Democracia y Gobernabilidad

2009·2.8 MB·Spanish

by  Simon Schwartzman

Fernando Henrique Cardoso
Alejandro Foxley
(e ditores)
NUEVOS DESAFíos DE LA DEMOCRACIA Y
DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA
uqbar
E D IT OR E S
Dirección de Colección CIEPLA1~: Eugenio Tironi
------ -- - ------ - -- - - -- - --- -
Este libro forma parte del proyecto «Una nueva agencia económico-social para \mérica
Latina», ejecutado por la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPl AN), Chile,
y el Instituto Fernando I-lenrique Cardoso (iFHC), Brasil. El proyecto fue financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), laAgencia Española de Cooperación Tntern,lCional
(AECI) y el Programa de j';aciones Unidas para el Desarrollo (PNüD)_ Las informaciones
y opiniones presentadas aquí son de responsabilidad de los amores y no comprometen a las
instiruciones asociadas al proyecto_
----------- -- - - -
Coordinadores del proyecto: Patricio iVlelJer )' Simon Schwartzman
l:quipo ejecutivo: Fernando Henrique Cardoso, .\Iejandro Foxley, Sergio Fausto e Ignacio \Nalker
A ¡vIEDIO CAi\lIINO
Nuevos desafíos de la democracia y del desarrollo en América Latina
© Uqbar Editores, marzo 2009
© Corporación de Esmdios para Latinoamérica (CIEPLAi,\]), marzo 2009
ISBN 978-956-8601-43-0
\VWw.uq bareditores.e1
Av. L1S Condes 7172 A, Las Condes, Santiago de Chile
Teléfono: (56-2) 224 72 39
Dirección editorial: Isabel M. Buzeta Page
Edición a cargo de: Patricio González Ríos
Asistente editorial: Javiera Piriz Yaconi
Diseiio de portada: Draft
Diagram¡lCión: Salgó Ltda.
Impresión: CyC Impresores Ltda.
{Jueda prohibida la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento_
ÍNDICE
NUEVOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA y DEL DESARROLLO EN A,\1ÉRICA LATINA
Fernando H. Cardoso y Alejandt·o Foxley . . . . . . . . ....... . 9
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD
DEMOCRACIA DE INSTITUCIONES
Ignacio Walker ... 43
DEMOCRACIA y GOBERNABILIDAD
Simon Schwartzman ... 71
GLOBALIZACIÓN
AMÉRICA LATINA FRENTE A LOS DESAFÍOS DE LA GLOBALIZACIÓN:
¿TODAVíA HAY LUGAR PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL?
Pedro da Motta Veiga y Sandra Polonia Ríos ........ . 105
CAMBIO CLIMÁTICO
Sérgio Ah'anches y Eduardo Viola 159
POLÍTICAS Y PROBLEMAS ECONÓMICOS
CRECIMIENTO ECONÓMICO EN A,\1ÉRICA LATINA
Patricio Meller y Gonzalo Valdés 197
GOBERNABILIDAD MACROECONÓMICA Y DESARROLLO INSTITUCIONAL
Óscar Lande'/Tetche Moreno .... 225
7
ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y POLÍTICAS SOCIALES EN
AMÉRICA LATINA
JVlm'¡o Ylarcel y Elizabeth Rivem 263
EL DESAFÍO DE LA INNOVACIÓN PARA LA J\¡vIÉRICA LATINA DE HOY
José Miguel Bencrueute H. 313
PROBLEMAS Y DILEMAS DE LOS MERCADOS LABORALES LATINOAMERICANOS
Patricio A1eller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............ . 343
POLÍTICAS Y PROBLEMAS SOCIALES
GASTO SOCIAL EN J\¡vlÉRICA LATINA: NIVEL, PROGRESIVIDAD y COMPONENTES
