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COSUDE
CONTENIDO
EDITORIAL 3
INTRODUCCIÓN 4
I. CRECIMIENTO PRO - POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERU 5
I.1 Medidas vigentes en la literatura 5
I.2 ¿Qué definición y medida de CPP es relevante para el Perú? 5
II. CRECIMIENTO Y POLÍTICAS PRO-POBRE 6
II.1 Estrategias y políticas para promover oportunidades económicas para los pobres 6
(A)El diagnóstico y la propuesta general 6
(B) La experiencia del crecimiento en el Perú 7
(C) Recomendaciones 8
III. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DE LA PROPUESTA 11
III.1 Consideraciones generales 11
(A) Política y políticas públicas 11
(B) Poder político, competencia económica y politización 11
(C) Los grandes procesos e institucionalidad políticos 11
III.2 Viabilidad política de las orientaciones específicas 12
(A) De la exportación a la capitalización y
aumento de productividad de los productores en pequeña escala 12
(B) Tributación y capital humano 14
(C) Remuneraciones y mercado interno 14
IV. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS 16
IV.1 El punto de partida 16
IV.2 Las vigas políticas de una política pro-pobre 16
1. Democratización 16
2. Descentralización 17
IV.3 Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego 17
IV.4 Estrategia de implementación 17
1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre 17
2. Avances necesarios en el conocimiento 17
3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales 18
4. Incidencia sobre los partidos políticos y los medios de comunicación 18
5. Priorizando: ¿por donde empezar los cambios de política? 18
EDITORIAL
V. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION
A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES 19
V.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural 19
A. La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia 19 Uno de los grandes desafíos del Perú de hoy es lograr la superación de la pobreza mediante un
B. La institucionalidad de la participación en las decisiones públicas 20 crecimiento económico equitativo y políticas redistributivas. En los últimos años la economía peruana
V.2. Viabilidad de alternativas de política pro-pequeño productor rural 21 ha crecido de manera sostenible y a tasas que superan el 4,5% anual. No obstante, el empleo sigue
siendo una preocupación importante de muchos sectores y la mitad de la población vive todavía en
(A) Políticas para aumentar la demanda, principalmente interna 21
pobreza.
(B) Políticas para promover una oferta más competitiva 22
(C) Políticas regionales 22 Frente a esta situación, tres agencias bilaterales de cooperación (la Agencia Canadiense para el
V.3 Estrategia política para promover políticas pro-pequeños productores rurales 23 Desarrollo Internacional ACDI, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE y la
Cooperación Alemana al Desarrollo GTZ) han juntado esfuerzos para aportar un diagnóstico y
propuestas al debate nacional sobre como crear oportunidades económicas para los pobres.
VI. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN TRES REGIONES 25
VI.1 Cajamarca 25 El trabajo que se presenta de manera resumida en esta publicación se inserta en una iniciativa
VI.2 Cusco 27 internacional llamada "Operationalizing Pro-Poor Growth" (Operacionalizar un Crecimiento Pro-
pobre) financiada por seis agencias bilaterales y multilaterales de cooperación. En este marco se han
VI.3 Lambayeque 29
analizado 14 países y sus posibilidades de reducir la pobreza a través de una mejor integración de los
pobres en los procesos de crecimiento económico. Sin embargo, no se había incluido un estudio de
BIBLIOGRAFIA 32 caso sobre el Perú.
Este vacío se llena ahora con el trabajo de Pedro Francke y Javier Iguíñiz de la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Además de la presente publicación, se organizará todo un proceso de diálogo e
incidencia público-política en base a los resultados y recomendaciones planteadas. Esperamos que el
contexto político actual -elecciones presidenciales, regionales y municipales- sea favorable para
colocar en la agenda pública del Perú el tema de un crecimiento económico inclusivo y a favor de los
pobres.
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03
I. CRECIMIENTO PRO-POBRE:
CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERÚ
INTRODUCCIÓN I.1 Medidas vigentes en la literatura
Dos medidas del denominado “crecimiento pro-pobre” (CPP) han sido propuestas en la literatura. La
propuesta de Ravallion y Chen (2003) establece que es todo aquel en el que los ingresos de los pobres
se incrementan, y por lo tanto la pobreza se reduce. La propuesta de Kakwani y Pernia (2000), por su
parte, lo definen como aquel en el que los pobres tienen un crecimiento de ingresos superior al
El presente trabajo responde a un encargo que recibieron los autores, miembros del departamento de
promedio.
economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, tras ganar un concurso convocado por el
Consorcio de Investigación Económica y Social en base a un proyecto financiado por COSUDE, la
La primera definición puede llamarse absoluta, y pone el énfasis sobre la pobreza sin importar lo que
agencia de cooperación suiza para el desarrollo. El estudio responde a una definición de “crecimiento
suceda con el resto de la distribución del ingreso. La segunda es una definición relativa, que pone el
pro-pobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad y
énfasis en la distribución, ya que si los ingresos de los pobres aumentan más que el promedio, se
que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la
presume que la distribución debe mejorar1. De alguna manera, estas dos definiciones replican el viejo
mitad de los niveles de 1990 en el 2015.
dilema de “¿crecer o redistribuir?”.
