Das Schienennetz in Deutschland nach der Bahnreform: Möglichkeiten und Grenzen einer Reform der Eisenbahninfrastruktur-Bereitstellung

258 Pages·2001·9.21 MB·German

by  Rüdiger Munzert (auth.)

Rudiger Munzert
Das Schienennetz in Deutschland nach der Bahnreform
Wirtschaftswissenschaft
~
Rudiger Munzert
Das Schienennetz
in Deutschland
nach der Bahnreform
Moglichkeiten und Grenzen einer Reform
der Eisenbahninfrastruktur-Bereitstellung
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Heiko Korner
Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH
Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme
Munzert, Riidiger:
Das Schienennetz in Deutschland nach der Bahnreform : Moglichkeiten
und Grenzen einer Reform der Eisenbahninfrastruktur-Bereitstellung /
Rudiger Munzert. Mit einem Geleitw. von Heiko Korner. -
1. Aufl .. - Wiesbaden : Dt. Univ.-Verl.,2001
(DUV : Wirtschaftswissenschaft)
Zugl.: Darmstadt, Techn. Univ., Diss.,2000
ISBN 978-3-8244-0574-9
Dissertation Darmstadt, D 17
1 . Auflage April 2001
Aile Rechte vorbehalten
© Springer Fachmedien Wiesbaden, 2001
Orginally published by Deutscher Universitats-Verlag GmbH, Wiesbaden in 2001
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ISBN 978-3-8244-0574-9 ISBN 978-3-663-08340-5 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-663-08340-5
GELEITWORT
Ein wesentlich wichtiger Erfolgsfaktor der Industriepolitik, besonders der indu
striellen Standortpolitik, ist eine effiziente, kostengtinstig arbeitende Verkehrsinfra
strukturausstattung. Von besonderer Bedeutung erscheinen heute in dieser Hinsicht die
Leistungen des Luftverkehrs und des StraBenverkehrs, wlihrend der schienengebunde
ne Giiter- und Personenverkehr eher im "Schatten der Entwicklung" steht. Das kann
mit vielen technischen und betriebswirtschaftlichen Griinden erklart werden. Auch
althergebrachte gesellschaftspolitische Strukturpriiferenzen und die hieraus bedingten
Verhaltensweisen spielen eine Rolle, wenn nach den Ursachen fur die Schwierigkeit
von Reformen im Schienenverkehrssystem gefragt wird.
Der Verfasser der vorliegenden Arbeit versucht, solche Fragen anhand der 1994 in
Deutschland eingeleiteten Bahnreform zu beantworten, der bislang ganz offensichtlich
nur in geringem MaBe Erfolg attestiert werden kann. Er fiihrt das auf die Tatsache zu
ruck, daB das institutionelle Gefiige der Deutschen Bahn nicht so verandert worden ist,
daB die vorhandenen Ursachen fur Leistungsdefizite durch ein verbessertes Anreizsy
stem fur die beteiligten Akteure ausgeriiumt werden konnten. Er will mit seiner Arbeit
eine Analyse der hierfiir verantwortlichen Ursachen leisten und, da die Bahnreform in
Deutschland noch nicht abgeschlossen ist, Vorschliige zur Verbesserung der institutio
nellen Struktur der Deutschen Bahn erarbeiten.
Dabei geht der Autor davon aus, daB die technische und betriebswirtschaftliche
Sonderstellung des Eisenbahnwesens darin begriindet liegt, daB hier nicht nur der Ver
kehrsbetrieb (das Mobilitiitsangebot) zu optimieren ist, sondem auch das Infrastruktur
angebot eigenstandig erbracht und optimiert werden mull. Deshalb ist fur die Lei
stungsfahigkeit des Gesamtsystems Bahn die Optimierung des Netzbereitstellungspro
zesses von ausschlaggebender Bedeutung. Die Optimierung des Schienennetzes steht
deshalb folgerichtig im Mittelpunkt der vorliegenden Arbeit.
