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SUMARIO
INTRODU(:AO ................................................................................................ 17
CAPITULO 1: A FUNI;AO JUDI<;IAL NO ESTA DO CONSTITUCIO-
NAL E DEMOCRAT!C O DE DIREITO........................... 25
1.1 Os limites da atividade judicial na perspectiva de Ronald Dworkin...... 31
1.2 Jmisdic;ao e democracia no Brasil a partir da concepc;ao de Habermas.... 37
!3 Os limites da atividade judicial na concepc;ao de John Ely.................... 44
!A Argumentos de fundamentac;ao e adequac;ao: legitimidade das deci-
soes judiciais sob a 6tica de Klaus GUnther ..................................... ,.... 51
!5 Justic;a distlibutiva x Justic;a corretiva.................................................... 55
1.6 lnterpretac;ao e aplicac;ao das leis pelos jufzes ....................................... 60
1.7 A func;ao politica da atividade judicial.................................................. 64
1.8 Govemabilidade e intervenc;ao judicial: os jufzes governam? .............. 69
CAPITULO 2: A A TIVIDADE LEGIS LA TIYA E ADMINISTRAT IVA
DOPODERJUDICIARIO.................................................. 75
2.1 Discticionariedade legislativa e judicial................................................ 81
2.2 Limites da atividade Iegislativa do Poder Judiciatio.............................. 82
2.2.1 Distin<;ao entre direitos subjetivos publicos e interesses jutidica-
mente protegidos ........................................................................ 83
2.2.2 R~quisitos especificos da atividade legislativa do Poder Judi-
ctano .......................................................................................... 87
2.3 Naturezajuridica da sentenc;a normativa ............................................... 88
2.4 Atividade legislativa especffica em substituic;ao da atividade normati-
va do Poder Executivo ........................................................................... 95
2.4.1 Atividade regulamentadora com efic6.cia externa....................... 97
2.4.2 Omissao Nom1ativa do Poder Legislativo e A>iio Civil Publica ... I 0 I
',
2.4.3 Atividade legislativa no controle gen61ico da execuc;ao das po-
liticas sociais............................................................................... I 03
,-, ......." "
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Controle Judicial das Politicas Publicas no Brasil 15
14 Eduardo Appio
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2.5 A atividade administrativa do Poder Judiciario ..................................... 104 3.7 Controlejudicial das politicas economicas............................................ 192
~
2.5.1 Discricionariedade administrativa e discricionariedade polftica: 3.7 .l Constlu9fio de obra pUblica ou presta9fio de servi~o previsto na
Atos administrativos x Atos politicos ........................................ 106 lei on;ramentaria anual................................................................. 194 ~
3.7.2 Reajuste e revisao geral dos vencimentos: lim.ites impastos pela
2.6 0 controlejudicial do conteudo dos atos admin.istrati,·os...................... 109 ~
Lei de Responsabilidade Fiscal .................................................. 196
2.6.1 Controle da discricionariedade administrati,·a............................ 113
'.../
3.7.3 Controle das concess6es de servi<;os publicos ............................ 199
2.6.2 A vincula<;iio da Adm.inistra<;iio PUblica aos principios consti-
tucionais ................................................................. :.................... 120 3.7.3.1 Regime juridico impasto aos servi<;os publicos.............. 202 ~
3.7.3.1.1 Consumidor x Usuario: quem ganha, quem
2.6.3 A questao dos conceitos jurfdicos indeterminados ..................... 123 '...._/
perde? ............................................................. 207
2.6.4 Discricionariedade e motiva~ao dos atos administrativos........... 128 3.7.3.1.2 A aplica<;ao do C6digo de Defesa do Consu- ''"-"'
midor ............................................................... 209
"..._/
3.7.3.2 0 poder normative das agendas reguladoras ................. 212
CAPITULO 3: AS POLITICAS PUBLICAS CONTROLADAS ATRA- 3.7.3.2.1 Naturezajmidica, origem e fun<;ao das agencias ~
VES DO PODER JUDICIARIO.......................................... 133
reguladoras ....................................................... 215
~-
3.1 Controle judicial das politicas publicus e neoliberalismo ...................... 137
3.7.3.2.2 Legitimidade da atividade normativa das agen-
3.2 A doutrina das quest6es politicas (Political Questions Doctrine).......... 140 das reguladoras ............................................... 217 ·~
3.3 As politicas publicas eo Estado contemporaneo ................................... 142 3.7.3.2.3 lndependencia das agencias reguladoras .......... 221 ·~
3.4 Controle judicial das politicas publicus eo principia da separa<;iio dos 3.7 .3.2.4 A atividade Jegislativa das agendas regulado-
'.../
poderes ... ...... .... ........... .. .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... . . . . . . ...... .. ... ... ......... ........ ........ 148 ras e o principia da separa<;iio dos Poderes da
3.5 Controle judicial da formula<;iio de polfticas publicas .......................... 151 Republica ····················.····:································ 226 ~
3.5.1 Argumentos jurfdicos contr:irios a uma interven9ao do Poder .. .._/
Judiciario .................................................................................... 152 CONCLUSAO .................................................................................................. 233
3.5.2 0 Judiciario como Superpoder.................................................... 155 •...J
3.5.3 A democracia pmticipativa e o processo de formular;ao de po- REFERENCIAS .................... :........................................................................... 239 ~
liticas publicus ........................................................................... 157
'...J
3.5.4 Conselhos deliberativos e atividade administrativa: a democra.:
APENDICES .................................................................................................... . 255
cia participativa .......................................................................... 159 '..._/
3.6 Controle judicial da execu<;ao de polfticas publicas .............................. 167
INDICE ALFABETICO 281 ..._/
3.6.1 Programas sociais nao previstos na Constitui,ao e na lei .......... 168
3.6.2 Politica social prevista de modo especifico na Constitui<;iio:
execw;ao de decisOes judiciais que detenninam o aumento das
~
despesas publicas ........................................................................ 169
3.6.3 Politica social prevista em lei......................... ............................ 171 '..._/
3.6.4 Polftica social atraves de uma atua~fio negatiYa.......................... 172 '.../
3.6.5 Prote<;iio de direitos fundamentais .............................................. 173
~
3.6.5.1 0 Principia da lsonomia e a "Resen·a do Passive]"....... 174
3.6.5.2 A Lei Or~amentitria Anual e a "reserYJ. do possfvel": a ..._/
questiio dos creditos suplementares ································· 179
..._/
3.6.5.3 As polfticas sociais como pressuposto do atendimento
das necessidades individuais do cidadao......................... 182 '..._/
a
3.6.5.4 0 direito fundamental salide 184 '...._/
a
3.6.5.5 0 direito fundamental educa<;iio .................................. . 189
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INTRODUC;AO
0 presente trabalho tratani da interven.;ao do Poder J udiciario em
1 areas tradicionalmente afetas aos poderes Legislativo e Executivo no
' Brasil, como as de formular e executar polfticas publicas, de natureza so
cial e economica. 0 problema central consiste em definir em que medida
cste controle judiciale compatfvel com a democracia no Brasil. Com este
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intuito, propor-se-a que as decisoes judiciais contramajoritarias, em sede
fc
,. de controle de politicas publicas, dependam de argumentos que envolvam
a Moral, a Polftica e o Direito, niio se podendo subsumir a democracia
,?._~ - num modelo exc!usivo de representa<;iio eleitoral. 0 debate publico sobre
o conteudo e o momento mais adequado para a implanta<;iio de polfticas
publicas niio e novo. Ja Arist6teles sublinha a importancia do processo de
delibera.;ao coletiva acerca dos meios atraves dos quais o bem sera con
cretizado'.
