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N° 370 ais ais f r a n a (cid:116) Faut-il interdire la prostitution ?
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QUELLE Ve RÉPUBLIQUE DEMAIN ? a a La politique du logement
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DOSSIER
(cid:81) Éditorial par Céline Persini NOUVELLE
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(cid:81) La Ve République : du texte à la pratique Francis Hamon IN QUELLE FORMULE
(cid:81) Les mises à jour de la Constitution Bastien François A
M
(cid:81) L’exercice du pouvoir présidentiel Jean-François Sirinelli E
D
(cid:81) Un parlement revalorisé : bilan de la réforme de 2008 Philippe Lauvaux E
U
(cid:81) L’autorité judiciaire en réforme, le big bang ? Agnès Martinel Q Ve RÉPUBLIQUE
I
L
(cid:81) Une République territoriale ? Pierre Sadran B
U
(cid:81) Le Conseil constitutionnel, Cour suprême ? Dominique Rousseau ÉP
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(cid:81) Médiatisation de la vie politique et campagnes présidentielles Jacques Gerstlé e DEMAIN ?
V
(cid:81) Démocratie d’opinion, démocratie des partis ? Rémi Lefebvre E
L
L
(cid:81) Vers l’État impartial ? Luc Rouban E
U
(cid:81)(cid:3)Europe : quelles limites pour la souveraineté ? Anne Levade Q
DÉBAT
Diffusion
Direction de l'information (cid:81) Débat : Faut-il interdire la prostitution ?
légale et administrative
(cid:3) 1. Abolition n’est pas prohibition Claudine Legardinier
La documentation Française
(cid:3) 2. La pénalisation de la prostitution : un mauvais combat pour les femmes Marcela Iacub
Téléphone : 01 40 15 70 10
www.ladocumentationfrancaise.fr
LE POINT SUR… 12
Directeur de la publication 20
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Xavier Patier (cid:81) La Grèce prise en défaut Jérôme Creel br
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POLITIQUES PUBLIQUES re
Cahiers français mb
N° 370 e
Septembre-octobre 2012 (cid:81) Les politiques du logement : constantes et clivages Jean-Claude Driant ept
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Impression : DILA BIBLIOTHÈQUE ;
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Dépôt légal : 3e trimestre 2012 a@
DF 2CF03700 (cid:81) Jean Pisani-Ferry, Dh@
ISSN : 0008-0217 Le réveil des démons - E - Ra@n@
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La crise de la zone euro et comment nous en sortir, 0
9,80 € Éd. Fayard, 2011 9,8U]:
&:DANNNA=YUX\U^: présenté par Baptiste Marsollat F: 370 - ]U^]
8 - G= La
6K
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3: Française
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Questions
internationales
Sommaire
DOSSIER DÉBAT
CAHIERS FRANÇAIS 62 Faut-il interdire
1 ÉDITORIAL
la prostitution ?
par Céline Persini
Équipe de rédaction 62 1. Abolition Rendez-vous avec le monde…
Philippe Tronquoy 2 La Ve République : n’est pas prohibition
(rédacteur en chef) du texte à la pratique
Claudine Legardinier
Olivia Montel-Dumont,
Francis Hamon
Céline Persini 66 2. La pénalisation
(rédactrices) de la prostitution : un mauvais
8 Les mises à jour
Jean-Claude Bocquet combat pour les femmes
de la Constitution
(secrétaire de rédaction)
Marcela Iacub
Bastien François
Conception graphique 14 L’exercice LE POINT SUR…
Bernard Vaneville du pouvoir présidentiel
Illustration 74 La Grèce prise en défaut
Jean-François Sirinelli
Manuel Gracia
Jérôme Creel
Infographie 19 Un parlement revalorisé :
Annie Borderie
bilan de la réforme de 2008
POLITIQUES PUBLIQUES
Édition
Carine Sabbagh Philippe Lauvaux
79 Les politiques du logement :
Promotion
Isabelle Parveaux 25 L’autorité judiciaire constantes et clivages
en réforme, le big bang ?
Jean-Claude Driant
Avertissement au lecteur Agnès Martinel
Les opinions exprimées
dans les articles n’engagent 31 Une République BIBLIOTHÈQUE 9,80 €
que leurs auteurs.
territoriale ?
Ces articles ne peuvent être 84 Jean Pisani-Ferry, 128 pages
reproduits sans autorisation. Pierre Sadran
Le réveil des démons - La crise
Celle-ci doit être demandée à
La Documentation française 36 Le Conseil constitutionnel, de la zone euro et comment
29, quai Voltaire
Cour suprême ? nous en sortir, Éd. Fayard, 2011.
