Table Of ContentCOMPLIANCE OR DEFIANCE?: ASSESSING THE IMPLEMENTATION OF POLICY
PRESCRIPTIONS FOR COMMERCIALIZATION BY WATER OPERATORS
(cid:3)
Mireia Tutusaus
COMPLIANCE OR DEFIANCE?: ASSESSING THE IMPLEMENTATION OF POLICY
PRESCRIPTIONS FOR COMMERCIALIZATION BY WATER OPERATORS
ACADEMISCH PROEFSCHRIFT
ter verkrijging van de graad van doctor
aan de Universiteit van Amsterdam
op gezag van de Rector Magnificus
Prof.dr.ir.K.I.J. Maex
ten overstaan van een door het College voor Promoties ingestelde commissie,
in het openbaar te verdedigen in de Agnietenkapel
op 10 december 2019, te 14:00 uur
door Mireia Tutusaus Luque
geboren te Barcelona
(cid:3)(cid:3)
(cid:3) (cid:3)
Promotiecommissie
Promotor Prof. dr. M. Z. Zwarteveen Universiteit van Amsterdam
Copromotor: Dr. K.H. Schwartz IHE Delft Institute for Water Education
Overige leden: Prof. dr. I.S.A. Baud Universiteit van Amsterdam
Prof. dr. J. Gupta Universiteit van Amsterdam
Prof. dr. R.A. Boelens Universiteit van Amsterdam
Prof. dr. R. Hope University of Oxford
Dr. K. Furlong Université de Montréal
Dr. M.A.C. Schouten VEI Dutch Water Operators
Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen
CRC Press/Balkema is an imprint of the Taylor & Francis Group, an informa business
© 2019, Mireia Tutusaus
Cover photo credit: Jaume Tutusaus Viñas
Although all care is taken to ensure integrity and the quality of this publication and the
information herein, no responsibility is assumed by the publishers, the author nor IHE Delft
for any damage to the property or persons as a result of operation or use of this publication
and/or the information contained herein.
A pdf version of this work will be made available as Open Access via
https://ihedelftrepository.contentdm.oclc.org/ This version is licensed under the Creative
Commons Attribution-Non Commercial 4.0 International License,
http://creativecommons.org/licenses/by-nc/4.0/
Published by:
CRC Press/Balkema
Schipholweg 107C, 2316 XC, Leiden, the Netherlands
[email protected]
www.crcpress.com – www.taylorandfrancis.com
ISBN 978-0-367-89511-2 (Taylor & Francis Group
vii
Naleven of tarten? Een analyse van hoe beleidsvoorschriften voor de
commercialisering van waterleveranciers worden uitgevoerd
De ‘mondiale watergemeenschap’ is opvallend unaniem in het denken over de wijze waarop
universele toegang tot drinkwatervoorziening bereikt kan worden. De diagnose waarop de
beleidsconsensus is gebaseerd is dat waterleveranciers niet genoeg fondsen aantrekken om de
ontwikkeling en het onderhoud van waterinfrastructuur te financieren. Dit is waarom het
nastreven van financiële duurzaamheid centraal staat bij beleidspogingen om de
watervoorziening te verbeteren. Financiële duurzaamheid stoelt op twee met elkaar verweven
principes: autonomie van de waterleverancier en het vermogen om te werken op basis van
volledige kostendekking. Samen vormen deze principes de belangrijkste pijlers van wat vaak
kortweg aangeduid wordt als commercialisering.
Commercialisering gaat ervan uit dat het vermogen om op basis van volledig kostendekking te
opereren een voorwaarde is om universele waterlevering te bewerkstelligen. De gedachte is
dus dat de financiële doelstelling van volledige kostendekking verbonden kan en moet zijn met
de sociale doelstelling van universele dienstverlening. Hoewel verschillende auteurs en
empirische studies deze veronderstelling in twijfel trekken, blijft de overtuiging in de
drinkwatersector dat beide doelen complementair en haalbaar onverminderd sterk.