0 estudo tratara, exclusivamente, a realidade do Brasil e enfocara
um novo fenomeno polftico-constitucional que emerge dos tribunais, na
atualidade: as rela.;oes entre a democracia e a atividade jurisdicional atra
ves da Constitui<;iio. Muito embora a explora.;ao cientifica da participa.;ao
do Poder Judiciario na revisiio da atividade lcgislativa e administrativa nao
seja novidade, o controle judicial das polfticas publicas o e, ja que pelo im
pacto da obra de Adam Smith - especialmente em sua Riqueza das Na-
1 ARISTOTELES, Etica a Nicomaco. 3. ed. Tradu,ao de Mario Kury. Brasilia: UnB. 1992. Uvro Ill.
113a, p. 55. "Deliberamos mia sabre os fins, mas sim, sabre meios, pais um medico nao delibera para
saber se deve curar, nem um arador para saber se deve convencer, nem um estadista para saber se
deve assegurar a concordia, nem qualquer outra pessoa delibera sabre a propria finalidade de sua
~ aWidade. Definida a finalidade, as pessoas procuram saber como e por que meios tal linalidade deve
ser alcam;ada; se Illes parece que ela e resultante de varios meios, as pessoas procuram saber como e
por que meia podem a/canra./a mais laci/mente e realiziJ.fa melhor; se ti passive/ chegar a e/a par um
linica meio, as pessoas procuram saber como ela podera ser realizada por este meio, e par que meios
e
este meio sera alcam;ado, ate chegarem a primeira causa, que a Ultima na ordem da descoberta".
18
Eduardo Appio "-'
Controle Judicial das Pol~icas Publicas no Brasil 19
',../
<;iies - as decisoes sobre polftica econ6mica ocupavam espa~o preferencial
redu9ao da importancia do papel tradicionalmente desenvolvido pelas
',../
na economia, mas eram pouco abordadas nas perspectivas do direito e da a
oposi96es que recorrem via judicial como fonna de amplificar seus
sociologia'. Assim sendo, a detennina9iio de compra de medicamentos es ~
pr6prios programas. Sao inumeros os fatores que separam a realidade po
peciais, a constru9iio de obras publicas, a concessao de reajuste de venci
!ftica brasileira da mesma realidade em outros palses, especialmente '-'
mentos de servidores publicos, a fixa9ao do valor de tarifas publicas e a
aqueles com longa tradic;:ao constitucional, como a Alemanha e os Esta '-'
edi~ao de nonnas genericas sao exemplos paradigmaticos de uma nova rea
dos Unidos onde, g~ralmente, nossos juristas vao colher subsidios para v
lidade. A vasta gama de provimentos jnrisdicionais vocacionados a inteife
enfrentar o debate nacional. Os efeitos da globalizac;:ao nao afetam, de
Iir, de modo direto, nas fim96es desenvolvidas pelos demais poderes daRe ''._/
identica maneira, os cidadaos dos pafses centrais e os cidadaos dos pafses
publica cresce dia1iamente, muito embora o fen6meno seja pouco estudado
perifericos. Por conseguinte, as demandas levadas ao Poder Judiciario sao ',_..·
no pals. 0 controle judicial das polfticas publicas no Brasil surge, assim,
de natureza diversa.
como decon·encia direta de v:iJios faton~s que, de fonna desconcettada, ctia ·~
ram as condis;oes para mna maior interven.;:ao judicial. 0 fato de serem os Ante o processo de exclusao social gerado pela globaliza9iio, o '-'
jufzes-atraves da intetpreta9ao constitucional - os responsaveis pela defi controle judicial das politicas publicas pode significar uma declarac;:ao de
'--'
nis;ao dos limites da pr6ptia jtnisdi9ao, representa um fator detenninante na que os Estados nacionais sao peps de museu ou mais importantes que
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escolha do tema, na medida em que estes limites nao podem depender ex nunca, dependendo da perspectiva de quem analisa a sociedade contem
clusivamente da ideologia de cada um deles, sob pena de se inviabilizar um poranea. '--/
controle efetivo por pa1te da sociedade.
