staatsleitende Aufgabe sichtbar wahrnehmen, es muB deutlich
machen, wohin die Entwicklung gehen solI. Die Teilnahme des Burgers am Willensbil
dungsprozeB wurde vernachlassigt, diese kann nur uber und durch den Abgeordneten er
reicht werden. Der Abgeordnete solI Zeit haben, sich dem Burger und dessen Anliegen zu
widmen. Die ubermaBige Inanspruchnahme in Bonn hindert ihn daran. Eine parlamenta
rische Demokratie ist nur dann lebens-und funktionsfahig, wenn der Burger sich durch
seinen Abgeordneten reprasentiert fuhlt. Hier muB sich ein Wandel vollziehen.
Bei der Darstellung der Aufgaben des Bundestages und seiner Arbeitsweise habe ich an
den geeigneten Stellen Reformvorschlage gemacht. Am wichtigsten erscheint es mir, sich
urn den Dialog zwischen Burger und Abgeordneten zu bemuhen. Ich habe mich damit in
meinen Vorschlagen zur Parlamentsreform beschaftigt.
Die vorliegende 4. Auflage wurde vollig uberarbeitet und auf den neuesten Stand ge
bracht; dies war insbesondere nach der Neufassung der Geschaftsordnung des Bundes
tages yom 2. Juli 1980' erforderlich geworden.
Bonn/Tubingen
im Februar 1981 Dr. Friedrich Schafer
Einfiihrung
Die Macht im Staate zu erringen, urn die geseUschafdichen und politischen Verhaltnisse
nach ihren VorsteUungen gestalten zu konnen, ist das legitime Ziel der politischen Par
teien. Die staadiche Macht erhalt im demokratischen Staat diejenige politische Partei, die
die Wahlen gewinnt und die damit im Parlament uber die Mehrheit verfugt. Mit dieser
Mehrheit kann die ganze Machtbefugnis ausgeubt werden, die dem Parlament als Verfas
sungsorgan ubertragen ist, wobei die Verfassung den Umfang der Macht abgrenzt. Die
Macht wird nur auf Zeit anvertraut, langstens auf die Dauer einer Wahlperiode. Dann
entscheidet das Yolk als Souveran erneut damber, welcher der urn die Obertragung der
Macht sich bewerbenden Parteien es sein Vertrauen schenkt. Die Wahl soU eine echte po
litische "Entscheidung sein zwischen den zur Fuhrung der politischen Geschicke geeigne
ten Bewerbern.
Die Partei, die uber die Mehrheit im Parlament verfugt, kann das Organ Bundesregierung
personeU so besetzen, wie es ihrer politischen VorsteUung entspricht, sie kann und wird
die HerrschaftsbesteUung so voUziehen, daB sie in der Lage ist, ihre politischen Vorstel
lungen zu verwirklichen. Mit der Machtbefugnis des Parlaments ausgestattet, ist diese
Partei in der Lage, Gesetze zu beschlieBen, also fur aUe Einwohner des Staatsgebietes,
auch fur die, welche bei der Wahl sich anders entschieden hatten, verbindliche Normen
aufzusteUen. Dabei wird die von ihr getragene Regierung den VoUzug der Gesetze in
Handen haben.
Der Gewinner einer Wahl verfiigt also uber die beiden politischen Machtmittel des Staa
tes, das Parlament und die Regierung. Aber er hat sie nicht so ubertragen erhalten, daB
er nun fur die Dauer der Wahlperiode allein nach seinen VorsteUungen schalten und wal
ten konnte. Es wird zwischen der Mehrheit des Parlaments und der Regierung zu einem
standigen Dialog kommen mussen, urn die verschiedenen Fuhrungsmittel aufeinander
abzustimmen; dies wird u. U. zu vertiefter Diskussion fuhren, ja zuweilen ernste Mei
nungsverschiedenheiten zur Folge haben. Wenn auch letztlich die Machtposition der Par
lamentsmehrheit starker ist als die der Regierung, da sie durch ihren BeschluB einen neuen
Kanzler wahlen kann, ist doch der von der Mehrheit gewahlte Kanzler der erste sichtbare
Reprasentant dieser Partei und damit auch gegenuber dem Volke der Politiker, an des sen
Erfolg oder Millerfolg sich die Gunst fur seine Partei entscheidet. Weder ist die Regierung
ein VoUzugsorgan der Mehrheit des Parlaments noch ist die Mehrheit des Parlaments die
selbstverstandliche Gefolgschaft der Bundesregierung. Doch in ihrem politischen WoUen
sind sie grundsatzlich als politische Einheit zu betrachten. Diese Einheit gewahrleistet die
10 Einfiibrung
einheitliche politische Machtausiibung durch die beiden Verfassungsorgane. Formal nicht
berUhrt werden dadurch die den Organen als solche von der Verfassung zugewiesenen
Aufgaben.