Patricio j\IIeller)' Be171flrdo Lam 371
INSTRL"vIENTOS ALTERNATIVOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL
Etbtardo Fajllz)'lber y A7Idl'ea Repetto ... . 393
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
Sonia Dmibe 445
SALUD: DE PACIENTES A CIUDADANOS
Al1d,-é Medici ......... . 487
EDUCACIÓN Y RECURSOS HUMANOS
Simol1 ScbwfwtZ77la71 551
VIOLENCIA URBANA, SEGURIDAD PERSONAL Y CRliVII"IALlDAD
Lefl7ldro Piquet Ca171eiro 589
LAS REGIONES METROPOLITANAS EN J\¡VlÉRICA LATINA:
POTENCIALIDADES, PROBLEMAS Y GOBERNABILlDAD
Si1llon SCbWf17TZ7I1all 625
Los AUTORES .. ... .......... ..........•. ....................................•.. 647
ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS ..... ....... ........ ............................ . 653
8
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD
Simon Schwartzman
I. Los VALORES DE LA DEMOCRACIA: CIUDADAl'lÍA AMPLIADA
y EL I¡\JPERIO DE LA LEY ........................... . 73
2. DEMOCRACIA DIRECTA Y SISTEMAS REPRESENTATIVOS 75
3· REPRESENTATIVIDAD y GOBERNABILIDAD ......................... ......... . 76
4· PARTIDOS POLÍTICOS Y MOVIMIENTOS SOCIALES 77
5· DE LA DEMOCRACLA LIBERAL A LA DEMOCRACIA SOCIAL .. ................... . 80
6. EL CONTEXTO ÉTICO Y MORAL DE LAS SOCIEDADES DEMOCRÁTICAS 82
7· LAS INSTITUCIONES DE GOBIERNO EN AiVlÉRICA LATINA 84
El Parlamento 85
El Ejecutivo ...... . 88
El fortalecimiento del m-vicio público ., , ..... , ....... . 89
Control, regulación y formas gerenciales del Ejecutivo 92
El poder judicial 95
8. POR UNA NUEVA GOBERNABILIDAD ........•............................... 97
99
9· CONCLUSIÓN: LA CONSTRUCCIÓN DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA ..
REFERENCIAS .............. . ... . 100
1. Los VALORES DE LA DEMOCRACIA: CIUDADANÍA AMPLIADA y EL IMPERIO
DE LA LEY
La idea de democracia, como gobierno que se ejerce por los ciudadanos, di
rectamente o a través de sus representantes, surge en la antigua Grecia. Luego,
gana terreno en el mundo moderno -especialmente en los siglos XVII y A'VIII
con el fortalecimiento del Parlamento inglés, la independencia de los Estados
Gnidos de América y la Revolución Francesa, y es la forma predominante de
gobierno en nuestros días en la mayor parte del mundo. Las democracias mo
dernas se basan en dos valores centrales: la ciudadanía ampliada y el imperio
de la ley. La ciudadanía ampliada es el reconocimiento de los derechos civiles,
políticos y sociales de las personas -los derechos a la libertad, expresión y par
ticipación política, y a una vida digna y con igualdad de oportunidades para
todos. La expresión «imperio de la ley» (rule of Law) consagra el principio de
que existen reglas acordadas por la población, a través de sus instituciones le
gislativas y jurídicas, que regulan las relaciones entre las personas y entre estas y
el Estado, y se sobreponen a los intereses o preferencias individuales o grupales
-nadie está por encima de la ley.