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0 movimento pendular da hist6tia podetia inspirar ideias sobre a
Os efeitos sociais da ado9ao de um modelo econ6mico neoliberal
retomada do papel desempenhado pelo Estado-providencia ao Iongo do '-'
nao afetam somente as classes menos favorecidas da sociedade, pois
seculo XX, mas a hegemonia desta nova religiao, fundada na plena liber
'-'
atingem diretamente os interesses dos jufzes brasileiros, atraves de meca
dade de mercado, parece advertir que lui muito foi ultrapassado o no re
nismos legais de conten9ao de gastos com pessoal - como a Lei de Res '._J
turning point. Neste contexto, a principal caracterfstica do que se pode
ponsabilidade Fiscal, por exemplo-como pela refonna do sistema previ e
denmninar p6s-modemidade o absoluto ceticismo, a causa hist6rica da ~
denciario publico e do Poder Judicifuio. 0 fato de serem os jufzes parcela
maiotia das ideologias de natureza totalitaria, razao pela qual se desco
'-'
importante de um Estado brasileiro cuja atuas;ao foi redesenhada pelo
nhece que tipo de democracia sera reconhecida pelas gera96es futuras.
neoliberalismo econ6mico, tambem afeta o conteudo das decisoes judiciais
e incentiva a transposi9ao de limites tradicionalmente reconhecidos do Po Enfim, estiio ctiadas as condi96es ideais para um decisionismo ju ·~
der Judiciario. A emergencia ao poder, no pals, de um partido de esquer dicial no pafs sem que se conhe9am, ao certo, as conseqUencias deste
·~
da que declara, publicamente, nao deter condis;oes polfticas que penni tam processo hist6tico-politico. Os riscos desse compmtamento sao os mes
colocar em pnitica seus postulados de justi9a social e, tambem, um ele mos que os derivados de um populismo do Poder Executivo, muito em ~
mento adicional nesta nova sociedade. 0 crescimento do Ministerio Pu voga nos pafses da America Latina. Para um grande numero, inclusive, o ·~
blico ap6s a promulga9ao da Constitui9iio brasileira de 1988 representa, decisionismo do Poder Judiciario setia uma especie de populismo dos
'-'
por fim, um relevante fator de judicializa9iio de muitas questoes politicas. jufzes, reconhecidamente derivados da instabilidade polftica e dos impas
ses constitucionais com graves riscos para a democracia. 0 fato de os '-'
A propria dependencia em que se encontra o Poder Executi vo, de
discursos dos consen·adores terem, como ah·o tradicional, uma maior ._/
amp las maimias parlamentares no Congresso Nacional brasileiro- tendo
participa9ao dos jufzes na vida polftica do pafs esconde, por 6bvio, inte
em vista as refonnas que transfonnaram a Constituic;:ao de 1988 - implica
resses pr6prios e inconfessaveis, pois foi, desde muito, superada a con
v
cep9iio de Montesquieu fundada na soberania da Na9ao exercida somente
1
19C8f.1 L pIN. D7.B LOM. Charles E. 0 processo de decisao politica. Tradu(ao de Sergio Bath. Brasilia: UnB. atraves da lei. A crftica a um conservadorismo que nao pennite uma n\pi '._/
da evolu9ao social nao pode servir, contudo, como fundamento de adesao
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1
20
l Eduardo Appio
Controle Judicial das Politicas Publicas no Brasil 21
a uma postura diametralmente oposta: a mptura como Direito Constitucio
assim, como um fen6meno diretamente associado a uma maior interven
nal, baseada num poder de fato dos jufzes. A ados:ao de urn modelo judicial
ciio judicial, argumento valiclo no importante debate sobre a legitimidade
ancorado num suposto realismo judichhio - sob o argumento de que, se dos
jufzes. Muito embora Habermas aclmita que uma democracia proce
cabe aos jufzes decidir sobre o conteudo da Constituiqao, tambem lhes cabe
dimental - atraves dos mecanismos de clemocracia pmticipativa, por
govemar - e inaceitavel em urn regime democratico, pois significa render
exemplo - clepencla de "uma base social na qual os direitos iguais dos
graqas ao "imperio da fon;a bmta''. A fmstraqao coletiva decorrente de urn
cidadaos conseguiram eficacia social", niio se pode clesprezar a importiin
Brasil contemporiineo, que ve cada uma das promessas sociais ser substituf
cia cia legitimiclacle do processo coletivo de formulas:ao das polfticas pu
da por mais uma reforrna da Constituis:ao e pelo aumento do contingente
blicas no Brasil'. Esta legitimiclade, buscada por Robert Alexy" em uma
policial, nao pode legitimar uma atuaqiio judicial arbitraria. Teorias de
fundamentaqao racional clas clecisoes judiciais e por Ronald Dworkin' em
ruptura se justificam, unicamente, em sistemas em que a Constituiqao nao
princfpios morais, talvez esteja mais proxima do que se imagina, desde
possui qualquer normati,·idade. Conflitos familiares mal resolvidos fa
que se compreencla que o processo de clecisao judicial niio se resume a
cilmente se transfonnam em laboriosas teorias jurfdicas de ruptura com o
urn ato isolaclo do juiz que, enclausurado em seu gabinete, decide qual e a
sistema vigente, atraves de uma revoluqao do Poder Judiciario. A profes polftica publica mais confom1e a Constituiqao. Admitir o completo iso
sora Ingeborg Maus alena para urn processo de "divinizaqao" dos jufzes, lamento clos jufzes em urn oraculo constitucional implicaria verdadeira
no que pode ser considerada uma nova teocracia constitucional: o Judiciario adesao a um moclelo de aristocracia clemocratica. A clecisiio judicial apre
exerceria a funqao de superego da sociedade, atraves de urn processo de senta-se apenas como urn clos elos clesta cacleia comunicativa que deve
infantilizagao dos cidadaos3
envolver cliversos atores sociais. A legitimidacle das clecis6es judiciais
Toda concentras:ao de poder polftico e nociva. As democracias dos y advem, portanto, cia amplias:ao do debate clemocratico sobre o conteudo
a
pafses perifericos, entretanto, s6 conseguem subsistir gragas concentra clos princfpios e valores constitucionais. Neste contexto, a visao totaliza
s:ao de poder polftico dos govemos eleitos pois, caso contrario, o menor ~<; clora de urn Pocler Jucliciario que assume a missao de unificar os cliscursos
esforqo do mercado financeiro poderia demtbar govemantes escolhidos referentes ao conteuclo cia Constituiqao, conferindo unidade a um fen6-
pelo voto da populaqao. Este e urn dos paradoxos da democracia brasilei meno polftico niticlamente heterogeneo, soa como puro artificialismo. A
ra contemporiinea. A inten·en9iio de jufzes nao-eleitos no processo de Constituis:ao e, justamente, o espaqo clas diferenqas, da tolerancia neces
a
tomada de decisoes govemamentais e urn fen6meno recente, possfvel em saria convivencia clos eli versos segmentos cia populaqao. Nem mesmo a
raziio de urn processo incompleto de redemocratizaqao do pafs iniciado Alemanha nacional-socialista teve exito na missiio de unificar os discursos e
em 1985. A panir do momento em que os Estados contemporiineos se opini6es em torno de uma icleologia comum, pois somente com o uso da
conveneram abenamente ao neoliberalismo - que pode ser considerado forqa e possfvel silenciar o debate constitucionaL A triste experiencia hist6-
uma nova religiiio estatal, com seus fcones e dogmas- e inconcebfvel que rica de regimes totalitarios que govemavam a partir de um discurso unico
a
a democracia representati va seja o unico instrumento de participaqiio do demonstra a importiincia da cliferenqa e do respeito opiniiio alheia.