75344 Paris Cedex 07
Les dossiers de 2012
ou Dominique Rousseau présenté par Baptiste Marsollat
[email protected] (cid:81) Printemps arabe et démocratie
41 Médiatisation
(cid:81) Allemagne : les défi s de la puissance
de la vie politique
(cid:81) Brésil : l’autre géant américain
et campagnes présidentielles
(cid:81) L’Humanitaire
Jacques Gerstlé
(cid:81) La Russie
47 Démocratie d’opinion, (cid:81) Les pays du Sahel
© Direction de l’information
légale et administrative, Paris 2012 démocratie des partis ?
Rémi Lefebvre Abonnement à 6 numéros : 48 €
En application de la loi du 11 mars 1957 (art.41)
et du code de la propriété intellectuelle Tarif spécial étudiants et enseignants : 40 €
du 1er juillet 1992, toute reproduction 52 Vers l’État impartial ? Tarif spécial bibliothèques et CDI : 43,20 €
partielle ou totale à usage collectif
Luc Rouban
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de l’éditeur. Il est rappelé pour la souveraineté ? En vente chez votre librairie, en kiosque,
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ÉDITORIAL
QUELLE V RÉPUBLIQUE
e
DEMAIN ?
De profondes transformations
La Ve République se caractérise par sa longévité. Pour autant, le régime parlementaire dualiste pensé en 1958 n’est
plus le même en 2012 du fait des changements intervenus dans la pratique des institutions et des nombreuses mises
à jour de la Constitution. Durant ces 54 années, quelles ont été les évolutions institutionnelles et politiques de la
VeRépublique ? Quelle a été l’influence du contexte international sur nos institutions ? Celle des médias et de la
bipolarisation des partis politiques sur la vie politique ? Ce numéro des Cahiers français tâche d’apporter une réponse
à ces questions et s’interroge sur son avenir, alors que certains ont proposé l’instauration d’une VIe République.
Sur le plan institutionnel, le régime a évolué vers un renforcement de l’exécutif – commencé dès 1958 – et un
Parlement relativement discipliné. La France serait ainsi devenue le seul régime présidentialiste d’Europe. Les
contre-pouvoirs seraient désormais de nature juridictionnelle avec la montée en puissance du Conseil constitutionnel
(CC) et celle de la magistrature.
Les constituants de 1958 cherchaient à lutter contre « l’instabilité » du système politique. Depuis, les transformations
politiques, institutionnellles, économiques et sociales de la France dans un contexte s’internationalisant ont nécessité
de nombreuses mises à jour de la Constitution.
La dernière révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 visait le rééquilibrage des institutions via notamment la
revalorisation du Parlement. Son bilan, quatre ans après, apparaît contrasté. Néanmoins, les questions prioritaires
de constitutionnalité pourraient selon certains, donner au CC un statut de Cour suprême. Le Conseil supérieur de
la magistrature a également été réformé à cette occasion sans que soit traitée la question de l’indépendance des
magistrats. Pour assurer un réel équilibre des pouvoirs, certains plaident, en phase avec le programme présidentiel,
pour l’interdiction du cumul des mandats ou encore de nouvelles règles encadrant la responsabilité pénale du
gouvernement et du président de la République.
Au terme de trois grandes vagues de décentralisation et à l’annonce de nouvelles mesures concernant les collectivités
locales, d’aucuns envisagent déjà une « République territoriale ».
Cette mutation s’inscrit dans une insertion de plus en plus grande de la France dans le contexte régional européen.
Il en résulte des limites indéniables pour la souveraineté de l’État. Toutefois, ces dernières sont consenties, la
souveraineté s’exerce désormais dans un cadre renouvelé.
La vie politique sous la Ve République s’est également métamorphosée sous l’effet, notamment, de la médiatisation
grandissante du politique. L’influence croissante des sondages d’opinion, celle de la communication politique et
l’affaiblissement des formations partisanes font craindre à certains l’avènement d’une démocratie d’opinion et à
d’autres une « personnalisation » de l’État.
Dans le contexte de crise économique actuel, le thème de l’État impartial traduisant des valeurs de transparence et
d’économie s’est imposé dans le débat public.
Sommes-nous pour autant à la veille d’un nouvel âge de la Ve République ?
Céline Persini
CAHIERS FRANÇAIS N° 370 1
LA Ve RÉPUBLIQUE :
DU TEXTE À LA PRATIQUE
Francis Hamon
Professeur agrégé des Facultés de droit
Si le texte originel de la Constitution de1958 décrivait un régime parlementaire dualiste,
la VeRépublique, dans la pratique, s’est caractérisée par un exécutif fort et un Parlement
assez docile. Le Parlement, hormis durant les périodes de cohabitation, se montre en effet
relativement subordonné dans la mesure où il est dominé par une majorité fidèle au président.