Het is aan de werknemers van waterbedrijven om commercialisering – en de principes van
autonomie en kostendekking - in hun dagelijkse werkzaamheden te realiseren. Het blijkt dat in
de dagelijkse praktijk, commercialisering kan conflicteren met het mandaat om iedereen van
water te voorzien. Ook kan de sociaal-politieke, economische en bio-fysieke context waarin
waterleveranciers opereren, de implementatie van commercialisering moeilijke maken. Dit
onderzoek laat zien hoe in hun pogingen de beleidsprincipes na te leven, drinkwaterbedrijven
vaak gedwongen zijn deze aan te passen, opnieuw te interpreteren of zelfs helemaal te negeren.
Het onderzoek is geïnspireerd op inzichten uit de literatuur over beleids- implementatie en -
vertaling. Deze literatuur stelt dat beleidsmodellen moeten worden aangepast om succesvol te
kunnen worden overgenomen of geïmplementeerd. In dit onderzoek beschouw ik een serieuze
beschrijving van deze veranderingen als een manier om zichtbaar te maken wat
commercialisering in de praktijk van drinkwaterbedrijven betekent.
Dit onderzoek kijkt naar drie casussen die de drie dominante modellen van
waterdienstverlening vertegenwoordigen: het commerciële publieke waterbedrijf, de
uitbesteding van activiteiten aan de private sector en de levering van water via kleinschalige
viii
gemeenschaps organisaties. In Mozambique beschrijf en analyseer ik de casus van AIAS en de
uitbesteding van activiteiten aan kleinschalige particuliere exploitanten. In Oeganda wordt de
casus van de National Water and Sewerage Corporation, die als een commercieel publiek
nutsbedrijf werkt, onderzocht en in Indonesië analyseer ik de uitbreiding van waterdiensten via
kleine gemeenschapsorganisaties die zijn opgericht om als commerciële exploitanten te
opereren. Bij de selectie van deze casussen heb ik er doelbewust voor gekozen om me te
concentreren op waterlevering in kleine steden of (semi) rurale gebieden, omdat juist hier
commercialisering bijzonder uitdagend. Kleine steden vertonen drie specifieke kenmerken die
het aanbieden van waterdiensten op commerciële basis moeilijk maken. Ten eerste is de
bevolkingsdichtheid in kleine steden is over het algemeen lager dan in grote stedelijke
gebieden, waardoor het voor exploitanten moeilijk is om te profiteren van de voordelen van
schaalvoordelen bij de ontwikkeling van infrastructuur. Door water te leveren via een
leidingnetwerk aan een klein consumentenbestand dat ook nog eens verspreid is over een
relatief groot leefgebied, zijn deze systemen relatief duur in gebruik. Ook is het besteedbare
inkomen van consumenten in deze gebieden over het algemeen lager dan in de grote steden.
Een tweede uitdaging is de technische en financiële capaciteit die lokaal beschikbaar is om
watersystemen te ontwikkelen en te exploiteren. Ten derde vereist de dynamische en relatief
snelle groei van kleine steden vaak meer flexibele water systemen, in plaats van de traditioneel
rigide zuiveringsinstallaties en distributienetwerken. Al met al maken deze factoren samen het
moeilijke om volledige kostendekking te realiseren in kleine steden.
De casussen die in dit onderzoek worden geanalyseerd tonen aan dat waterleveranciers de
principes van commercialisering op verschillende manieren opnieuw hebben geïnterpreteerd
om ze in hun context van kleine steden te kunnen implementeren. Deze aanpassingen betwisten
zowel het idee dat deze waterleveranciers als autonome entiteiten (kunnen) opereren en dat ze
in staat zijn dit te doen terwijl ze de kosten volledig terugverdienen. Mijn onderzoek laat zien
hoe waterleveranciers juist actief proberen onderdeel te zijn en blijven van politieke en
beleidsdomeinen. Dit is omdat nauwe samenwerking met politici en overheidsinstanties deze
drinkwaterbedrijven toegang geeft tot extra financiering die ze gebruiken om hun (niet-
kostendekkende) activiteiten te subsidiëren.