cicladao na vida polftica do pafs'. A clemocracia pazticipativa surge, Apesar cia cleterminaqiio de juristas que despertaram para a impor
tancia do tema, a clefiniqao do objeto nao tem siclo clara na medida em
3 i
MAUS, lngeborg. Judiciario como superego da sociedade: o papel da atividade jurisprudencial na '
Tradu~ao
"sociedade Orfa". de Martonio lima e Paulo Albuquerque. Revista Novas Estudos, CEBRAP passive/ existir e se expressar no esparo publico monopo/izado pelo Estadd'. (ANDRADE. Vera Regina
(Centro Brasileiro de Analise e Planejamcnto). Sao Paulo, n. 58, p. 183-202, nov. 2002. Pereira de. Cidadania: do direito aos direitos humanos. Sao Paulo: Academica. 1993. p. 115)
4
Andrade critica o conceito restritivo de cidadania previsto na Constitui~ao de 1988 a partir de um 5 HABERMAS, JOrgen. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Tradu~ao de Flavia Beno
paradigma liberal. Sobre o lema, o aurar ensina que ·a cisao liberal entre esfera pUblicae estera priva Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. v. 2, p. 33.
da, em sua versao democriitica, somente reconhece como instancia de media(:8o entre ambas as 6 ALEXY, Robert. Teoria da argumenta~ao juridica: a teoria do discurso racional como teoria da justi
esferas a representaera o politica. A cMadania, enquanto direito a representacao e, pais, a titu!aridade fica~ao juridica. Sao Paulo: Landy, 2001.
de direitos politicos, o status que possibilita ao individuo, sintese de uma privacidade despolitizada,
7 DWORKIN, Ronald. Juizes politicos e democracia. 0 Estado de S. Paulo, Espaco Aberto. 26 abr.
regressar ao plano da politica e do publico. sob formas predeterminadas. to status. enfim, pelo quat e
1997.
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23 ~
Controle Judicial das Pollticas Publicas no Brasil
...__.
22 Eduardo Appio
de unidade nacional depende da supera<;iio de uma dogmatica conforma
~
que ora se aplica a temia do controle dos atos administrativos - a pmtir da pelo paradigma constitucional liberal. A patticipa\;iio direta da socie
do cabedal dogmatico ja existente - ora se busca no proprio direito cons dade na formula\;UO e execu\;iiO das polfticas ptiblicas rompe com um dos ~
titucional as respostas para imp01tantes questoes: quais sao os limites da pilares do neoliberalismo, pois sustenta um tratamento desigual do Esta ·~
jurisdi<;ao do jufzes brasileiros? Ou ainda, ate que ponto cabe falar de po do frente a desigualdade dos cidadaos. A fi!osofia neoliberal, por sua vez, ...__.
litiza<;iio do Poder Judiciario com a qual, segundo Carl Schmitt', os jufzes buscani uma prote\;iio identica do Estado em rela\;iio aos seus cidadaos,
10
nao teriam nada a ganhar mas, ao contrario, tudo a perder? pois a este incumbe assegurar a observancia das regras do jogo 0 con ·~
•
Este novo fenomeno - o controle judicial das polfticas ptiblicas - trole judicial das polfticas ptiblicas - sociais e economicas - ocorre nos
deve ser estudado pelo direito constitucional, o ramo do Direito que per ambitos administrativo e legislativo, pois surge como decorrencia da in
mite tratar juridicamente as questoes polfticas. Trata-se de traduzir, para ser<;ao de direitos sociais no bojo das Constitui96es contemporaneas. 0
uma linguagem normativa, ideal, uma fascinante dinamica que envolve as exercfcio destes direitos sociais demanda presta\;6es de natureza nmmati ·~
mazelas da reconstru9iio da democracia no pafs. A aplica9iio das teorias va e material, do que resulta a interven9ao direta dos juizes em areas ate ~
do direito administrativo, especialmente as que abordam o controle judicial entao exclusivas dos demais poderes, com grande repercussao na lei or-
dos atos disc!iciontirios, merece reservas que seriio o objeto do estudo. 9amentaria anual.