Dieser Einheit tritt die Partei gegeniiber, die nicht die Wahlen gewonnen hat, die nicht
die Regierung Stellt, die Opposition. Parlamentsmehrheit und Opposition zusammen
bilden den Bundestag. Funktionell gibt es eine strenge Trennung zwischen dem Parlament
und der Regierung, politisch verlauft in der parlamentarischen Demokratie die Tren
nungslinie zwischen Mehrheit und Regierung einerseits und Opposition andererseits.
Oberall, wo es um die Wahrnehmung der Aufgaben des Bundestages geht, sind alle im
Bundestag vertretenen politischen Parteien gleichermaBen angesprochen. Dabei miissen
folgende Grundsatze gelten:
Bei Sachentscheidungen entscheidet die Mehrheit der Stimmen des Bundestages.
Bei der der Sachentscheidung vorangehenden Sacherorterung mull Chancengleichheit
zwischen den Gruppen bestehen in der Weise, daB ohne Riicksicht auf die Mehrheitsver
hiiltnisse jede Gruppe jeden Punkt zur Sprache bringen kann, ohne daran gehindert wer
den zu konnen. Bei der Erorterung der Sachfragen sind grundsatzlich Regierung und Par
lamentsmehrheit als politische Einheit zu betrachten.
Die Minderheit im Parlament mull die Moglichkeit haben, jede KontrollmaBnahme, die
dem Parlament zusteht, sei es auf politischem Gebiet oder auf dem Gebiet der Verwal
tung, zu veranlassen und dariiber in offentlicher Sitzung zu verhandeln.
Die Mehrheit des Parlaments und die von ihr getragene Regierung mul1 also wiihrend der
Dauer ihrer .. Macht auf Zeit« sich laufend der politischen Auseinandersetzung und Kon
trolle stellen. Sie mul1 jeden Gesetzentwurf in offentlicher Sitzung des Bundestages be
griinden und auf Bedenken eingehen. Sie mul1 nicht nur versuchen, die Minderheit zu
iiberzeugen, sondern sie mull durch diese offentliche Diskussion auch die Wahler aufkla
ren und iiberzeugen. Demokratie bedeutet, auch wenn eine Partei die Fiihrung errungen
hat, die standige Aufgabe, die politischen Plane darzulegen und anderen deren Richtigkeii
und Notwendigkeit verstandlich zu machen. Schon im Hinblick auf die nachsten Wahlen
besteht daran ein Eigeninteresse der Parteien. Die Mehrheit und ihre Regierung diirfen
nicht in der Lage sein, unangenehme Kontrollen zu verhindern. Deshalb mul1 die Min
derheit so gestellt sein, daB sie in der Lage ist, die Ausiibung der dem Parlament zustehen
den Kontrollbefugnisse allein einzuleiten. Der Ort der Beratungen und Debatten ist der
Bundestag.
Den Rahmen dafiir bildet die Verfassung, aber auch nur insoweit, als sie die Grundkon
zeption fesdegt, das Spannungsverhiiltnis umreil1t und nach innen und aul1en schiitzt. Die
Spielregeln, nach denen wahrend der vier Jahre der »Macht auf Zeit« gekiimpft unq gear
beitet, geworben und kontrolliert wird, geben sich die rivalisierenden Kriifte, geben sich
die Fraktionen des Bundestages selbst. In der Geschiiftsordnung legen sie gemeinsam fest,
wie sie unter gegenseitiger Respektierung miteinander verfahren wollen. Das hei1lt zu
nachst einmal, daB die Geschiiftsordnung wie der Bundestag selbst diskontinuierlich ist.
Es bedeutet aber auch, daB der politische Gegner anerkannt und seine Aufgabe im funk
tionierenden Verfassungsgefiige gesehen wird. Wie das Grundgesetz die Bemiihungen der
politischen Parteien durch die Aufnahme des im System der herkommlichen Verfassungen
ungewohnlichen Art. 21 honoriert hat, so hat die Geschiiftsordnung des Bundestages die
Einfuhrung 11
Ste11ung und Rechte der Fraktionen, und zwar der Mehrheit wie der Minderheit, umris
sen.