A lo largo de los siglos, el concepto de ciudadanía, antes limitado a los
hombres adultos, con exclusión de esclavos y extranjeros, se ha ido amplian
do hasta alcanzar, en las sociedades modernas, bajo regímenes democráticos,
una casi universalización de los derechos ciudadanos. Es así como, hoy por
hoy, la democracia es inseparable del respeto por los derechos individuales,
el pluralismo político, el respeto por las minorías, la participación de los ciu
dadanos en la elección de sus autoridades, la garantía de defensa contra el
poder arbitrario de los gobernantes y, en forma creciente, la introducción
de los derechos sociales. ·Cn concepto amplio de ciudadanía, en términos del
73
.-\ ,\IEDIO CA.\IL'\"O. :\UE\'OS DESAfíos DE L.-I DE.\IOCR.-\Cl.-\ y DEL DESARROLLO EN.-\.\IÉRJC.-\ L.-\n~A
ejercicio de derechos civiles, políticos y sociales, tiende a imponerse en las
democracias contemporáneas.
Una de las fortalezas de la democracia, pero también una de sus debilida
des, es la separación que introduce entre la vida pública y la vida privada de las
personas. En los regímenes totalitarios esta distinción no existe. En ellos, las
capas dominantes de la sociedad esperan que los gobiernos encarnen y se hagan
cargo de todos los aspectos de la vida (materiales, espirituales, comunitarios
y religiosos), a la vez que se dan el derecho de interferir y comandar la vida
privada de las personas, también en todos sus aspectos. En las democracias, las
esferas de autoridad de los gobiernos están delimitadas de manera explícita y las
personas son libres para vivir y actuar como deseen, con el límite de la garan
tía de los derechos de los demás. Es por esto que los regímenes democráticos
son los más capaces de acomodar las diferencias, procesar en forma pacífica
las disputas de interés y preferencias que ocurren en todas las sociedades y de
garantizar, en el mediano plazo, los derechos sociales de igualdad de oportu
nidades, empleo, educación, salud, protección social y padrones dignos de vida
para todas las personas. En los regímenes totalitarios, las disputas políticas se
transforman con facilidad en conflictos radicales entre el bien y el mal, entre
amigos y enemigos, que muchas veces conducen a la violencia y a la eliminación
física de los adversarios,
La debilidad de las democracias, sin embargo, reside en que las personas,
especialmente en tiempos de cambio y de crisis, esperan de sus gobiernos más
que la simple administración de los servicios y el procesamiento pacífico de los
conflictos de interés. Las democracias modernas fueron creadas a partir de la
constitución de los Estados nacionales, los que muchas veces han tratado de
ir más allá de la simple administración de los intereses comunes, en busca de
representar -y a veces crear-, ciertos valores cívicos de identidad cultural, con
apelaciones nacionalistas, religiosas o étnicas que van más allá del sentido de la
democracia como garantía de los derechos ciudadanos. Si, por una parte, esta
ampliación de funciones ha traído una cierta legitimidad y apoyo a los gobier
nos, ella también, especialmente cuando se le asume en forma exagerada, ha per
mitido abrir espacios a las experiencias totalitarias que terminaron por destruir
los fundamentos mismos de la democracia. El siglo XX estuvo marcado por una
larga y dolorosa historia de democracias fracasadas y regímenes autoritarios,
surgidos casi siempre con la promesa de superar la crisis económica, social y
moral de sus sociedades, culminando todo ello en una verdadera tragedia.
Los valores propios de la democracia no pueden ser los de una cultura,
nacionalidad, religión o identidad étnica particular, sino los valores universales
del pluralismo, la tolerancia, la diversidad y las libertades individuales. Adicio
nalmente, los regímenes democráticos necesitan ser eficientes y cumplir bien
74
DUIOCR.\CL\ y GOBER:--iABll,IDAD
con sus tareas: mantener condiciones adecuadas para el funóonamiento de la
economía, administrar redes de protección y servióos sociales, proteger a la
población en situaciones de conflictos externos y catástrofes naturales, y lidiar
con los problemas cada vez más complejos creados por el cambio climático y la
degradación ambiental. La competencia funcional de los regímenes democrá
ticos no deriva automáticamente ni de su adhesión a los valores democráticos,
ni de la existencia de las instituciones clásicas de la democracia representativa.