'',../
Nao existe um metodo especffico de abordagem do tema, pois a
A hip6tese se insere, pmtanto, no Direito Constitucional e propoe
uma abordagem inedita de um problema atual. Muito embora o princfpio ado9a0 de qualquer metodo pressupoe a possibilidade de uma analise ·~
da separa9iio dos poderes seja um dos pilares do constitucionalismo, o onto16gica do objeto que se pretende analisar, fenomeno completamente '·-.._j
espa<;o dcstinado ao Poder Judiciario, no Brasil, foi ampliado, nao por desm.istificado pela henneneutica filos6fica. 0 tema sera analisado numa
obra da doutrina ou de teoriza96es da ideologia dos jufzes, mas sim, por perspectiva crftica11, relacionando sujeito e objeto, rejeitando a possibili -----------
conta de demandas concretas, de natureza social, que surgem como de dade de aplica9ao de um metodo geral que tomaria possivel conhecer a '.../
conencia da redefini9ao do papel do Estado. A plena normatividade da essencia do ser, ja que em rela9iio as ciencias do espfrito a verdade de ·...__.
Constitui<;iio Federal niio e um desejo coletivo. Muito pelo contnirio: a pende de uma compreensao que envolva o ser interpretante. Heidegger
maior parte da popula<;ao brasileira, diante das precarias condi96es de inaugura a crftica sobre o problema ao afirmar que "a ontologia grega e '..,/
vida impostas pela expansiio do processo de exclusiio social, sequer tem sua hist6ria, que ainda hoje determina o aparato conceitual da filosofia, ~
e
conhecimento dos direitos previstos na Constitui9ii0 e da importancia da atraves de muitas filiar;i5es e diston;i5es, uma prova de que a presenra
1 ·-~
respectiva nonnatividade. A parcela que tem acesso aos bens culturais, se compreende a si mesma e o ser em geral a partir do mw1do" '. Ao
"-./
por sua vez, subestima o papel da Constitui9iio, naquilo que Km·l Lo
ewenstein denomina a "erosao da consciencia constituciona/"9 diante das "Arnaud recorda que "a jusli>a social eo concrario ate da propria justi>a: segundo Hayek. atributo da ~
dificuldades praticas de fazer cumprir as promessas sociais e economicas conduta humana ... A expressao )ustif;a social" nao e antiga, como observa Hayek, e nao remonta a
mais de um seculo. Ela corresponde a uma constatar;aa. que a maneira pela qual as vantagens e os ~·
do constituinte de 1988. Apenas pequena parcela da sociedade brasileira,
onus sao afetados pelo mecanismo do mercado e algumas vezes muito injusta". (ARNAUD, Andre
sobretudo os juristas, compreende a real importancia do papel da Consti Jean. D Direito entre modernidade e globaliza~ao. Tradu,ao de Patrice Charles Wuillaume. Rio de ~
tui<;ao no inconsciente coletivo nacional, pois reconhecem que o espfrito Janeiro: Renovar, 1999. p. 121)
SALDANHA. Nelson. Ordem e hermeneutica. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2003. "0 pensar,
11
diante da a/go assim, dado como mundo ou estrutura social, pode /imitar-se ao registro ou chegar iJ
~
aceita>iiO, atraves de formas de linguagem que vao da simples palavra designadora a consagra(:iiO ou
a SCHMITT. Carl. La defensa de Ia Constitucion. 2. ed. Madrid: Tecnos. 1998. 0 autor sustenta que a iJ apologia justificativa; pode tambem, dentro de uma escala correlata, substituir a aceita(:iiO e a apolo ~
proposta de Kelsen, de criar um Tribunal Conslitucional de natureza politica na Alemanha. a partir da gia pela nega(:iiO e pela concesta(:ao. [ste )Jode' e que nos permite rotula-lo com o nome de critico.
experiencia norte-americana, e inviavel. Primeiro, porque a Suprema Corte dos Estados Un1dos nao
entendida a critic a ai como a/go bastante amplo."
desempenha uma fum;:ao politica, mas a garan!ia dos direitos individuais, e segundo, porque a experi " HEIDEGGER. Martin. Ser e tempo. Parte II. 10. ed. Tradu(ao de Marcia Sa Cavalcante
encia da Suprema Corte "se desenvo/veu no ambito de um Estado anglo-saxao do tipo )udicialista, que, Schuback. Petropolis: Vozes, 2002. p. 50. Para Vallino "(. . .}a disso/u(:iio da estabilidade do sere ape· ·,_C
como Estado sem Direito Administrativo, se mostra em evidente oposi(:i!iO aos Estados do continente nas parcial nos grandes sistemas do historicismo metafisico do secuto XIX: ai, a ser mlo 'est8', mas 'se
europed. torna', de acordo com ritmos necessarios e reconheciveis, que, portanto, ainda conservam certa estabi ~
' LOEVIENSTEIN, Karl. Teoria de Ia Constitucion. Traduccion por Allredo Gallego Habitarte. lidade ideal. Nietzsche e Heidegger pensam-no. ao contrlirio. radicalmente. como evenco. sendo por-
Barcelona: Ediciones Ariel. 1970. p. 226.
~
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t
24
Eduardo Appio
abordar o problema do metodo, Gadamer recorda que "a e.\perib1cia do
mundo social hist6rico nao se eleva a uma ciencia com o processo indu
tivo das ciencias da natureza"13 Sendo a linguagem o unico ser que pode
•
ser compreendido pela raziio humana, o autor tern autoridade para afirmar
que ela e a m01·ada do ser. Atraves cia filosofia cia linguagem, e possfve! . Capitulo 1
aperfei~:oar o processo de compreensiio da he1meneutica constitucional, L
inserinclo urn dos principais protagonistas clesta atividade - o juiz - mun
fun~:oes
debate amplo acerca das icleo!6gicas por ele clesempenhadas ..
motiva~:oes
quando remete as vagas, amparado por urn argumento consti
tucional. Neste contexto, uma jurisdis;ao principiol6gica nao c!ispensa, de A FUN~AO JUDICIAL NO
motiva~:ao
f01ma alguma, uma detida das decis6es judiciais. Muito ao ESTADO CONSTITUCIONAL E
contn1rio, e!a impoe ao juiz urn clesafio de profunda retlexao sobre o pa
I
DEMOCRATICO DE DIREITO
pel clos valores e princfpios constitucionais, em face do qual a maioria
dos julgadores nao se sente suficientemente preparada ja que, atualmente,
juristas sao produzidos cia mesma forma que chips de computador, em
grandes linhas de montagem industrial.
