Demokratie und Integration befördern

236 Pages·2016·2 MB·German

02/2016 Abschlussbericht zum Forschungsprojekt
Demokratie und
Integration befördern:
Lernen aus internationalen Vergleichen
Verfasser
Institut für Demokratieforschung
Georg-August-Universität Göttingen
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Demokratie und Integration befördern: Lernen aus internationalen Vergleichen
1. Einleitung ............................................................................................................................................................... 7
2. Integration – ein two-way process ........................................................................................................................ 9
2.1 Instrumente und Indikatoren gelungener Integration ........................................................................ 11
2.1.1 Mittel und Wegweiser ............................................................................................................... 11
2.1.2 Soziale Beziehungen .................................................................................................................. 12
2.1.3 Kompetenzen ............................................................................................................................. 13
2.2 Rechte von Flüchtlingen ......................................................................................................................... 13
2.3 Wer gehört zum demos? .......................................................................................................................... 16
2.4 Liberale, republikanische und multikulturalistische Ansätze erfolgreicher Integrationspolitik .... 18
2.5 Integration durch (konflikthaften) Dialog ............................................................................................ 22
3. Die Fallbeispiele .................................................................................................................................................... 25
3.1 Frankreich – Lehren aus einer wechselhaften Integrationsgeschichte .............................................. 25
3.1.1 Vorüberlegungen ....................................................................................................................... 25
3.1.2 Geschichte und Grundlagen der Integration in Frankreich ................................................. 28
3.1.3 Grenzen und Probleme der Integrationspolitik ..................................................................... 36
3.1.4 Integration von Asylbewerbern und Flüchtlingen in Frankreich ........................................ 44
3.1.5 Integrationsvektoren ................................................................................................................. 53
3.1.6 Best Practice-Beispiele in Frankreich ....................................................................................... 69
3.1.7 Fazit: Lehren aus der französischen Integrationspolitik ....................................................... 83
3.1.8 Literatur zur Vertiefung ............................................................................................................ 87
3.2 Großbritannien − auf dem Weg zu einer nationalen Integrationsstrategie ....................................... 89
3.2.1 Einleitung ................................................................................................................................... 89
3.2.2 Die Entwicklung der britischen Migrations- und Integrationspolitik nach 1945 .............. 91
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Göttinger Institut für Demokratieforschung 2016-02
3.2.3 Der Beginn einer koordinierten Integrationspolitik unter New Labour ............................ 97
3.2.4 Integration durch Bildung und Zugang zum Arbeitsmarkt ................................................ 103
3.2.5 Primäres Integrationsziel − der Aufbau von „cohesive communities“ ............................... 106
3.2.6 Die schottische Integrationsstrategie ..................................................................................... 110
3.2.7 Fazit ............................................................................................................................................ 113
3.2.8 Literatur zur Vertiefung ........................................................................................................... 114
3.3 Israel − zwischen Rückkehrrecht und Grenzsicherung ...................................................................... 117
3.3.1 Einleitung .................................................................................................................................. 117
3.3.2 Historischer Überblick über die „Migrations- und Integrationsgeschichte“ .................... 118