La estrategia de crecimiento pro-pobre tiene dos caminos principales: (i) reducir la pobreza mediante
Un elemento que, desde nuestro punto de vista, es necesario añadir a estas definiciones, es la
el incremento de la productividad de las pequeñas empresas del campo y la ciudad, y (ii) aumentar el
velocidad del crecimiento del ingreso de los pobres, para lo cual pueden tomarse en cuenta los
empleo (salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la agroexportación. Para
Objetivos del Milenio (ODM).
lograr estos objetivos se propone utilizar las divisas generadas en el sector de alta productividad en la
inversión en maquinaria y equipo, principalmente en el sector en que la productividad es más baja;
I.2 ¿Qué definición y medida de CPP es relevante para el Perú?
reorganizar la tributación y orientar el uso de estos recursos a la inversión en capital humano; y
finalmente, desarrollar el mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de las PYME y
En los últimos años, el debate sobre el denominado popularmente “chorreo” del crecimiento de la
como generador de empleo formal.
economía peruana, y que puede asimilarse a la idea de cómo ha mejorado la situación económica de
los pobres con el crecimiento del PBI, ha involucrado tanto a los economistas como a los analistas
Las bases para una reorientación del crecimiento tienen un fuerte componente político. En una
políticos. Este debate tiene su punto clave en el hecho de que, a pesar de que ha habido un crecimiento
estructura económica tan desigual en productividades como la peruana, la lucha contra la pobreza se
económico relativamente importante entre 1992 y 1997, y nuevamente entre 2001 y 2004, la mayoría
tiene que basar en la afirmación de derechos económicos y sociales que no pueden obtenerse de
de la población en situación de pobreza no siente una mejora económica significativa2.
manera completa desde la propia actividad productiva y requiere la participación de las personas en
cuanto ciudadanos. El estudio responde a
En la definición relevante de CPP para Perú debe estar presente el principal motivo de
una definición de
La politización que proponemos para hacer viable la reorientación de la economía con el fin de hacer el preocupación o interés. En el Perú, como en todos los países que tienen una alta “crecimiento pro-
proporción de pobres económicos absolutos es particularmente necesario definir el pobre” que implica que
crecimiento más pro-pobre tiene, como señalamos, dos componentes: la democratización de la
problema de la pobreza en términos absolutos. Una proporción importante de la los sectores pobres
sociedad y la descentralización. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la
población sufre carencias absolutas (hambre, desnutrición, analfabetismo, etc.) que crezcan más
primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es ésta la que constituye el eje de las propuestas rápidamente que el
deben ser resueltas con urgencia porque es un derecho de las personas y porque su
políticas. De eso trata el capítulo II. resto de la sociedad y
resolución es un factor importante para desencadenar procesos de reducción continua de
que su crecimiento
la pobreza. El aspecto relativo de la pobreza es importante en sí mismo, pero en países
En el capítulo III se hace el análisis de la viabilidad política de la propuesta. En el capítulo IV se realizan permita encarar con
pobres su enfrentamiento es principalmente instrumental en la medida que las seriedad el reto de
algunas recomendaciones y propuestas para la implementación. En el V se presentan propuestas de
ú desigualdades son muy grandes y dificultan la lucha de los propios pobres contra su reducir la pobreza y la ú
r política en relación con un grupo social específico: el de los campesinos y pequeños productores r
Pe pobreza absoluta y relativa. Por eso el crecimiento pro-pobre debe incluir las dos pobreza extrema a la Pe
en el pruarraal etrse. sF rinegalimoneenst ees, peenc íefli ccaasp: Cítaujlaom VaI rscea ,p Cruessceon tya Lna mprboapyueeqsutaes. de política de crecimiento pro pobre dimensiones y, además, debido a la urgencia de los problemas de pobreza absoluta debe m19it9a0d e dne e llo 2s 0n1i5ve.les de en el
n incluir la debida consideración por la velocidad en la obtención de resultados. n
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1Esta presunción es válida en la mayoría de casos, pero no se desprende de manera automática. Dado que las medidas de
distribución incluyen a todos los individuos de una sociedad, puede suceder que aumenten los ingresos de los más pobres más que
el promedio pero se reduzcan los ingresos de la clase media, llevando a que las medidas de distribución cambien hacia una mayor
desigualdad.
2 Ver Schuldt 2004.
04 05
Gráfico 2: Estructura de productividad
II. CRECIMIENTO Y POLÍTICAS PRO-POBRE
Valor agregado
por trabajador
II.1 Estrategias y políticas para promover oportunidades económicas para los pobres
I
Dentro de la relación entre crecimiento económico y pobreza, partimos de considerar en este caso la
pobreza definida económicamente, y las políticas a recomendar son también económicas. Dejamos de
lado, salvo expresión explícita al respecto, el área comúnmente denominada social.
II
(A) El diagnóstico y la propuesta general
Durante los últimos 35 años, se han ensayado diversas estrategias de crecimiento sin que ninguna de
ellas haya tenido un impacto importante sobre la pobreza. Las reformas estructurales de los años 90 III
Línea de
transformaron sustancialmente el modelo de desarrollo dejando que las fuerzas de mercado operen con pobreza
gran libertad y retrayendo la acción del Estado, pero la consecuencia de ello ha sido que el crecimiento
económico importante que ha habido en estos últimos 15 años no se ha traducido en una reducción
III Nº de trabajadores
significativa de la pobreza.
Valor agregado Remuneración
por trabajador del trabajo
Gráfico 1: Estimaciones de pobreza 1970-2003/04
Elaboración propia.
60
El área bajo la línea recta del gráfico representa el valor agregado que se distribuye entre los agentes de
la economía y el Estado. El área bajo la curva de remuneraciones, lo que reciben los trabajadores tanto
50
asalariados como independientes (concentrados en el sector III). Y lo está entre ambas curvas es lo que
reciben los propietarios del capital y el Estado.
40
Caracterizada la economía peruana de esta manera, postulamos que la reducción de la pobreza
30 (especialmente de la extrema pobreza) con la mayor velocidad posible, necesariamente supone una
combinación de políticas que eleven la productividad del tercer tipo de unidades productivas. A ese fin
20 deben contribuir los otros dos tipos de actividad antes mencionados, a parte de su propio crecimiento.
Un crecimiento pro-pobre en el Perú es definido como el que aporta con mayor eficacia a ese objetivo.
El ensanchamiento del segundo tipo de unidades productivas (sector II) es también un medio para
10
reducir la pobreza, directamente a través de la creación de empleos, pero como veremos sobre todo
por sus efectos indirectos sobre el sector III.