0 modelo constitucional contemporaneo tern, por escopo, assegurar
0 trabalho de pesquisa se divide em tres capftulos, inter!igados por
urn unico fio condutor: a necessidade de uma clefini~:ao clara clos limites o equilfbrio entre o princfpio democratico e uma concep9ao substancial de
da atividac!e jurisdicional num Estado Democratico de Direito. justi9a, ou seja, entre o direito e a moraL Os princfpios constitucionais
fun~:ao sao elos operativos que conectam estes sistemas parciais, na medida em
0 primeiro capitulo do trabalho tratara da jurisdicional no
Estado Constitucional e Democratico de Direito a partir da concep~:ao de que a Constitui~:ao inco:-pora os valores e objetivos que provem da socie
autores como Habe1mas, Ely, Dworkin e Giinther, h~a vista a existencia dade atraves da interpreta<;ao judicial clos princfpios. 0 debate acerca do
de uma rela~:ao c!ireta entre a interven~:ao judicial e o princfpio democra conteudo cia Constitui~:ao brasileira de 1988 gravita em tomo de urn tema
tico no pais. a
central: o conflito entre direitos individuais baseados no respeito vonta
de humana e uma concep<;ao comum e solidaria de justi9a. Neste con
Nos dois ultimos, capftulos, o controle judicial clas polfticas publi
texto, o caniter desagregador dos direitos estritamente individuais - que
cas surgira com a pretensao de solucionar problemas concretos de c!ireito
constitucional. A introdu~:ao ao tema enunciara os problemas a serem re alcan9aram seu apice com o Estado Liberal do final do seculo XIX - pas
solvidos a partir proposi~:oes metodol6gicas, para que se constituam no sa a ser confrontado com a natureza solidarista de uma concep<;1io judicial
conhecimento futuro de alunos e professores. Como recorda Warat, "ter sobre ajusti9a, como escopo de assegurar harmonia ao grupo social". As
minou o tempo dos 'claustros' universitdrios, de um saber produzido decisoes contramajoritarias dos jufzes - especialmente em sede de con
para circular entre pares que se sente m iluminados"'". trole de constitucionalidade- afrontar1io, em muitos dos casos, a vontade
das maiorias parlamentares que expressam, por sua vez, os objetivos tra
yados pelos gmpos mais fortes da sociedade. Como equilibrar dois ins
tanto decisivo para e/es, precisameme para tatar do ser, compreender 'em que ponto' nose ele proprio c tmmentos essencialmente contramajoritarios - o controle judicial da
estamos'. (VA TTl NO, Gianni. 0 fim da modemidade: nillismo e hermeneutica na cultura pos-moderna. ¥ constitucionalidade das leis e a existencia de urn nucleo rfgido nas Cons
Tradu,ao de Eduardo Brandao. Sao Paulo: Martins Fontes, 2002. p. 9)
13 ~~
GADAMER, Hans-Georg. Verdade e metoda: tra,os fundamentais de uma hermeneutica filosofica. tituiy6es contemporaneas - e uma concep~:ao da democracia tradicional-
3. ed. Tradu,ao de Flavm Paulo Merer. Petropolrs: Vozes, 1999. p. 40.
S" e~WuAeRncAiTa, Luis Alberto. La Ciudadania sin ciudadanos: tdpicos para un ensayo interminable. Revista 15 Sabre o confronto entre direitos individuais com sentido socialmente desagregador e os principios de
(revista do curso de pos-gradua,ao em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina), JUstr'a encartados nas Constitui(oes contemporaneas, remete-se a ZAGREBELSKY, Gustavo. El
Flonanopolis, n. 26, ano XIV, p. 1·17,jul. 1993, p. 12.
derecho dllctil: ley, derecho, justicia. 4. ed. Madrid: Trotta, 2002. p. 97, item 3: a oposi,ao a forr;a
desagregadora dos direitos individuais.
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j
26
Eduardo Appio ~
Controle Judicial das Politicas Publicas no Brasil 27
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a
mente vinculada representa91io popular'6? Como inibir o arbftrio nas
decisoes judiciais, uma vez que a interpreta9ao constitncional esta funda ma liberal da burguesia. Concebendo-se a democracia como um mero ~
da na concep91io de um homem: o juiz"? Como evitar que o modelo de regime de exercfcio do poder, ou seja, como uma mera op<;:ao polftica dos
Estado idealizado pelo julgador seja a unica condicionante do processo nacionais por um modelo que garanta 6timas decis6es polfticas com o
de decisao judicial sobre o conteiido da Constitui9iio, o que implicaria puro menor investimento possfvel de recursos piiblicos, adota-se um criterio
'-../
arbftdo ~. em ultima analise, o totalitadsmo judici<hio no Estado demo formal-utilitarista de democracia. A democracia substancial, todavia,
cratico de direito18? consiste no valor nuclear da Constitui9ao brasileira de 1988, a pmtir da ·~
conjuga<;:ao dos val ores de cidadania e dignidade da pessoa humana.