3.3.3 Politische Kultur in Bezug auf Neuankommende und deren Integration ......................... 121
3.3.4 Soziale Gräben und ihre Folgen für Demokratie und Gesellschaft .................................... 123
3.3.5 Rechtliche Rahmenbedingungen − das „Law of Return“ . .................................................... 128
3.3.6 Folgen für Politik und Gesellschaft ......................................................................................... 129
3.3.7 Konkrete Integration ................................................................................................................ 130
3.3.8 Fazit ............................................................................................................................................ 135
3.3.9 Literatur zur Vertiefung ........................................................................................................... 137
3.4 Schweden – die „humanitäre Großmacht“ am Scheideweg ...............................................................139
3.4.1 Einleitung .................................................................................................................................. 139
3.4.2 Migration und Integration in Schweden ................................................................................ 141
3.4.3 Asylpolitik in Schweden – aktuelle Entwicklungen und Aufnahmebedingungen ........... 148
3.4.4 Asyl- und Integrationsdiskurse – der Umgang in Politik und Medien .............................. 151
3.4.5 Integrationspraxis in Schweden – Herausforderungen, Chancen und Beispiele .............. 157
3.4.6 Fazit und Ausblick – das Ende der schwedischen Offenheit? ............................................. 168
3.4.7 Literatur zur Vertiefung ........................................................................................................... 171
3.5 USA − zwischen Teilhabe und Ausschluss ......................................................................................... 173
3.5.1 Geschichte und Entwicklung der Einwanderung ................................................................. 173
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Demokratie und Integration befördern: Lernen aus internationalen Vergleichen
3.2.3 Der Beginn einer koordinierten Integrationspolitik unter New Labour ............................ 97 3.5.2 Von Kolonisten und „Chinatown“ – die frühe Einwanderungsgeschichte ........................ 174
3.2.4 Integration durch Bildung und Zugang zum Arbeitsmarkt ................................................ 103 3.5.3 Fluchtgrund: Krieg – die erste große Zuwanderungsbewegung ......................................... 177
3.2.5 Primäres Integrationsziel − der Aufbau von „cohesive communities“ ............................... 106 3.5.4 Bürgerrechtsbewegung, Vietnamkrieg und der Mariel Boatlift .......................................... 180
3.2.6 Die schottische Integrationsstrategie ..................................................................................... 110 3.5.5 Schwache Wirtschaft und Aufschwung der Immigrationsgegner – die 1980er Jahre ...... 182
3.2.7 Fazit ............................................................................................................................................ 113 3.5.6 Der Schock von 9/11 und seine Folgen bis heute .................................................................. 184
3.2.8 Literatur zur Vertiefung ........................................................................................................... 114 3.5.7 „Undocumented Immigrants“ und das begehrte Latino Vote ............................................. 185
3.5.8 Über den Unterschied von „Refugees“ und „Asylees“ ......................................................... 189
3.3 Israel − zwischen Rückkehrrecht und Grenzsicherung ...................................................................... 117 3.5.9 Beispiele aktueller Konflikte und Integrationspraktiken ..................................................... 195
3.3.1 Einleitung .................................................................................................................................. 117 3.5.10 „Schleusen“ der Integration – das Modell der „Gateway Cities“ ....................................... 206
3.3.2 Historischer Überblick über die „Migrations- und Integrationsgeschichte“ .................... 118 3.5.11 „Smart City“ – digitale Strategien für mehr Integration aus New York ........................... 210
3.3.3 Politische Kultur in Bezug auf Neuankommende und deren Integration ......................... 121 3.5.12 Alleingang in Seattle – wie ein Bürgermeister seine Stadt veränderte ............................. 212