Vor dem Hintergrund der heute gegebenen Organisationsstruktur leitet der Verfasser
ab, warum von dieser fur die beteiligten Akteure kaum Anreize zur Verwirklichung
von allokativer sowie von produktiver Effizienz ausgehen, und warum - im Gegen
teil - hohe Diskriminierungspotentiale und Anliisse zur Steigerung von Transaktions
kosten entstehen. Als Kemthese ergeben die vorliegenden Untersuchungen, daB die
bestehende Aufbauorganisation durch einen Mangel an Anreizen zu einem das Ge
samtsystem optimierenden Verhalten den einzelnen Akteuren die Moglichkeit egoisti
schen Verhaltens in einem MaBe eroffnet, daB die Gesamteffizienz des Systems Deut
sche Bahn urnfassend geschiidigt wird. Nur radikale organisatorische Anderungen
- unter anderem die wirtschaftliche Verse1bstandigung des Netzuntemehmens - er
scheinen in den Augen des Verfassers als angemessene Wege der Bahnreform.
Die vorliegende Arbeit be1egt die Uberlegenheit einer gesamtwirtschaftlichen Ana
lyse, die sich auf die Aussagen der modemen Verhaltens- und Institutionenokonomik
stiitzt, gegeniiber partialOkonomischen Ansiitzen, die nur einzelne Teile des Systems
betrachten, z.B. die vie1 diskutierte Frage des Trassenzuganges und der Angebotsko
sten. Zugleich ist es aber auch klar, daB die aus dieser umfassenden Analyse hervorge
henden umfassenden Reformvorschliige auf Widerstand von vielen, ihre partiellen In
teressen verteidigenden Gruppen innerhalb und auJ3erhalb der Balm stoJ3en werden.
Das spricht nicht gegen die Notwendigkeit einer radikalen Bahnreform, sonaem dafiir,
daB die politisch Verantwortlichen endlich den Mut zu entsprechenden Schritten [m
den. Denn ein technisch leistungsfiliiges, kostengiinstiges Angebot von Eisenbalmver
kehrsleistungen gehOrt auch bei der heutigen Volkswirtschaft zu den unverzichtbaren
Erfolgsfaktoren.
Prof. Dr. rer. pol. Heiko Komer
VORWORT
Das Riickgrat nicht nur der industriellen, sondern auch der post-industriellen Ent
wicklung von Volkswirtschaften ist, so scheint es, Mobilitat. Der rasche und preis
werte Transport von Giitern und Personen (und natiirlich auch von Daten) bildet heute
die Grundlage fUr die Ausbildung einer globalisierten Dienstleistungsgesellschaft. Will
eine Gesellschaft an diesen Entwicklung teilhaben, so muB es eine ihrer zentralen
Aufgaben sein, Mobilitat nachfragegerecht, d.h. in ausreichender Menge und in der
geforderten Qualitat, zu gUnstigen Kosten bereitzustellen. Dabei kann es nicht darum
gehen, Verkehr durch staatliche Subventionen kiinstlich gUnstig zu machen - schlieB
lich miissen die fUr Subventionen benotigten Ressourcen der Volkswirtschaft an ande
rer Stelle entzogen werden. Vielmehr ist ein Verkehrssystem gefragt, das moglichst
ejfizient, d.h. mit geringstrnoglichem Mitteleinsatz, die gefragten Mobilitatsleistungen
bereitstellt. In einem solchen Szenario ist es zum einen wesentlich, daB jeder
Verkehrstrager entsprechend seinen systemspezifischen Starken, den "komparativen
Vorteilen", zum Einsatz kommt. Zum anderen ist es aber genauso wichtig, daB jeder
einzeIne Verkehrstrager fUr sich gesehen seine komparativen Vorteile optimal nutzt.
Gerade die Bahn in Deutschland hat, als ehemaliger Teil der Staatsbiirokratie, noch
enorme Leistungsreserven, die heute erst ansatzweise genutzt werden. Die vorliegende
Arbeit versucht einen Beitrag zu leisten, das Leistungspotential eben dieses Verkehrs
tragers Bahn fUr Deutschland zu mobilisieren.