0
1970 1979 1986 1991 1994 1997 2000 2002 2003/04
(B) La experiencia del crecimiento en el Perú
Pobreza CEPAL Pobreza CUANTO Pobreza INEI1 Pobreza INEI2
Extrema pobreza CEPAL Extrema pobreza CUANTO Extrema pobreza INEI1 Extrema pobreza INEI2
La principal lección que deja la experiencia de crecimiento en el Perú es que éste debe proseguir y
aumentar su ritmo y que, a la vez, debe ser de tal tipo que incluya un componente distributivo en el
mundo de las empresas más productivas y que aumente la productividad de las pequeñas empresas
rurales y urbanas en todo el territorio nacional. La mejor calidad del trabajo, sea éste salarial o
ú Hemos caracterizado a la economía peruana como compuesta por tres grandes tipos de actividad independiente, requiere de ambos elementos. De particular relevancia en este proceso es la restricción ú
er empresarial de acuerdo con la productividad registrada. El primer tipo está caracterizado por su alto externa3, de ahí la importancia primordial de las exportaciones y de sacarle a esas divisas el mayor er
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el valor agregado por trabajador, ubicado principal aunque no exclusivamente en el sector minero, las provecho, en términos de crecimiento en general y de crecimiento del ingreso de los pobres en el
n n
n e telecomunicaciones y la electricidad, y generalmente orientado hacia el mercado externo y con poca específico. n e
sió absorción directa de mano de obra. En el gráfico 4 se sitúa a la izquierda y lo hemos denominado Sector I. sió
u Para los efectos de nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre nos parece que debemos añadir a las u
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n anteriores dos características de la economía peruana: el centralismo económico y la fragilidad ante n
n I El segundo está dominado por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportación, y se n I
o crisis internacionales. Una alternativa debe revertir estos dos rasgos. o
c caracteriza, para efectos del presente trabajo, por lograr un valor agregado menor que el anterior, c
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t ocupar más mano de obra y situarse principalmente en Lima y en menor medida en otras ciudades t
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mi importantes. En el gráfico indicado se sitúa a continuación del anterior hacia la derecha (Sector II). mi
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Cr El tercer tipo está constituido por una suma de pequeñas unidades productivas del campo y la ciudad, Cr
principalmente en el sector agropecuario, comercio al por menor y servicios personales, que
caracterizamos como de baja productividad y alta ocupación. En el gráfico, constituye la larga “cola” a
la derecha (Sector III).
3 Aunque esta restricción puede parecer menos relevante en este periodo, debido a una excepcionalmente favorable coyuntura
internacional, la historia nacional muestra la vulnerabilidad de nuestra economía ante situaciones internacionales cambiantes y la
enorme importancia de las divisas en explicar el crecimiento de mediano y largo plazo.
06 07
(C) Recomendaciones 2.- Específicas
1.- Generales
Las orientaciones específicas para hacer lo más competitiva
posible a la actividad productiva, ahí donde la proporción de
La estrategia pro-pobre que proponemos (Gráfico 3) tiene como condición de éxito elevar la
pobres es mayor, responden a las condiciones geográficas y
productividad de los pequeños productores del campo y la ciudad, esto es, aumentar la “altura” de lo
potencialidades de las regiones. Es decir, corresponden a la
que hemos presentado como una larga línea casi horizontal y que hemos denominado sector III. Para
promoción de empresas descentralizadas, siguiendo
ese fin consideramos imprescindible: (a) apoyar el proceso con recursos generados en las partes más
orientaciones que se proponen en el acápite a) subsiguiente. Los
desarrolladas de la economía (Sector I), (b) incentivar el propio esfuerzo e inversión de los pobres, que
principales recursos que tenemos en mente para facilitar el
son a fin de cuentas los principales actores de la lucha contra la pobreza (sector III), y (c) la ampliación y
aumento de la productividad de los pobres de esta manera son
aumento de la productividad del sector II como un proceso complementario pero indispensable, al
bienes de capital y servicios de apoyo a la producción, y
absorber parte de quienes están en el sector III viviendo en pobreza y aportar a la expansión del
educación y salud. Su provisión depende principalmente de la
mercado en este sector.
mejor utilización del ingreso nacional y de las divisas, y de un
mayor y mejor gasto público, lo que se detalla en el acápite b).
Gráfico 3: Estrategias de cambio estructural a) Generación de empresas descentralizadas
Vamos a proponer cuatro orientaciones que hagan más factible
Valor agregado la creación o desarrollo de empresas en un contexto de
por trabajador
Cooperación competencia en el mercado y de características propias de la
internacional geografía del Perú5:
y remesas
Divisas 1. Un condicionante importante de la viabilidad empresarial en
Pagos de regiones altoandinas y amazónicas del país es la distancia
deuda externa geográfica y el accidentado perfil del territorio nacional. Para
remontar esta desventaja es necesario mejorar las vías de
Impuestos
comunicación y los medios de transporte, pero eso no es
suficiente. Es necesario transformar la producción en la
mayor medida posible antes de transportarla, de modo que
se eleve el valor por peso de modo tal que el costo de
Remuneraciones transporte sea una parte intrascendente del valor final del
Productividad producto.
Línea de 2. Una segunda característica es la referida a la realidad
pobreza
medioambiental del país, y consiste en la enorme diversidad
de climas y altitudes, en general, de condiciones naturales.
Esto implica que será necesario producir en escala
Nº de trabajadores
relativamente pequeña y una amplia variedad de productos.