3.3.4 Soziale Gräben und ihre Folgen für Demokratie und Gesellschaft .................................... 123 3.5.13 Minnesota als derzeitige „Integrationsschleuse“ ................................................................ 215
3.3.5 Rechtliche Rahmenbedingungen − das „Law of Return“ . .................................................... 128 3.5.14 Lernen von den USA? ............................................................................................................ 218
3.3.6 Folgen für Politik und Gesellschaft ......................................................................................... 129 3.5.15 Literatur zur Vertiefung ......................................................................................................... 219
3.3.7 Konkrete Integration ................................................................................................................ 130
3.3.8 Fazit ............................................................................................................................................ 135 4. Fazit: Integrationspolitik – Dauerbrenner des gesellschaftlichen Diskurses ................................................ 221
3.3.9 Literatur zur Vertiefung ........................................................................................................... 137 4.1 Integrationspraxis in den Beispielländern ........................................................................................... 222
4.1.1 Mittel und Wegweiser .............................................................................................................. 226
3.4 Schweden – die „humanitäre Großmacht“ am Scheideweg ...............................................................139 4.1.2 Wer gehört dazu? ...................................................................................................................... 229
3.4.1 Einleitung .................................................................................................................................. 139 4.2 Best-Practice Beispiele und die Suche nach ihrem Sinn ..................................................................... 232
3.4.2 Migration und Integration in Schweden ................................................................................ 141
3.4.3 Asylpolitik in Schweden – aktuelle Entwicklungen und Aufnahmebedingungen ........... 148 Impressum und Kontakt ......................................................................................................................................... 236
3.4.4 Asyl- und Integrationsdiskurse – der Umgang in Politik und Medien .............................. 151
3.4.5 Integrationspraxis in Schweden – Herausforderungen, Chancen und Beispiele .............. 157
3.4.6 Fazit und Ausblick – das Ende der schwedischen Offenheit? ............................................. 168
3.4.7 Literatur zur Vertiefung ........................................................................................................... 171
3.5 USA − zwischen Teilhabe und Ausschluss ......................................................................................... 173
3.5.1 Geschichte und Entwicklung der Einwanderung ................................................................. 173
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Demokratie und Integration befördern: Lernen aus internationalen Vergleichen
Demokratie und Integration befördern:
Lernen aus internationalen Vergleichen
1. Einleitung
Seit dem Sommer 2015 zeigt Deutschland zwei Gesichter, die unterschiedlicher nicht sein
könnten: Tausende Ehrenamtliche setzen sich seit Monaten am Rande ihrer Kräfte für
Flüchtlinge ein, die Spendenbereitschaft ist ungebrochen, Flüchtlinge sind an Bahnhöfen
mit Blumen begrüßt worden und Kanzlerin Angela Merkel hat ein trotziges „Wir schaffen
das!“ verkündet. Gleichzeitig wächst jedoch in großen Teilen der Gesellschaft die berech-
tigte Frage über die Art und Weise, wie nahezu eine Million Neuankömmlinge nicht nur
nach menschenrechtlichen Standards aufgenommen, sondern (so denn als Flüchtlinge an-
erkannt) auch mittel- und langfristig integriert werden können. Darüber hinaus hat sich in
Verbindung mit einer schwindenden Zustimmung zum Kurs der Bundesregierung in einigen
Bevölkerungsgruppen, die im Rahmen von Pegida-Demonstrationen und AfD-Kundgebun-
gen, mit Hasskommentaren und Leserbriefen medienwirksam auf sich aufmerksam machen,
eine grundsätzlich fremden- und islamfeindliche Grundstimmung ausgebreitet. Kurz gesagt:
Die Integration von Flüchtlingen steht hier gar nicht erst zur Debatte, die Grenzen sollen
geschlossen werden und diejenigen, die unbedingt bleiben müssen, sollen sich assimilieren.
Aus Worten folgten hier viel zu oft Taten, wenn man den rabiaten Anstieg der Kriminalitäts-
statistik im Bereich fremdenfeindlich motivierter Gewalt heranzieht.