Ondanks deze aanpassingen, beschouwt de internationale beleidswereld commercialisering
niet als on- of maar deels haalbaar. Integendeel, het geloof in het model van commercialisering
blijft overeind en wordt zelfs gevierd - niet alleen door donoren, maar door overheidsinstanties,
en de waterbedrijven zelf. Ik verklaar dit fenomeen door te stellen dat het
ix
commercialiseringsmodel dat wordt gepromoot door donoren en overheidsinstanties, en het
model dat wordt geoperationaliseerd door waterleveranciers, verschillende politieke domeinen
en verschillende doelen dienen. In de mondiale en nationale beleidsdomeinen
vertegenwoordigt het commercialiseringsmodel een overeengekomen aanpak, een manier voor
donoren, overheden en waterbedrijven om hun belangen samen te brengen. Deze actoren zijn
afhankelijk van elkaar en ze zijn allemaal gebaat bij de weergave van commercialisering als
een succesvol beleid. Door te laten zien en te herhalen dat commercialisering werkt kunnen
donoren beweren dat ze succesvolle projecten ondersteunen, terwijl nationale regeringen
kunnen beweren dat ze universele dienstverlening nastreven. Enigszins paradoxaal, ook voor
waterbedrijven is het nuttig om zich actief te presenteren als conformerend aan het
beleidsmodel, omdat het hen in staat stelt toegang te krijgen tot aanvullende financiering. In
dit beleidsdomein is het minder belangrijk of in de dagelijkse dienstverlening,
waterleveranciers in kleine steden zich ook echt aan het commercialiseringideaal kunnen
houden. Hoewel waterleveranciers het model willens en wetens aanpassen en wijzigen om hun
consumenten van water te kunnen voorzien, is het niet in hun belang om het
commercialiseringsmodel openlijk aan te vechten. Het gevolg is dat er een duidelijke verschil
is tussen het commercialiseringsmodel zoals dat in mondiale en nationale beleidsdomeinen
wordt gebezigd en wat drinkwaterbedrijven doen in hun dagelijkse dienstverlening.
Dit proefschrift betoogt dat de dagelijkse praktijk en werkelijkheid van drinkwaterbedrijven
veel serieuzer moet worden genomen in het nadenken over hoe drinkwaterveroorziening
verbeterd kan worden. Ik laat zien dat wat drinkwaterbedrijven doen niet uitgelegd kan worden
in de taal van het commercialiseringvertoog, maar een nieuw vocabulaire vereist. Momenteel
wordt de commercialisering van waterleveranciers gezien als een doel, een belangrijke
prestatie-indicator voor een waterbedrijf, in plaats van als een middel om alle consumenten van
voldoende en veilig drinkwater te voorzien. Veel van de beleidsgeoriënteerde literatuur lijkt te
suggereren dat het voor een niet-commerciële wateroperator bijna onmogelijk is om efficiënt
of effectief te werken. Wat de in dit proefschrift geanalyseerde praktijken echter laten zien is
dat er meerdere manieren zijn om commercialisering te belichamen en uit te voeren. Door de
praktijk van waterleveranciers serieus te nemen, kan ruimte worden gecreëerd voor het
nadenken over en ontwerpen van adequatere en eerlijkere regelingen voor het verlenen van
waterdiensten. In deze ruimte moeten overheden en donoren verder gaan dan normatief-
technische assistentieprogramma's die erop gericht zijn exploitanten die niet voldoende
commercieel zijn te ‘corrigeren’. Financiële duurzaamheid, operationele efficiëntie of de prijs