Valor agregado Remuneración Por otro lado, una iniciativa especial resulta necesaria para
por trabajador del trabajo
conectar a los pequeños productores de zonas no contiguas
pero con similares condiciones ecológicas, de tal manera que
Elaboración propia.
puedan aprender unas de otras, al estar cada una informada
de los cambios tecnológicos y productivos que se están
El gráfico muestra los tres sectores descritos, las principales conexiones consideradas entre ellos -
generando en zonas similares.
divisas, impuestos, remuneraciones- que deben ser promovidas por el estado y los demás actores, así
como el cambio esperado en los perfiles de la productividad y los ingresos laborales. La cooperación 3. El tercer aspecto a tomar en cuenta para un crecimiento en las
internacional opera como un flujo adicional de recursos, que viene de fuera, y que debiera apoyar el regiones es el de la educación y calificación. En el corto plazo,
proceso pro-pobre con más recursos (divisas) orientadas directamente al sector III de baja la tarea es básicamente de capacitación de quienes ya están
ú productividad e ingresos. en el mercado de trabajo y en actividades productivas. ú
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el La viabilidad de la propuesta aumenta en contextos democráticos y también en medio de procesos de 4. Finalmente, el problema hoy no es enviar potenciales el
n empresarios a las regiones alejadas de los mayores mercados n
ón e descentralización. Como muestra la historia nacional, los autoritarismos concentran el poder y sino aprovechar los que ya hay reteniéndolos en sus regiones ón e
usi desconfían de estos procesos. de origen. Para ello, una cuarta orientación es mejorar la usi
n Incl Las recomendaciones buscan tres cosas principalmente4: (1) orientar la actividad productiva de los pobres ccoalnid aedl fdine vdidea qeune l also cs iuadcatudaelse sd eo t opdoatse nlacsi arleegsi oenmesp rdeesla priaoíss n Incl
co hacia rubros competitivamente más viables, (2) incentivar la inversión en la actividad económica de los co
o emprendan nuevas experiencias productivas en su propia o
t pobres y (3) aportar recursos para facilitar la elevación de la productividad de los pobres del campo y la t
n tierra, inclusive retornando a ella si es que han migrado. n
mie ciudad. Creemos que la lentitud de la reducción de la pobreza económica se debe en gran medida a las mie
ci carencias en alguno de esos tres aspectos del problema. Especifiquemos más las recomendaciones. b) Recursos e incentivos ci
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C Los mecanismos para trasladar recursos y establecer incentivos C
para la productividad de los pobres se refieren a las conexiones
propuestas: divisas, impuestos y presupuesto público, y
remuneraciones que dinamizan el mercado interno.
4 La formalización del negocio y/o la propiedad puede ayudar al proceso, pero la relación principal no es formalización =>
aumento de productividad, sino la inversa: aumento de productividad => formalización. 5 Hemos desarrollado más ampliamente estas orientaciones en: Iguíñiz (2002).
08 09
1.Exportaciones y distribución de activos: III. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA
La disponibilidad de recursos para la inversión en maquinaria y equipo depende del ahorro nacional
(aquel que se queda en el Perú), y más específicamente, de la disponibilidad de divisas. La inserción
DE LA PROPUESTA
internacional será favorable si se establecen las medidas para i) aumentar las exportaciones e
incentivarlas con creciente mayor valor agregado con el fin de evitar la restricción externa al
crecimiento y poder expandir el mercado interno sin inflación, así como aumentar el empleo; ii) retener
para beneficio del país una proporción creciente del PBI y de las divisas generadas, limitando en la
medida de lo posible y conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda externa y las
Cualquier propuesta de políticas públicas de crecimiento pro-pobre requiere no solamente viabilidad
importaciones improductivas; iii) promover la inversión de las PYME urbanas y rurales en nueva
económica, sino también viabilidad política. Este aspecto, sin embargo, ha sido muy poco analizado
tecnología y su asociación en conglomerados productivos en todas las regiones del país.
en el Perú, por lo que estas reflexiones son iniciales y buscan ir abriendo el camino en este terreno.
2.Tributación y capital humano: Dada la poca discusión al respecto, en la primera parte vamos a presentar algunas consideraciones
generales sobre la relación entre políticas públicas y política. En segundo lugar, presentaremos un
Aumentar las habilidades y la capacidad humana de los pobres para un desempeño económico
adecuado, requiere medidas para: i) Elevar la recaudación tributaria haciendo más progresiva la conjunto de políticas, procesos institucionales y fuerzas en juego que guardan relación con la
distribución de la carga impositiva de tal manera que pueda incrementarse el gasto social; ii) aumentar propuesta económica presentada en el capítulo anterior.
la proporción del ingreso familiar y del presupuesto público asignado a la educación, salud, y nutrición
infantil; iii) reducir la precariedad del ingreso familiar con el fin de facilitar la inversión en muy pequeña III.1 Consideraciones generales
escala y la inversión que amplíe el capital humano de las familias.
(A) Política y políticas públicas6
3.Remuneraciones y mercado interno:
El principal incentivo para la inversión en nueva tecnología, especialmente en pequeña escala y Si las políticas públicas incluyen los siguientes pasos: “orientaciones o contenidos, instrumentos o
descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno competitivo y en expansión que se puede mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de resultados7”, este trabajo
lograr más rápidamente si se toman medidas para: i) permitir una mejor distribución de los beneficios se concentra en los dos primeros aspectos. Operamos, pues, más como ensambladores que como
del crecimiento privado y una mayor seguridad en los ingresos recibidos por parte de los artesanos elaboradores de las piezas individuales8.
trabajadores, promoviendo un pacto social y/o convenios entre trabajadores asalariados y
empresarios que incentiven el cambio tecnológico y la estabilidad en las relaciones laborales; ii) (B) Poder político, competencia económica y politización
impulsar una política de compras estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y
rurales puedan insertarse cada vez más en nuevos mercados, iii) establecer políticas de protección El poder se expresa en primer lugar en el terreno de la competencia económica. Los sectores pobres, en
temporal del mercado interno frente a la competencia extranjera, particularmente aquella desleal cuanto son productores de bienes y servicios idénticos o sustitutos cercanos de otros, compiten en los
(dumping, subsidios a la exportación) para los principales productos producidos por estas PYMEs mismos mercados con sectores empresariales más competitivos, y la tendencia espontánea del
urbanas y rurales.
mercado es a sacarlos del mercado o a obligarlos a una mayor pobreza para subsistir. Este es un
problema de poder económico. Es para atenuar o revertir esa tendencia y sus efectos, que hemos
elaborado la propuesta económica anterior. El asunto del poder es, pues, en primer lugar, económico y
se ejerce dentro de las reglas establecidas para el funcionamiento del mercado en un contexto
nacional o internacional. A ello debe añadírsele el poder político y gremial sobre el que trataremos a
continuación.