All dies ist eine Problemakkumulation, die den Zusammenhalt der deutschen Gesellschaft
vor eine harte Probe stellt. Während einerseits der Umgang mit den fremdenfeindlichen
Entwicklungen − also die Vorbeugung und Bekämpfung rassistischen Gedankenguts und
damit verbundener Diskriminierungen und Straftaten − aufseiten der begrüßenden Ge-
sellschaft ein Schlüsselaspekt ist, stellt sich andererseits die Frage nach den Angeboten und
Maßnahmen, die den Flüchtlingen dabei helfen sollen, im neuen Land nicht nur physisch
anzukommen. Trotz in den letzten Jahren etablierter und häufig auch erfolgreicher Integra-
tionsmechanismen und -projekte fragt sich ein großer Teil der Bevölkerung, ob diese allein
die große Menge vor Kurzem eingewanderter Menschen bewältigen können. Ganz offen-
sichtlich sind die staatlichen Strukturen derzeit mit basalen Integrationsleistungen wie etwa
Sprachkursen oder stellenweise sogar mit der Bereitstellung eines witterungsfesten „Dachs
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über dem Kopf“überfordert, zudem in großem Umfang auf ehrenamtliches Engagement und
Spenden angewiesen. Besonders intensiv wird jedoch die langfristige Perspektive diskutiert;
also wie eigentlich − sobald einmal das Asylverfahren eingeleitet oder gar beendet und der
Flüchtlingsstatus und damit die Bleibeperspektive anerkannt ist − mit den neuen Mitbür-
gern verfahren werden wird: Wo und unter welchen Bedingungen dürfen und können sie
arbeiten? Wie werden ihre Kinder, angesichts mangelnder Deutschkenntnisse, in die Schulen
eingegliedert? Wo sollen sie wohnen und wer kümmert sich darum, dass sie Deutsch und die
deutsche Kultur (kennen-)lernen? Wer unterstützt sie bei Job- und Wohnungssuche, beim
ersten Krankenhausbesuch oder Elternabend in der Schule und bei Behördengängen? Hinter
dem „Wie schaffen wir das?“ steht letztlich die allgemeine Frage, wie sich die deutsche Gesell-
schaft durch die Integration vieler Menschen aus anderen Kulturkreisen verändern wird und
welche Folgen das für unser Zusammenleben haben wird.
Das sind nur einzelne Fragen, welche die Integration von neu (und darüber hinaus auch
schon länger) eingewanderten Menschen betreffen. Um Antworten darauf zu finden, hat
das Institut für Demokratieforschung im Rahmen der hier vorliegenden Studie den Blick
auf fünf teils sehr unterschiedliche Länder geworfen, um dort nach Wegen und Methoden
der Integration zu suchen. Beispiele aus Frankreich, Großbritannien, Israel, Schweden und
den USA werden vorgestellt und in die jeweilige nationale Migrations- und Integrationsge-
schichte sowie die aktuelle Debatte eingeordnet. Dabei – dies wird schnell auffallen – drehen
sich die Fallstudien nicht nur um die Integration kürzlich anerkannter Flüchtlinge, sondern
auch um Einwanderer, die z. T. schon in zweiter oder dritter Generation im jeweiligen Land
sind und z. B. als Arbeitsmigranten oder im Rahmen des Familiennachzugs eingewandert
sind. Dieses Vorgehen ist gewählt worden, weil Integration gerade nicht mit der Ankunft
im Land und ersten Maßnahmen wie Sprach- und Kulturkursen gewährleistet, sondern ein
z. T. generationenübergreifender Prozess ist. Darüber hinaus zeigen die Beispiele der Integ-
rationsversuche von Personen, die u. U. inzwischen sogar über die Staatsangehörigkeit ihres
neuen Heimatlandes verfügen, was bei der Integration – egal, welches Motiv ihr letztlich
zugrunde liegt – schief gehen kann und wie schwierig es ist, gegen einmal gescheiterte Inte-
grationsversuche und deren gesamtgesellschaftliche Folgen vorzugehen. Dementsprechend
sollen hier erfolgreiche und weniger erfolgreiche Beispiele nicht nur vorgestellt, sondern auch
in ihren jeweiligen Kontext gestellt und nicht zuletzt auch auf ihre Vergleichbarkeit mit dem
deutschen Fall überprüft werden.