DaB ich mich mit diesem spannenden Thema beschaftigen konnte und schlieBlich
diese Arbeit erfolgreich fertigstellen konnte, verdanke ich Herm Prof. Dr. Heiko Kor
ner. Seiner Einladung, mich unter seiner Obhut wissenschaftlich zu qualifizieren, bin
ich 1997 gerne gefolgt. Das vorliegende Buch ist das Ergebnis meiner Forschungsta
tigkeiten am von ihrn geleiteten Fachgebiet fUr Wirtschaftspolitik (Institut fUr Volks
wirtschaftslehre) der Technischen Universitat Darmstadt. Das Manuskript wurde 2000
am Fachbereich Rechts- und Wirtschaftswissenschaften als Dissertation eingereicht
und anerkannt.
Die Studie ist entstanden ohne formelle Verbindung zur Deutschen Bahn AG.
Nichtsdestotrotz waren lnformationen aus erster Quelle ein sehr wichtiger Input. Viele
notwendige lnformationen konnten nicht aus der Literatur, sondern erst aus dem di
rekten Kontakt mit dem Unternehmen gewonnell werden. Daher mochte ich mich bei
allen meinen (zahlreichen) Gesprachspartnern bei der Deutschen Bahn AG ganz herz
lich bedanken.
Als sehr hilfreich hat sich auch ein direkter intemationaler Vergleich des deutschen
Bahnwesens mit dem us-amerikanischen erwiesen. Hierzu durfte ich im Herbst 1999
einen sechswochigen Forschungsaufenthalt am Department of Economics der Michi
gan State University, Lansing MI, verbringen. Mein herzlicher Dank geht dort an Prof.
Kenneth D. Boyer, der mir diese Einladung ausgesprochen harte und mich hervorra
gend aufgenommen hat.
Den uberaus groBten Beitrag zum Gelingen dieser Arbeit halt jedoch, wie oben
schon angedeutet, mein Doktorvater, Herr Prof. Komer. In zahlreichen Fachgesprii
chen habe ich von ibm wertvolle Hinweise zu Vorgehensweise und Inhalt der Studie
erhalten. Dariiber hinaus hat er stets die neuesten Medienberichte uber die Bahn leb
haft mit mir diskutiert und wirtschaftspolitisch bewertet. Hierfiir schulde ich ibm ho
hen Dank. Neben der fachlichen mochte ich mich aber auch fur die personliche Unter
stiitzung bedanken. Seine stets freundschaftliche Anteilnahme hat maBgeblich dazu
beigetragen, daB ich mich am Fachgebiet iiu13erst wohl gefuhlt habe.
Rudiger Munzert
INHALT
Abbildungsverzeichnis ............................................................................................ XIII
Tabellenverzeichnis .................................................................................................. xv
AbkUrzungsverzeichnis ......................................................................................... XVII
EINLEITUNG ........................................................................................................... 1
TElL A. AUSGANGSSITUATION UND AUFGABE ............................................. 5
1 Die Entwicklungen im deutschen Bahnsektor in den letzten Jahrzehnten ...... 7
1.1 Der Transportmarkt und die Deutsche Bundesbahn ......................................... 7
1.1.1 Die Entwicklungen auf dem Transportmarkt ............................................. 8
1.1.2 Die Organisation der Deutschen Bundesbahn .......................................... 12
1.1.3 Die Stellung der DB im Transportmarkt .................................................. 15
1.1.4 Zusammenfassung der Situation .............................................................. 16
1.2 Die Deutsche Bahnreform 1994/1999 ............................................................ 19
1.2.1 Das Stufenkonzept der Bahnreform: eine Ubersicht fiber die Stufen 1-3 .. 19
1.2.2 Die Stufe 1 der Bahnreform (1994) .......................................................... 21
1.2.3 Die Stufe 2 der Bahnreform (1999) .......................................................... 27
1.2.4 Die Stufe 3 der Bahnreform (optional) ..................................................... 28
2 Reformziele und Bewertungskriterien ............................................................. 31
2.1 Reformziele ................................................................................................... 31
2.1.1 Zielkataloge der Bahnreform ................................................................... 33