Consideramos que los más pobres pueden esperar un proceso económico que les favorezca si es que se
hacen presentes no sólo ni principalmente como consumidores o trabajadores, sino como ciudadanos. De
ahí la necesidad de incluir la dimensión política.
(C) Los grandes procesos e institucionalidad políticos
La propuesta de política de crecimiento pro-pobre que hemos delineado tiene como trasfondo un
conjunto de reformas institucionales en curso, con mayor o menor fuerza, pero que consideramos
ú ú
r importantes para dar mayor viabilidad política al crecimiento pro-pobre. En el marco que hemos r
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P P
el elaborado nuestras propuestas, los principales procesos políticos que en el Perú pueden favorecer la el
en puesta en marcha de la estrategia económica son los de la profundización de la democracia y de la en
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ó descentralización. ó
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mi 6 En la medida en que no pretendemos elaborar un plan de gobierno, en este capítulo nos situamos en un nivel intermedio de mi
ci concreción: un nivel más específico que los análisis econométricos agregados del debate sobre crecimiento pro-pobre (por ejemplo, ci
e e
r efecto crecimiento y efecto redistribución), pero menos que los típicos de políticas sobre algún aspecto muy particular (por ejemplo, r
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agricultura, seguridad social o tarifas públicas).
7Lahera 2004: 8. Los instrumentos o mecanismos que esbozamos tienen por finalidad dar una idea de verosimilitud a las
orientaciones y a la previsión de resultados, más que establecer maneras únicas de operar. Puesto que para cada orientación se
pueden aplicar diversos mecanismos y modificaciones institucionales, queda al debate político democrático especificar según
ideologías, disponibilidad de cuadros técnicos, sensibilidades sociales, etc. tales mecanismos y cambios institucionales.
8Después de todo, “Los temas económicos y sociales son tan dinámicos y relacionados, y las actividades del gobierno que los
afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisión en la interpretación de los desarrollos o en la predicción de
resultados de cualquier nueva intervención parece dudosa.” (Lahera 2004: 10).
10 11
La viabilidad política de nuestra propuesta nos parece que depende de la maduración de la democracia Análisis político de fuerzas
en el sentido de que en ella la ciudadanía, mayoritariamente pobre, tenga más influencia en las
decisiones públicas que en el presente. En términos generales, los agentes político-gremiales más presentes en la actividad exportadora del
sector I de alta productividad y en su ámbito social y geográfico más relevante son:
La introducción de estos elementos en el análisis no es meramente descriptiva, y supone que hay un
• las empresas o gremios de productores,
déficit de demanda de igualdad en la sociedad peruana en el sentido de que esa demanda tiene muy
• el gobierno nacional, que establece las reglas y negocia los contratos de explotación de recursos
poca fuerza efectiva. Por eso postulamos que la condición para un crecimiento pro-pobre es una
naturales;
mayor fuerza político-gremial de los pobres y las provincias sobre la economía.
• el o los gobiernos regionales, que influyen en el ámbito más amplio de la actividad económica dado
que inciden en la creación y conservación de vías de comunicación, y en general en la actividad
En cuanto a la descentralización, la opción que consideramos más conducente al crecimiento de ancha
comercial que rodea a la producción;
base regional y social es la que abre más espacio a que los pobres ejerzan influencia sobre las
• los gobiernos locales correspondientes a las zonas en donde se sitúa la actividad productiva misma;
decisiones públicas.
• las diversas instituciones de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de base y gremios diversos.
III.2 Viabilidad política de las orientaciones específicas Entre estos sectores hay diversas modalidades de relación, que combinan la confrontación con la
negociación.
(A) De la exportación a la capitalización y aumento de productividad de los productores en
pequeña escala La propuesta planteada exige un uso adecuado de los recursos generados en el sector “moderno” de
la economía, orientándolos a la adquisición de equipos y maquinaria, y la capacitación y mejora
Principales políticas específicas tecnológica). Ese uso supone impulsar un proceso en marcha pero que ocurre con grandes
ambigüedades. Actores de ese proceso son: el Gobierno Nacional (GN) y los Gobiernos Regionales
En primer lugar, incrementar las divisas y recursos generados por el sector I de alta productividad que (GR), así como las organizaciones de pequeños y medianos empresarios urbanos y rurales cuya
se destinan a la economía peruana, lo que implica aumentar las exportaciones, añadirles valor presencia es fundamental para contrarrestar los intereses de, por ejemplo, empresas constructoras
agregado y retener una mayor parte de ese valor en el Perú. En segundo lugar, se propone aumentar las nacionales y extranjeras que demasiadas veces propician obras de infraestructura “elefantiásicas” del
exportaciones y producción del sector II (industria, turismo y agroexportación) con el fin de aumentar estilo que predominó en el caso de INADE.
el empleo adecuado (con un efecto directo sobre pobreza) y al mismo tiempo generar divisas.
Por ello, el correlato político de la propuesta que planteamos es el desarrollo de instancias de
Finalmente, se plantea promover el sector III con las divisas y recursos fiscales generados en los dos concertación entre el Estado Regional y Local y la sociedad civil, incluyendo las organizaciones
primeros sectores, principalmente mediante medidas crediticias, de información y de capacitación. gremiales de productores del campo y la ciudad.