Ella depende de un trabajo permanente de construcción institucional, tras la
búsqueda de formatos y mecanismos que puedan, a la vez, fortalecer y dar ex
presión plena a los principios democráticos y desarrollar la capacidad funcional
de los gobiernos de lidiar con la agenda económica, social y ambiental de las
sociedades contemporáneas.
2, DEMOCRACIA DIRECTA Y SISTEMAS REPRESENTATIVOS
La democracia directa, que los atenienses ejercían tomando sus decisiones en
la plaza pública, sería la forma más pura de democracia. Sin embargo, ella no es
compatible con las características de las sociedades modernas. Cuando los ciu
dadanos son millones y las decisiones son complejas, ellas necesitan ser adop
tadas por personas -líderes, representantes, administradores, especialistas- que
tengan autoridad y delegación para actuar en nombre del interés común, y que
tengan los recursos institucionales necesarios para hacer que ellas se cumplan.
En la democracia, esta autoridad y delegación jamás son ilimitadas y tienen que
hacerse según procedimientos legales, garantizando la libertad y los derechos
de expresión de las minorías (Dahl 1985, 1998). Es este respeto por las institu
ciones, las formalidades legales y el pluralismo, lo que distingue a los regímenes
democráticos de los autoritarios, los que muchas veces pueden llegar a tener,
aunque sea en forma efímera, el apoyo de la mayoría de la población.
La gran mayoría de los países latinoamericanos vive hoy un serio pro
blema de pérdida de legitimidad de sus sistemas representativos, con mucha
desconfianza e incredulidad de las poblaciones en relación a sus dirigentes y
a las instituciones de gobierno. El optimismo que predominó hacia fines de la
década de 1970 y comienzos de la de 1980, con el fin de los regímenes autori
tarios, ha dado lugar a una preocupación creciente en torno a la capacidad de
las nuevas democracias de responder a las expectativas que se han depositado
en ellas. Esta situación ha llevado a propuestas de creación de mecanismos de
participación y control directos de los ciudadanos en las decisiones que les con
ciernen, en sustitución de las instituciones y autoridades formales. Esta situa
ción va generalmente acompañada del surgimiento de líderes carismáticos que
75
A ,\IEDIO C-\.\110:0. \:CE\'OS DES.WÍOS OC L\ DDIOCIHCr.·\ y DEL OFSAIHWLLO [0: A.\I~:JUC.\ LATI\:.\
ganan prestigio y poder al oponerse a los procedimientos regulares de la vida
democrática, como voceros de principios morales y éticos más elevados,
La teoría política muestra que no hay cómo agregar mecánicamente las
preferencias de los individuos en una preferencia general (Arrow 1951), y exis
tirán siempre diferencias de información y preferencias entre la población y
sus representantes, haciendo difícil, sino imposible, que los primeros controlen
totalmente el comportamiento de los segundos, Es esencial, en una democracia,
que el principio de representatividad sea garantizado, y que existan mecanismos
regulares y previsibles que permitan a los ciudadanos evaluar a sus dirigentes y
confirmar, o no, sus mandatos. Pero es esencial, también, que existan liderazgos
que sean capaces de expresar y dar forma a los intereses difusos de la sociedad y
valorar el uso y el perfeccionamiento de las instimciones democráticas.
3. REPRESENTATIVIDAD y GOBERNABILIDAD
Entre los especialistas existe una discusión permanente respecto de la mejor forma
de organización de los sistemas representativos -presidencialismo o parlamenta
rismo, sistemas uni o bicamerales, multi o bipartidistas, mayoritarios o propor
cionales, amplia libertad o restricción para la creación de partidos políticos, entre
otros. Parte de la discusión tiene que ver con la representatividad. Si el número de
votos necesarios para elegir a un congresista es el mismo en todo el país y si la
proporción de congresistas por partido corresponde a la proporción de electores
que han votado por los diferentes partidos, se puede decir que la representa ti
vidad es perfecta. Los diferentes sistemas electorales, sin embargo, alteran esta
representatividad de diferentes maneras, variando el número de representantes
de las distintas regiones y distritos electores, creando los más variados sistemas
electorales -casi tantos como países existen. Así, por ejemplo, en América Latina,
Ecuador, Bolivia, Chile, Argentina, Colombia y Brasil, en ese orden, están entre
los 20 países con peor representatividad en las cámaras de diputados, en una lista
de 78 países para los cuales hay datos. En los países que tienen senados, Argen
tina, Brasil, Bolivia, República Dominicana, Venezuela y Chile, también en ese
orden, están entre los 10 peor representados en estas cámaras, de un total de 25
países para los cuales hay información (Samuels y Snyder 2001).