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2. Integration – ein two-way process

von Danny Michelsen
Der Begriff der Integration verweist nach Richard D. Alba und Nancy Foner auf alle Pro-
zesse, die die Möglichkeiten von Immigranten und deren Angehörigen vermehren, durch
die Partizipation an den die Mehrheitsgesellschaft strukturierenden Institutionen (Schule,
Arbeitswelt, Vereinswesen etc.) soziale Anerkennung zu erlangen.1 Demnach impliziert das
Konzept notwendigerweise eine Annäherung an den „Mainstream“ einer Gesellschaft. Des-
halb kritisieren einige Autoren, die in Ländern wie Großbritannien oder Australien eine
Abkehr von einem traditionell multikulturellen Umgang mit Differenz hin zu einem die
Anpassung von Migranten an bestimmte Werte oder „Leitkulturen“ forcierenden „Inte-
grationismus“ beobachten, dass das gegenwärtige Verständnis von Integration im Kern eine
assimilatorische Politik impliziere, welche die Identitäten der Einwanderer marginalisiere.2
Doch wird der Begriff Integration (im Unterschied etwa zu dem v. a. mit Frankreich asso-
ziierten Assimilationismus) seit jeher mit einer eher neutralen oder, mit den Worten von
Alba/Foner, „agnostischen“ Antwort auf die Frage verbunden, ob und in welchem Maße sich
Migranten zu verändern haben, um als Mitglieder ihrer neuen Gesellschaft akzeptiert zu
werden.3 Dass Integration nicht als ein Prozess einseitiger Assimilation, in dem die Migran-
ten sich an die dominante Kultur anzupassen und ihren eigenen kulturellen Hintergrund zu
verdrängen lernen, sondern als ein zweiseitiger Prozess verstanden werden sollte, der die
reziproke Anerkennung und Partizipation am Integrationsprozess sowohl auf der Seite der
Migranten als auch auf der Seite der aufnehmenden Mehrheitsgesellschaft hervorhebt,
wird sowohl von Integrationsforschern hervorgehoben4 als auch vom Rat der Europäi-
schen Union zur Basisnorm einer europäischen Integrationspolitik erklärt: „Integration
is a dynamic, two-way process of mutual accommodation by all immigrants and residents
of the Member States.“5 An derselben Stelle wird jedoch von den Migranten die Anerken-
nung der in der Europäischen Menschenrechtskonvention kodifizierten Freiheitsrechte
eingefordert; ganz konkret bezogen auf die Geschlechtergleichheit, die Rechte von Kin-
dern und die Religionsfreiheit.6
1 Vgl. Alba, Richard D./Foner, Nancy: Strangers No More. Immigration and the Challenges of Integration in North America
and Western Europe, Princeton 2015, S. 5.
2 Siehe McPherson, Melinda: ‚I Integrate, Therefore I am‘. Contesting the Normalizing Discourse of Integrationism through
Conversations with Refugee Women, in: Journal of Refugee Studies, Jg. 23 (2010), H. 4, S. 546–570.
3 Siehe Alba/Foner: Strangers No More, S. 7.
4 Vgl. Castles, Stephen et al.: Integration: Mapping the Field, London 2002, S. 12; Atfield, Gaby et al.: Refugees’ Experiences
of Integration, London 2007, S. 12.
5 Rat der Europäischen Union, zitiert nach: Joppke, Christian: Beyond National Models. Civic Integration Policies for Immi-
grants in Western Europe, in: West European Politics, Jg. 30 (2007), H. 1, S. 1–20, hier S. 3.