Análisis institucional Un aspecto decisivo en la propuesta esbozada es el relativo a los incentivos para que las PYME y
unidades agropecuarias deseen solicitar crédito destinado a mejorar organización, calificación y
En los últimos años, las experiencias más prometedoras pero a la vez las tareas más exigentes son las maquinaria y equipos9. Algunos de los principales incentivos son los siguientes:
relativas a la generación de espacios de diálogo y concertación entre las partes involucradas. Las
• Un mercado interno en expansión es una condición necesaria para impulsar la inversión que eleve la
instancias de relación entre el Estado, las empresas y la sociedad civil son todavía débiles en el Perú,
productividad de manera permanente10. Esa expansión depende en buena parte de la evolución de
pero se han expandido bastante. La demanda de tales instancias proviene principalmente de los
las remuneraciones11.
gobiernos regionales y locales que quieren negociar los beneficios que puedan obtener, de la propia
• Siempre por el lado de la demanda, las compras estatales y las exigencias de calidad puestas a los
población cercana a los yacimientos o vías de transporte, y de instituciones de la sociedad civil que
productores deben cumplir un papel importante en el estímulo a la inversión.
expresan reivindicaciones ecológicas, de derechos humanos, de equidad de género, de respeto
• Desde el lado de la oferta, la expansión y mejora de la infraestructura de transporte y
cultural u otras. Consideramos que la propuesta de crecimiento pro-pobre que hemos presentado se
comunicaciones es importante. Esta se hace políticamente posible en el país en parte por los
beneficia con la participación de estos actores en el escenario de las relaciones con los inversionistas en
intereses empresariales nacionales y extranjeros interesados en su construcción y/o usufructo. Por
mucho mayor medida que los perjuicios que pueda causar tal participación en la actividad económica.
ejemplo, las políticas de desarrollo de infraestructura han estado muy presentes en el diseño de las
políticas de Estado aprobadas en el Acuerdo Nacional.
Por otro lado, el sector II tiene una organización gremial aún débil, y su articulación con el Estado para
• El ordenamiento y la expansión y continuidad de la asesoría técnico-productiva, organizativa,
la definición y gestión de política de promoción es insuficiente. Buscar nuevas fórmulas que permitan
ú esa articulación y que al mismo tiempo lo hagan con transparencia y resguardando el interés público, financiera, comercial y de calificación laboral es también condición de viabilidad. La organización ú
r r
e gremial de los propietarios de las PYME es todavía débil y fragmentada pero una priorización del e
P es fundamental (ver Rodrik 2004). P
el empleo en las políticas del Estado les daría más fuerza negociadora y más interés en fortalecerse el
n n
n e En cuanto a los instrumentos para la promoción de las PYME urbanas y rurales (sector III), el sistema gremialmente. n e
ó ó
si financiero es una pieza crucial en el proceso de traslado de recursos de inversión hacia ellas. si
u u
cl Recientemente han emergido, creciendo rápidamente aunque desde una base pequeña, instituciones cl
n n
n I como las Cajas, que obligan a la banca múltiple a dedicar su atención al mundo de la pequeña n I
o o
o c empresa. Aún así, la orientación del crédito es sobre todo hacia la actividad comercial urbana o c
t t
n descentralizada, lo que hace que sea necesario dar un paso más hacia lo rural y lo productivo, que n
e e
mi requiere plazos más largos y nuevos instrumentos. Otros instrumentos, como los de capacitación, mi
ci ci
re información y servicios de desarrollo empresarial (SDE), han crecido mucho menos; aunque existen 9 Vamos a suponer que en las regiones, y por ello, en el país, hay una educación suficiente como para iniciar ese proceso de re
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diversas experiencias estas tienen todavía muy poca cobertura. expansión de pequeñas empresas. Alrededor de la mitad de los graduados del sistema universitario no encuentra trabajo en su
profesión.
Problema central en este sector es la gran dispersión, con poca organización y fragmentación entre las 10 Como indicó Adam Smith, el continuo aumento de productividad requiere de la expansión del mercado y el mercado más accesible
para la inmensa mayoría de los productores en pequeña escala en el Perú es el interno. En él se puede aprender para aventurarse
organizaciones existentes. Esto lleva a que no haya actores gremiales importantes de las PYME
en mercados internacionales pero llegar a ese punto requiere continuidad en el esfuerzo.
urbanas y rurales a nivel nacional, por lo que tienen poca influencia política y los canales de diálogo 11 En un país en el que la fuerza laboral se utiliza durante largas jornadas de trabajo, la ampliación del poder de compra depende
para la definición y gestión de políticas de promoción funcionan con gran debilidad. de la evolución de las remuneraciones a la fuerza laboral asalariada formal e informal. Sobre esto se tratará en el tercer acápite
del presente capítulo.
12 13
(B) Tributación y capital humano Al respecto, algunas medidas posibles son: i)
instituir una política para la capacitación laboral,
Principales políticas específicas estableciendo contribuciones especiales o
descuentos tributarios con este fin y aplicando los
Esta orientación recae principalmente sobre el presupuesto público y la acción directa del Estado para recursos por acuerdo entre empresas y
proveer servicios básicos de acumulación de capital humano, así como de protección social, que trabajadores, ii) mejorar la distribución de las
faciliten la acumulación privada de los pobres. utilidades a los trabajadores y la confiabilidad de la
misma, de manera tal que se afirme el incentivo que
En ese sentido, esta orientación plantea un enfoque sobre la política fiscal, considerando tanto la éstas deben representan para los trabajadores; iii)
política tributaria como la de gastos, de tal manera de mantener el necesario equilibrio fiscal12. Por el promover la negociación colectiva con cláusulas
lado de los impuestos, se ha indicado que la orientación es: (1) aumentar la recaudación y (2) hacerla que vinculen aumentos salariales al aumento de la
más progresiva. productividad y iv) promover la vigencia efectiva de
los derechos laborales individuales (incluyendo el
Las políticas más específicas al respecto se refieren principalmente a dos áreas: (1) el cambio de pago de horas extras), aumentando la voz y el
algunas reglas tributarias para elevar la carga sobre la extracción de recursos naturales y los sectores de poder de negociación de los trabajadores y sus
altos ingresos, (2) la reducción de la evasión y elusión mediante la mejora de la administración y organizaciones al respecto.13
medidas complementarias.