2.1.1.1 Die klassischen Ziele im deutschen Bahnsektor .................................... 34
2.1.1.2 Die "ofjiziellen" Ziele der Bahnreform ................................................ 35
2.1.1.3 Die aus den MijJstanden bei den deutschen Bahnen abzuleitenden
Ziele ..................................................................................................... 36
2.1.1.4 Aus der Literatur abgeleitete Ziele ....................................................... 40
2.1.2 Das konsolidierte Zielsystem ................................................................... 42
2.2 Bewertungskriterien ...................................................................................... 50
2.2.1 Die klassisch-neoklassischen Effizienzkriterien ....................................... 50
2.2.2 Das institutionenokonomische Effizienzkriterium .................................... 51
2.2.3 Bausteine institutioneller Effizienz .......................................................... 53
2.2.4 Ordnungspolitische Folgerungen fur die Bahnreform .............................. 57
x
Inhalt
TElL B. DIE NETZBEREITSTELLUNG HEUTE. .............................................. 59
1 Trassenmarkt und Netzmanagement.. ............................................................. 59
1.1 Die Schichtenstruktur des Verkehrsmarktes und der Bahninfrastrukturmarkt 59
1.2 Die Segmentstruktur des Bahninfrastrukturmarktes und der Trassenmarkt .... 61
1.3 Die Leistungsstruktur des Trassenmarktes und das Netzmanagement ............ 65
2 Netzmanagement (I) -Die Investitionen .......................................................... 71
2.1 Erst- und Etweiterungsinvestitionen .............................................................. 71
2.1.1 Das Konzept der Regierungskommission Bundesbahn (RKB) ................. 72
2.1.2 Die Rege1ungen des Bundesschienenwegeausbaugesetzes (BSchwAG) ... 73
2.1.3 Die Rege1ungen der Rahrnenfmanzierungsvereinbarung 1998 ................. 76
2.104 Die Rege1ungen des Gemeindeverkehrsfmanzierungsgesetzes (GVFG)
und des Regionalisierungsgesetzes (RegG) .............................................. 78
2.2 Erhaltungsaufwendungen bzw. Ersatzinvestitionen ....................................... 81
2.2.1 Die Rege1ungen der Satzung der DB AG und des BSchwA G .................. 81
2.2.2 Die Rege1ungen der Rahrnenfmanzierungsvereinbarung 1998 ................. 82
2.3 Deinvestitionen ............................................................................................. 83
2.3.1 Die Rege1ungen des Aligemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) .................. 83
2.3.2 Die Rege1ungen in Trassensicherungsvertragen ....................................... 86
3 Netzmanagement (II) -Die Trassenvergabe .................................................... 89
3.1 Das Netzzugangsrecht ................................................................................... 89
3.1.1 Die Regelungen des AEG und der Eisenbahnbetriebsordnung (EBO) ...... 89
3.1.2 Die Regelungen der DB Netz AG ............................................................ 90
3.2 Die Trassenzuweisung ................................................................................... 92
3.2.1 Die Rege1ungen des AEG ........................................................................ 92
3.2.2 Die Rege1ungen der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung
(EIBV) .................................................................................................... 93
3.2.3 Die Praxis der DB AG ............................................................................. 98
3.3 Die Trassenpreise ........................................................................................ 101
3.3.1 Die Rege1ungen des BSchwAG ............................................................. 102
3.3.2 Die Regelungen der EIBV ..................................................................... 102
3.3.3 Die anfangliche Praxis der DB AG: Das Trassenpreissystem 1994/95 ... 104
3.304 Die neuere Praxis der DB AG: Das Trassenpreissystem 1998 ................ 108