Die Geschaftsordnung ist daher mehr als eine Art Satzung, als nur die Zusammenfassung
der Regeln, die zur reibungslosen Abwicklung von Geschaften eines Staatsorgans erfor
derlich sind. Sie ist die Grundlage, auf der sich die standige Auseinandersetzung zwischen
den verschiedenen politischen Kraften des Parlaments vollzieht. Sie enthalt die Regeln,
nach denen sich die offentliche politische Diskussion an ihrem eigentlichen Ort, dem Par
lament, abspielt.
Ein Organ, das aus iiber 500 Menschen besteht und des sen Tatigkeit jeweils zu einem
BeschluB fiihren sol1, muB Vorsorge treffen, daB diese Willensbildung verfahrensmaBig
gesichert ist. Ware die Willensbildung die mathematische Errechnung der Starkeverhalt
nisse im Bundestag und wiirde diese Errechnung zur BeschluBfassung ausreichen, dann
hatten wir keinen demokratischen Staat. Denn ihm wesensgemaB ist, daB es einen Wil
lensbildungsprozeB gibt, der sich in der Offentlichkeit des Parlaments allen sichtbar vo11-
zieht. Zwar hat die Mehrheit die »Macht auf Zeit« errungen, aber sie muB vor jedem
Gesetzesbesch1uB, bei jeder Debatte erneut um das Vertrauen der Biirger werben; sie muB
ihren Fiihrungs- und Gestaltungswillen sichtbar Machen. In diese richtigerweise yom
Parlament gefiihrte Diskussion werden sich andere politische Krafte mit einschalten: die
Kirchen, die Verbande, angesehene Einzelpersonlichkeiten; sie werden, fordemd die
einen, hemmend die anderen, die politische Auseinandersetzung beeinflussen. Bei wichti
gen Fragen wird sich der WillensbildungsprozeB - ausgehend von den Parteien und den
Fraktionen - auf weite Kreise der Bevolkerung ausdehnen, der aktive Biirger wird sich
um die Probleme kiimmem, der politisch in einer Partei Aktive wird iiber seine Partei
EinfluB zu nehmen suchen auf die Haltung der eigenen Abgeordneten im Parlament. Das
ist der Meinungs-und WillensbildungsprozeB, ohne den keine lebendige Demokratie le
ben kann. Hier zeigt sich die entscheidende Fiihrungsro11e eines Parlaments. Keiner darf
dabei annehmen, daB er an Ansehen oder an politischer Bedeutung gewinnen konnte,
wenn er sich einzelnen Stromungen iiberlaBt; die von eigener Oberzeugung gepragte
Fiihrung iiberzeugt den Biirger allein.
So bereitet sich wwrend der »Macht auf Zeit« durch die Offentlichkeit der Meinungs
und Willensbildung die nachste Wahl vor; entweder erhalt die Mehrheit ihre Bestatigung
oder sie war einem AbnutzungsprozeB ausgesetzt, der dazu fiihrt, daB sie durch die star
ker gewordene Opposition abgelost wird; in der parlamentarischen Demokratie heiBt
Regierungswechsel Ablosung durch einen Stiirkeren. Der Wechsel zwischen Regierungs
mehrheit und Opposition ist ein Vorgang, der dem parlamentarischen Regierungssystem
wesenseigen ist. Er lindert nicht das Grundgefiige, denn die neue Regierung ist in ihrer
Ausiibung der ,.Macht auf Zeit« ebenso wie ihre Vorglingerin an die Verfassung gebun
den, sie hat sich in gleicher Weise der offentlichen Auseinandersetzung zu stellen.
Literatur
Achterberg, Norbert: Grundziige des Parlamentrechts, Miinchen 1971. .. .
Apel, Hans: Der deutsche Parlamentarismus. Unreflektierte Bejahung der Demokratle? Rembek bel
Hamburg 1968.
Bagehot, Walter: The English Constitution. 1. Aufl. 1867. Unveranderter Neudruck der 2. Aufl.
von 1872. Oxford 1963.
'(Jon Beyme, Klaus: Die parlamentarischen Regierungssysteme in Europa. Anhang: Die Kabinette
der wichtigsten parlamentarischen Systeme Europas. Miinchen 1970.