Análisis Institucional
Análisis institucional
La relación entre dueños y directivos de las
La relación entre el Estado y la sociedad, y la configuración del Estado Peruano, son fundamentales en empresas y los trabajadores ha sido históricamente
esta estrategia. En primer lugar, hay una resistencia muy grande al pago de impuestos. Como la difícil. Trasladado a la industria y las ciudades, en un
población (de todos los estratos sociales) considera que pagar impuestos es pura pérdida y que no contexto que mantiene un grave problema de
recibe nada a cambio, la resistencia es muy grande. Por otro lado, los afectados por cualquier medida escasez de puestos de trabajo y altos niveles de
tributaria buscan fórmulas para resistirse a los mismos, lo que cuando se trata de pequeños grupos pobreza, esto marca una relación en la que los
económicamente poderosos, encuentra su canal a través del vínculo con este “Estado patrimonialista” dueños y directivos de las empresas que muchas
La Viabilidad de las
que puede ser fácilmente influenciado de manera poco transparente. veces son los mismos, dada la prevalencia de
propuestas pro-pobre
“empresas familiares”- mantienen un amplio
toman en cuenta
Análisis político de fuerzas dominio sobre sus trabajadores. El trabajo de horas
factores económicos y
extras impagas, el acoso sexual que no recibe
políticos, en especial
Las medidas tributarias tienen como opositores a quienes deben pagarlas. En las propuestas efectiva protección legal, la consideración de las
como se encuentran
presentadas, un grupo grande de estas recaen sobre una minoría de la población, sin embargo, esa normas laborales como algo “opcional” que se
las fuerzas sociales y
minoría tiene mucha fuerza política para oponerse, a través de sus relaciones con medios de aplica solamente si se puede y se quiere, y el
las instituciones
comunicación masiva y dirigentes políticos (ambos necesitados de sus fondos). En todos los casos, maltrato en la relación personal (que llega al insulto
involucradas.
siempre habrá argumentos para resistirse a esas medidas, presentándolas como “anti-técnicas”. Las racista), son algunas de las prácticas comunes en la
medidas de mejora de la administración tributaria y la fiscalización, por su parte, son más difíciles de sociedad peruana.
resistir, ya que la evasión y elusión implica una resistencia a la legalidad de una u otra manera. Sin
embargo, estas medidas requieren una mayor capacidad profesional del Estado, que se ve debilitado Análisis Político de Fuerzas
por el patrimonialismo.
La debilidad en la organización sindical es la
Los cambios de política
Por otro lado, las medidas orientadas a mejorar la educación, salud o protección social tienen una principal traba para medidas de redistribución
son múltiples. La
amplia aceptación por parte de la población. entre ganancias y salarios. Durante el actual
prioridad es elevar la
gobierno, la presión principal para este tipo de
productividad e
(C) Remuneraciones y mercado interno medidas ha estado en el Congreso a través de ingresos de los
rú parlamentarios que han sido dirigentes sindicales, pequeños productores rú
e e
el P Principales políticas específicas pero no ha tenido mucho éxito. El Consejo Nacional rurales. el P
n del Trabajo, órgano tripartito, no ha logrado llegar n
e e
ón En lo laboral, el objetivo es lograr un aumento salarial que vaya de la mano y promueva el aumento de a consensos en cuanto a la Ley General de Trabajo, ón
usi la productividad. A su vez, los aumentos salariales deben ser un incentivo y acicate a los avances que se espera aborde algunos de estos asuntos. usi
cl cl
n tecnológicos por parte de las empresas, ya que estas deben ganar en competitividad no por pagar n
on I menores suelos sino por mejorar su productividad, y así reducir el componente salarial de sus costos on I
c c
o unitarios. De esta manera, el aumento salarial es sostenible y no genera desequilibrios o
t t
n n
e macroeconómicos porque: (i) acompaña a un aumento de productividad haciendo que los costos e
mi mi
ci laborales unitarios (costos laborales por unidad de producto) no se incrementen, y (ii) orientan hacia ci
e e
r una competitividad basada en el progreso tecnológico y no en reducciones o contenciones salariales r
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de efecto sólo temporal (García 2004).
12 Equilibrio fiscal no quiere decir déficit público cero, sino un déficit manejable, que no lleve a un crecimiento explosivo de la
deuda pública y que permita un manejo contracíclico de la política fiscal. 13 El Acuerdo Nacional ha aprobado la política de asociar los cambios en remuneración al aumento de la productividad.
14 15
IV. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS 2. Descentralización
La propuesta económica requiere poner en una alta prioridad a la descentralización política del país. Es
conocido que la pobreza mas profunda, desde bastantes indicadores, se encuentra en provincias y
distritos alejados de los principales mercados del país. Cualquier descentralización no es igual para los
La estrategia de crecimiento planteada líneas arriba responde a una definición de “crecimiento pro-
efectos de la reducción de la pobreza desde nuestra estrategia de crecimiento económico. Algunos
pobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad, pero
rasgos de dicha descentralización son:
que más aún, su crecimiento sea tal que permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la
pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en 2015 y preparar al país para un continuo proceso a) La unificación de varios departamentos con el fin de convertir a las autoridades políticas
de desarrollo inclusivo. regionales y a sus ciudadanías en interlocutores más tomados en cuenta por el gobierno nacional
pero también por las más grandes empresas en sus territorios.