Cuando la representatividad es baja, la mayoría de los electores -que no
entiende la complejidad de los procedimientos electorales-, muchas veces se
olvida de los nombres de las personas por quienes han votado y no tienen cómo
mantenerse informados acerca de la acmación de sus supuestos representantes.
Todo lo que pueda ser hecho para aproximar a los electores a los elegidos -y es
tos a aquellos-, tornar más simples y transparentes las reglas de representación
76
DL\IOCR.-\CI-\ y C;()BER~.-\BILlI)'\D
y hacer fluir hacia los electores la información sobre lo que hacen los elegidos,
contribuye a mejorar la legitimidad de los sistemas representativos. Esto no
significa, sin embargo, que no existan situaciones en las que hay que dar más
voz y representatividad a determinados sectores, sobre todo en países marcados
por importantes diferencias étnicas y regionales.
Gn segundo problema es el de la gobe171abilidad. Gobiernos que necesitan
negociar con un gran número de partidos y actuar dentro de limitaciones lega
les que definen la forma y la destinación de los recursos públicos, tienen más di
ficultad para tomar decisiones y responder a las prioridades que se plantean. El
parlamentarismo europeo resuelve este problema de una manera relativamente
simple, al hacer del Ejecutivo una expresión directa de la mayoría parlamenta
ria, pero se resiente cuando las fuerzas políticas representadas en el Parlamento
se fragmentan. En las Américas predomina el sistema presidencialista, que da al
Presidente un mandato político propio, que muchas veces no coincide -o dere
chamente se contrapone- a las mayorías representadas en el Parlamento. Esto
estimula el hiperpresidencialismo, que afecta los poderes y atribuciones del po
der legislativo -y a veces también del poder judicial-, concentrando demasiado
poder en el Ejecutivo. El conflicto potencial entre el Ejecutivo y el Legislativo
puede ser reducido cuando los gobiernos son formados, en la práctica, por ga
binetes de coalición con fuerte apoyo parlamentario, práctica que se institucio
naliza en los regímenes semi presidenciales, en que los ministerios dependen del
voto de confianza parlamentaria (Amorim Neto 2006).
En ambas formas de gobierno, presidencial y parlamentaria, existe el pro
blema de la oposición entre las responsabilidades del Ejecutivo, en el ámbito
nacional, y los mandatos de los parlamentarios, los que suelen responder a ló
gicas locales, regionales o sectoriales. Los regímenes parlamentarios tienden a
fortalecer los partidos políticos, los que necesitan presentarse ante la población
con sus programas de gobierno, mientras que en los regímenes presidencialistas
son las características individuales, o de representatividad regional o sectorial
de los candidatos, las que predominan.
4. PARTIDOS POLÍTICOS Y MOVIMIENTOS SOCIALES
.Más allá de las características de los sistemas electorales y de las relaciones en
tre el Ejecutivo y el Congreso, está la cuestión de la legitimidad de los partidos
políticos, que son el canal por el cual se procesa la selección de los representan
tes y dirigentes políticos. Muchos países de América Latina jamás han tenido
sistemas partidarios estables, mientras que, en otros, los antigllos partidos po
líticos han sufrido un proceso grave de deterioro. No se espera, en un régimen
77