A resposta passa, inicialmente, pelo exame do conceito de Consti
tui9iio. Ela confere racionalidade as decisoes judiciais, alem de assegurar 0 criteria formal de democracia se revela insuficiente para a socie
a legitimidade matedal e sua eficacia social. A distin9ao entre democra dade brasileira contemporanea, ja que a complexidade das decisoes sobre
·~
cias formal e substancial pode ser sustentada na concep9iio dos mecanis as polfticas piiblicas produziu urn ambiente exclusivo em que as rela96es
mos constitucionais de exercfcio e distribui9iio do poder politico' entre govemos eleitos e empresas ptivadas nunca foram tao pr6ximas. "--
9•
Em contrapattida, o cidadao (eleitor) nunca esteve tao distanciado do nii
A democracia esta tradicionalmente associada ao exercfcio do po ~
cleo politico das decisoes, seja por conta da proposital aliena9ao imposta
der politico atraves de instfincias fom1ais de representa9ilo, razao pela ·~
pelos meios de comunica<;:ao social (empresas privadas), seja pelo discur
qual a cidadania e tomada apenas em seu aspecto funcional, ou seja,
J
so cientffico de uma tecnocracia invisfvel que opera no interior do Estado
como um mecanismo atraves do qual se fara a sele91io dos representantes
usando de sua estrutura burocratica. As decisoes sobre o conteudo das
dos cidadaos/eleitores. Equiparam-se, portanto, os conceitos de cidadao e
polfticas piiblicas, no Brasil, raramente passam por um processo de avalia-
eleitor no modelo liberal dedvado da soberania popular, forjada atraves j
de uma constm91io dos fil6sofos contratualistas, inspirado num paradig- 9ao previa da popula9ao. Nao raro, as polfticas publicas endere9adas a ,_/
um mesmo set or sao objeto de constantes e profundas altera~oes, criando
se mecanismos in-acionais de decisao modulados de acordo com os inte '-'
" Cf. FREIRE, Anlonio Manuel Peiia. Constitucionalismo garanlista y democracia. Curitiba. Revista resses dos atingidos. As polfticas publicas surgem como mais um produto ~·
Critica Jurfdica, n. 22, p. 31-65, jul./dez. 2003.
da maquina de propaganda dos govemos eleitos, a qual parece ser a unica
17
Canotilho arena que "A terceira dificuldade radica no perigo de um direito de conteUdo varia vel, con
a funcionar com eficiencia no Brasil, e para a qual os recursos publicos
ducente a um perigosissimo subjetivismo judiciano. Com efeito, o pluralismo de princlpios esta a pare
des-meias com fragmentar;oes interpretatilras dos juizes, ficando tudo inseguro desde a regra aplicada raramente sao contingenciados. A ilusao substitui a democracia. Trata-se, ·~
ej urisdicionalmente mediada'c (CANOTILHO, J. J. Gomes. A Principializacao da jurisprudencia atraves pmtanto, de um argumento pragmatico, que parte da analise das condi-
~
da Constituicao. Estudos em homenagem ao Ministro Salvia de Figueiredo Teixeira. Revista de Pro
cesso, Sao Paulo, n. 98, p. 83-89, abr.ijun. 2000) 96es existentes na atualidade, mas que se reproduzem no nfvel global, -·
18
LEAL, Roger Sliefelmann. A Judicializacao da polilica. Cadernos de Direito Constitucional e Cien atingindo os demais pafses perifericos, em especial a Amedca Latina, na
cia Politica. Sao Paulo, RT, v. 7, n. 29, p. 231-237, out./dez. 1999. Sabre olema, o autor lembra que qual govemos militares e desp6ticos sempre se altemm·am no poder.
"A ambiguidade das normas legais e constitucionais, aliada a um sentimento de co-responsabilidade do
juiz, na medida em que e chamado a corrigir as desvios na execw;ao das finalidades inscritas nos Como responder as sociedades contemporaneas, reconstmfdas a partir dos
textos legais e constitucionais, tem o condao de afastar oj uiz da classica neutra/idade. 0 juiz passa a escombros da democracia na America Latina, sabre as demandas sociais,
ser encarado como elemento participante do sucesso au do fracasso politico do Estado. Contudo, tal
ideologizar;ao do juiz tem um efeito perverso, pais cada juiz rem para si o seu Estado ideal Dificilmente sem afetar as bases de um exercfcio democnitico do poder? A democracia
os juizes entrarlam num acordo em retar;ao a qual mode/a politico e o mais correto. Desse modo, im e a busca da igualdade social podem conviver pacificamente na Am6ica ~
buidos da responsabilidade poli/ica que o Welfare State ihes impos, as juizes interpretam as conceitos
Latina?
indeterminados explicitados a/raves de princlpios e diretrizes gerais de modo que mais lhes agradam
politicamente, ou, ao menos, se veem tentados a tantd'.
A Constitui~ao respondera a esta pergunta, pois o Estado constitu
" 808810, Norbeno. Estado, Governo, Sociedade: para uma teoria geral da politica. 10. ed. Sao
cional e democn\tico de direito tern base em urn conceito substancial de
Paulo: Editora Paz e Terra, 2003. p. 157. Bobbio sustenta que a democracia e um regime caracterizado
·~
pelas fins ou valares em direcao aos quais um determinada grupo politico tende e opera, senda que a democracia, atra\'es do qual se impoe a amplia<;:iio do espa~o de pmtici
igualdade juridica esta associada a uma concepcao de democracia formal e a igualdade economica e
social esta vinculada a urn conceito de democracia substancial. pa9ao dos nacionais na escolha do conteiido e forma de execu<;:ao das po
lfticas publicas. Neste sentido, todos os 6rgaos do Estado assumem a fun-
'-.__/
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~
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29
!"