La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementación. Si bien tiene un componente b)Mejorar y ampliar la representación directa o indirecta de los pobres en los Consejos de
claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las exportaciones y que, de ese modo, Coordinación Regional (CCR) y los Consejos de Coordinación Local (CCL) es una tarea prioritaria para
enfrenta el clásico problema de la restricción externa, también tiene un fuerte componente orientar la inversión pública en esos ámbitos de la manera más útil a los pobres. Luego: a) la
distributivo que resulta políticamente más difícil de implementar con las actuales correlaciones de ampliación de recursos y competencias otorgados a los gobiernos regionales y locales; y (b) la
fuerzas económicas entre actores públicos diversos y también privados de diferentes características. transparencia en la gestión pública y el control de la corrupción, lo cual tiene que venir acompañado
De ahí, como acabamos de indicar, el acento en lo político como condición indispensable para la de, e impulsar, la prioridad de la educación y de la salud públicas con el fin de elevar la calidad de la
aumentar las posibilidades de poner la propuesta en marcha. conciencia ciudadana y de la participación social15. Ambos objetivos suponen una reforma del
Estado que le permita un papel más efectivo en la promoción del desarrollo, en la provisión de
Nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre tiene un correlato político general que es parcialmente
servicios sociales (educación, salud) y en buscar un equilibrio justo en las relaciones laborales.
distinto de otros como los que postularían estrategias basadas en la continuidad de la experiencia pro
exportadora actual, o de otras que pusieran el acento en la agregación de valor a las exportaciones y en IV.3 Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego
mayores concatenaciones intersectoriales,14 o incluso de otras que pusieran el acento casi
exclusivamente en las posibilidades económicas del desarrollo local. La literatura internacional sobre la política necesaria para progresar en las reformas económicas tiene
en mente reformas liberalizadoras de los mercados y no reformas con importante componente
IV.1 El punto de partida redistributivo16. El principal obstáculo aparente para poner en marcha la propuesta esbozada es, en
realidad, clásico. Se trata de la tensión entre crecimiento y distribución.
El punto de partida de una reorientación de la economía es el reconocimiento de su estructura
económica, que es lo que hemos hecho desde un inicio. El perfil de las productividades explicita que el La tensión en el Perú actual no es poca pero está lejos de ser similar a la que hay en países con mayor
crecimiento actual del Perú no está basado en una estructura productiva que incluye, por ejemplo, fuerza sindical. Tres vías no contrapuestas se abren para que cambie esa situación: liderazgo político
amplios sectores de productores medianos rurales y urbanos de niveles medios de productividad. Más distribucionista, la prolongación del ciclo expansivo y un acuerdo concertado en el Acuerdo Nacional
bien, se trata de una típica estructura con gran concentración de las actividades productivas más del tipo Pacto por la Inversión y Empleo Digno.
competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minería y uno bastante menor de
Nuestra propuesta apunta a una implementación efectiva de dicho pacto. La prolongación del
agroindustria y pesca.
crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y también a la emergencia de liderazgos
políticos que busquen darle una orientación más distributiva al crecimiento.
IV.2 Las vigas políticas de una política pro-pobre
IV.4 Estrategia de implementación
La politización que proponemos para hacer viable la reorientación de la economía con el fin de hacer el
crecimiento más pro-pobre tiene, como señalamos, dos componentes: la democratización de la
1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre
sociedad y la descentralización. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la
primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es ésta la que constituye el eje de las propuestas
El requisito básico para lograr cambios de políticas para promover una estrategia de crecimiento pro-
políticas que siguen a continuación.
pobre es lograr una coalición suficientemente amplia a favor de las ideas de crecimiento pro-pobre
que logre vencer la resistencia natural de quienes pueden ver afectados sus intereses a corto plazo por
1. Democratización
los componentes distribucionistas de la propuesta. En ese sentido, es fundamental construir un
discurso político que remarque la necesidad pública de una propuesta de este tipo, e incluso la
erú La democratización de la sociedad peruana debe avanzar en el plano de la democracia representativa y conveniencia de la misma para quienes pueden perder algo con ella en el corto plazo. erú
P participativa. A nuestro juicio, las dos formas tienen que caminar acompañándose, porque la primera P
el el
en es la principal base de legitimidad en el ejercicio de la autoridad y la segunda tiene que reforzarla, pero 2. Avances necesarios en el conocimiento en
n a la vez, dándole dirección precisa y exigencia de resultados y rendición de cuentas, cosa que aboga a n
ó ó
usi favor de una mayor legitimidad. El tema de la relación entre ambos aspectos de la democracia es, por En ese sentido, tarea primordial no es llamar la atención sobre la necesidad de un estilo alternativo de usi
ncl supuesto, complejo y no podemos explorarlo más que a propósito de medidas concretas de reforma. crecimiento que tenga la característica de pro-pobre, sino convencer de la existencia y viabilidad de ncl
on I una alternativa. Adicionalmente, es necesario: i) el desarrollo de alternativas más precisas y específicas on I
c c
o Junto con los cambios para reforzar los espacios de concertación y ampliar la presencia de los pobres, de política, las que deben irse elaborando en función de aquellos puntos que cobran mayor o
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en debe afirmarse que estos espacios traten la agenda social y económica de los pequeños productores y importancia en la agenda política nacional; ii) la sistematización y difusión de proyectos y experiencias en
mi de los pobres. La presencia de la sociedad civil ha venido introduciendo los temas sociales que exitosas de desarrollo económico de los más pobres, las PYME y los productores agropecuarios y mi
ci ci
re corresponden a la redistribución por el lado de la tributación (educación, salud, etc.), aunque todavía regionales, de tal manera de, por un lado, vencer el escepticismo y, por otro, de permitir que actores re
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debe ser reforzada frente a la presencia de empresarios y burocracias interesados en favorecer grandes similares en otras regiones puedan replicar las mismas.
obras a menudo no rentables ni social ni económicamente. Por otro lado, los temas económico-
productivos para el desarrollo de este gran sector de pequeña producción y de baja productividad 15 Estos objetivos, junto a los de derechos humanos, equidad de género y cuidado medioambiental son impulsados más por sectores
todavía se introducen muy débilmente en la agenda, y es necesario incorporarlos. de la sociedad civil (ONG, Iglesias, organizaciones sociales de base), mientras que ciertas burocracias favorecen grandes obras de
infraestructura cuya rentabilidad económica y social es muy discutible y que dan lugar a “pozos sin fondo” en lo que a
requerimiento de recursos se refiere.
14 Véase, por ejemplo, Schuldt, Jürgen (2005). 16Véase el importante libro de Stern, Dethier y Halsey Rogers (2005).
16 17