6 Ebd., S. 4.
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Anders als manche liberale Theoretiker behaupten7, gibt es keinen Grund zur Annahme,
dass diese beiden Ziele erfolgreicher Integrationspolitik (also die Stiftung reziproker
Anerkennungsbeziehungen einerseits und die sanktionsbewährte Durchsetzung der rule of
law andererseits) in einem Spannungsverhältnis stehen. Spannungen treten erst dort auf, wo
eines dieser Ziele durch nationale Vorstellungen vom Guten unterminiert wird. Ein gutes
Beispiel hierfür ist die gegenwärtige französische Integrationspolitik, die von einem spezi-
fisch französischen Einheitsdenken („La République est une et indivisible“) ausgeht in dem
die Kultur des ,autonomen‘ Individuums der direkten Bindung des Individuums an den Ge-
sellschaftsvertrag und an das Gemeinwesen untergeordnet ist“.8 Auch die laïcité-Doktrin
wird im Lichte dieses identitären Republikkonzepts gedeutet: Religiöse Bekenntnisse selbst
von Privatpersonen werden aus dem öffentlichen Leben verbannt, um die nationale Einheit
nicht zu gefährden – auch wenn dadurch die Religionsfreiheit, wie im Falle des Kopftuch-
verbots für SchülerInnen, Schaden nimmt.9 Integration im Sinne eines two-way process lässt
sich auf diese Weise nur schwer verwirklichen. Allerdings macht der französische Fall deut-
lich, dass die unübersehbare Konvergenz europäischer Integrationspolitiken10 nicht zu dem
Urteil verleiten sollte, nationale Paradigmen11 würden an Bedeutung verlieren.12 Umgekehrt
sollte aber der Blick auf Sonderwege nicht den Blick auf internationale Trends verdecken:
So verweist Christian Joppke auf eine nach dem 11. September in allen westeuropäischen
Ländern abnehmende Betonung der Anerkennung kultureller Differenzen als wichtiger In-
tegrationsfaktor, die durch eine Reihe von „increasingly illiberal civic integration policies“
abgelöst worden seien − „illiberal“ meint hier die Verpflichtung von Migranten, sich nicht
nur sprachliche, sondern auch Kenntnisse hinsichtlich der gemeinsam geteilten politischen
„Werte“ und der Rechtsordnung des jeweiligen Aufnahmelandes anzueignen; diese Kennt-
nisse werden z. B. in Deutschland in „Integrationskursen“ vermittelt und müssen in obli-
gatorischen Einbürgerungstests nachgewiesen werden, als Bedingung für die Gewährung
eines dauerhaften Aufenthaltsrechts einerseits und eine auf die Eindämmung der Einwan-
7 So Brian Barry, der wie viele angelsächsische Liberale argumentiert, dass nicht etwa ein vom Staat forcierter öffentlicher
Austausch zwischen diversen kulturellen Gruppen, sondern nur eine „Neutralisierung“ bzw. „Depolitisierung der Diffe-
renzen“ religiöser und kultureller Art jenen „gleichen Respekt“ vor diesen Differenzen zu schaffen vermöge, auf den sich
ein liberaler Staat gründe; vgl. Barry, Brian: Culture and Equality. An Egalitarian Critique of Multiculturalism, Cambridge
2001, S. 25 u. S. 127 f.
8 Favell, Adrian: Philosophies of Integration. Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain, Houndmills/
London 1998, S. 176.
9 Kritisch dazu Laborde, Cécile: Critical Republicanism. The Hijab Controversy and Political Philosophy, Oxford 2008.
10 Vgl. Weinbach, Christine: Europäische Konvergenzen: Zur Restitution von Staatsangehörigkeit in Deutschland, Frankreich
und Großbritannien, in: Berliner Journal für Soziologie, Jg. 15 (2005), H. 2, S. 199−218; vgl. auch Aleinikoff, Alexander/
Klusmeyer, Douglas: Citizenship Policies for an Age of Migration, Washington 2002, S. 7; Favell: Philosophies of Integrati-
on, S. 242 ff.
11 So hat z. B. Rogers Brubaker in einem sehr einflussreichen Buch von 1992 das staatszentrierte und auf Assimilation ge-
richtete französische Konzept der Staatsbürgerschaft dem „ethnisch-kulturell geprägt[en] und an Differenz orientiert[en]“
deutschen Modell gegenübergestellt; Brubaker, Rogers: Staats-Bürger. Deutschland und Frankreich im historischen Ver-
gleich, Hamburg 1994, S. 21 (das englischsprachige Original erschien 1994 unter dem Titel „Citizenship and Nationhood in
France and Germany“).
12 So aber die Argumentation von Soysal, Yasemin: Limits of Citizenship: Migrants and Postnational Membership in Europe,
Chicago 1994.
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