28 Eduardo Appio "~"' Controle Judicial das Polilicas Pilblicas no Brasil
ge·
k- seniio dejinitivo -_: as instituirOes r~fresentativas - ojiciais ou nfio
~;iio de proteger os direitos fundamentais do cidadiio, incumbindo ao Po
ralmeute oportumzam este respaldo-·.
der Judiciario o controle das a,oes e omissoes do Estado que colidam
com a prote,ao da dignidade da pessoa humana'0
•
Nao existe uma supera~ao do sistema represeutativo - expressa
Qual e, portanto, 0 grau de efetiva representatividade dos governos
mente previsto na Constituiqao brasileira de 1988 - mas a amplia<;iio do
eleitos, quando se considera a interven<;ao exercida por organismos inter
conceito de cidadania, atraves de fun"oes complementares a serem de
nacionais na fonnula,ao das po!fticas publicas do pais21? Neste sentido,
sernpenhadas pela propria sociedade'4 Nao se pode subestimar a impor
os partidos politicos deixaram de se apresentar como o principal espa<;o •
tfmcia do sistema representativo no Brasil e as conquistas obtidas atraves
de interlocw;-ao entre Estado e sociedade civil, ja que surgiram fonnas
do direito de sufragio. A pura e simples supressao de urn modelo repre
altemativas de participa,ao polftica22 Contudo, nao existe possibilidade
•
a sentativo, alem de colidir com o texto da propria Constitui,ao Federal,
de superas;ao do modelo representativo Juz da Constitui<;ao vigente, re
poderia ampliar o espa<;o de desigualdade social, na medida em que a
velando-se importante, desta maneira, a combina,iio entre democracia
"sociedade organizada" possui interesses proprios, de natureza privatista,
representativa e direta. Gesta Leal, ao abordar a importancia do sistema
os quais geralmente nao coincidem com os interesses das coletividades
representativo, sustenta que,
nao organizadas. As desigualdades culturais poderiam ampliar, neste
contexto, as desigualdades sociais, engendrando urn verdadeiro circulo
apesar da descrem;a que atinge os representantes e as instituirOes repre vicioso no qual a democracia participativa se constituiria em mero artifi
sentativas, a representariio po!ftica continua sendo um instrumento de
cio ret6rico de uma democracia aristocnitica. As elei~oes sao, portanto,
diref'iiO e imp/eme!Uar(iiO de po/fticas p1ib/icas, ate porque a capacidade
uma pon;ao indispensavel da democracia contemporanea. A democracia
diretira dos sistemas polfticos, que podem ser democriiticos ou niio ... de
pende da habilidade na execw;iio das decisoes ( confomWf'iio com as depende, portanto, da ampliaqao dos bens ligados a educa~iio e cultura.
pautas de priorirlades previamente definidas), e a arregimentar;iio de Sem estes ultimos, mesmo a democracia direta, na fonna de participa~ao
respaldo para essas decisOes exerce um papel importante 1w processo- popular, mostra-se individualmente insuficiente na constm~ao de uma
cidadania emancipat6ria do ser humano';.
0 sistema representativo, a par de sua expressa inscri~ao na Cons
20 Cf. FERRAJOLJ. Luigi. Op. cit., 28. 0 autor recorda que, "De modo particular, o principia da /ega/ida· titui~ao brasileira de 1988, assume uma capital importancia no debate em
de nos novas sistemas parlamentares modifica a estrutura do s£!jeito soberano, vincu/ando-o nao ape
tomo da democracia constitucional, quando se considera o recente proces
nas a observancia da le1: mas tambem ao princtpio da maioria e aos direitos fundamentais - logo, ao
povo e aos individuos -, e transfonnando os poderes pUblicos de poderes absolutos em poderes funcio so de redemocratiza~ao, no pais, e a escassa priitica da interven~ao politi
nais. Sob esse aspecto, o modelo de estado de direito, por fon;a do qual todos os poderes ficam subor
ca por parte do Poder Judiciario. 0 debate sobre o alcance do principia da
dinados a lei, equiva/e a negarao da soberania, de forma que dele resultam exc/uidos os sujeitos ou
poderes /egibus so/uti; asstm como a doutrina liberal do estado de direito e dos limites de sua ativida· separa<;iio dos poderes conduz a urn exame da propria legitimidade das
de equivale a uma doutrina de negarao da soberania".
decisoes judiciais, porque fruto da vontade de agentes politicos que nao
21 MOLLER. Friedrich (Op. cit., p. 264). ao enfocar os efeitos da globalizacao nos parses perifericos. \"
recorda que, ·se desse modo os eleitos nao mais decidem (porque decidem o 'mercado', a bolsa de sao escolhidos pela popula<;ao, atraves do direito de sufn'igio, mas sim,
valores, o FMI, o Banco Mundial & Cia.] e aque/es que deciriem nao sao e!eitos, faz.se mister de sen· por criterios de sele~ao intema aplicados pelos membros do proprio Po-
~.
volver estrategias de resistencia democrBtica. Do contrario, as formas de democracia direta ou partici
pativa ficam inteiramente impossibilitadas, e mesmo a democracia tradicional do modelo representativo
sucumbe diante de uma exclusao que cava vez menos pode ser acobertada - a uma exclusao da esle· ~~
ra na qual sao tomadas as decisoes de Iongo alcanai'. A falla de Jisura da contabilid<ide e/eitoral decor· .i',~;. GESTA LEAL, Rogerio. Teoria do Estado: cidadania e poder politico na modernidade. 2. ed. Porto
re. essencialmente. do absenteismo de juizes e promotores eleitorais, os quais sO raramente invesU 13
gam a idoneidade das conlas apresemadas. Considerando que todos os partidos, sem excecao, bunam ' t Alecgrr.e B: ElivNrTaOria, L deoo nAadrvdoog aVdaoll,e s2.0 G01o.v ep.r 1n5a1n.~ a e governabilidade na reforma do Estado: entre eficien·
a legislacao vigeme atraves de "contribuiroes nao-oficiais' que alimentam campanhas milionarias, o -r 14
conlrole a ser exercido pe/os proprios partidos nao e efetivo e o poder judiciario apenas se encarrega c1a e democratizacao. Barueri: Mano/e, 2003. p. 234.
Cf. LINDBLOM, Charles E. 0 processo de decisiio politica. Traducao de Sergio Bath. Brasilia:
de chance/ar a contabilidade suspeita.
2U5 nB, 1981. p. 89. (a partir da analise de pesquisas empiricas realizadas nos Estados Unidos na decada
12• GOUVEA, Rona/do Guimaraes. Po/Uicas ptlblicas, governabilidade e globalizacao. Revista do le·
g1slativo. Brasilia, n. 25, p. 59-66, janlrnar. 1999, p. 64. \ de 1970 por sociO/ogos da Universidade de Michigan.)