Un certain contre-pouvoir juridictionnel semble néanmoins s’être mis en place, explique
Francis Hamon, à travers notamment la montée en puissance du Conseil constitutionnel et
celle de la magistrature.
C.F.
À la différence de la plupart de celles qui l’ont 1958, le général de Gaulle cherchait à rassembler tous
précédée, la Constitution française de 1958 a été les Français – à l’exception des communistes – de
élaborée non par une assemblée constituante mais par façon à ce que la nouvelle Constitution fût massive-
une équipe gouvernementale restreinte. Cette équipe ment approuvée par le suffrage populaire. Le texte
travaillait sous la supervision du président du Conseil, devait donc répondre à des attentes plus ou moins
le général de Gaulle, et sous la direction du Garde des contradictoires. Et c’est pourquoi on y trouve des
Sceaux, Michel Debré, qui avaient des idées précises obscurités ou des ambiguïtés qui n’ont été que lente-
et concordantes sur la réforme des institutions. On ment dissipées par la pratique. Contrairement à ce que
pouvait donc s’attendre à ce que le texte issu de leurs laissaient prévoir certains de ses articles, la nouvelle
travaux fût relativement clair, même si les principales Constitution a mis en place un régime caractérisé par
idées qui l’avaient inspiré n’emportaient pas l’assen- la prééminence du chef de l’État, dont l’autorité est
timent général. Mais tel ne fut pas vraiment le cas car cependant tempérée par le développement progressif
l’équipe gouvernementale chargée d’élaborer le projet de contre-pouvoirs extraparlementaires.
n’était pas politiquement homogène: elle comprenait
à la fois des gaullistes, comme Michel Debré, qui La prééminence du chef de l’État
voulaient limiter l’influence du parlementarisme en
transférant au chef de l’État la plupart des pouvoirs Considéré en lui-même, le texte originel de la
auparavant exercés par le président du conseil, et Constitution de1958 semble inspiré de l’idée d’un
des partisans d’un régime parlementaire rationalisé, régime parlementaire dualiste, où le pouvoir serait
comme Guy Mollet et Pierre Pflimlin, qui souhai- partagé entre le chef de l’État – élu par un collège de
taient plutôt renforcer les prérogatives du président notables et non comme autrefois par le Parlement – et
du Conseil pour limiter l’instabilité gouvernementale. le Premier ministre, responsable devant celui-ci. En
Mais les oppositions au sein de cette équipe ne devaient fait, le régime qui s’est progressivement mis en place
se manifester qu’à fleurets mouchetés car au moins est caractérisé par un exécutif quasiment monocéphale
jusqu’au référendum, qui eut lieu le 28septembre et par un Parlement relativement docile.
2 CAHIERS FRANÇAIS N° 370
DOSSIER -LA VERÉPUBLIQUE : DU TEXTE À LA PRATIQUE
Une république «présidentielle»
LE PRÉSIDENT,
Selon la tradition républicaine française, telle qu’elle L’HOMME DELANATION
était fixée depuis1877(1), le chef de l’État, élu par le
Parlement, n’exerçait pas lui-même le pouvoir politique
Le président qui, suivant notre Constitution, est l’homme
et l’essentiel de ses fonctions était d’ordre protocolaire. de la Nation, mis en place par elle-même pour répondre
En1958, chacun savait que la nouvelle Constitution de son destin; le président qui choisit le Premier ministre
élargirait son assise électorale et revaloriserait son rôle (…), qui a la faculté de le changer (…). Le président,
qui arrête les décisions prises dans les Conseils (…)
car, comme l’avait annoncé le général de Gaulle dès
décrète ou non les mesures qui lui sont proposées (…) ;
son discours de Bayeux, le 16juin 1946, il lui appar-
le président est évidemment seul à détenir et à déléguer
tiendrait de choisir le Premier ministre et d’exercer, l’autorité de l’État.
au sein du Conseil des ministres «cette influence de
la continuité dont une Nation ne se passe pas». Mais Extraits de la conférence de presse
du général de Gaulle du 31janvier 1964.
de là à ce que le Président puisse éclipser le Premier
ministre en s’affirmant comme le leader politique de la
Nation, à l’instar du président des États-Unis, il y avait décider par référendum (le 28octobre) que le président serait
un pas que les ministres issus du personnel politique du désormais élu au suffrage universel direct. Bien qu’elle ne
régime précédent (Guy Mollet, Pierre Pflimlin, Louis changeât rien en théorie aux compétences respectives des
Jacquinot) n’étaient pas disposés à franchir. Malgré différents pouvoirs publics, cette réforme a évidemment
l’élargissement du collège électoral présidentiel, le modifié l’esprit général des institutions. Si le président
président n’apparaissait encore que comme le repré- n’était qu’une sorte d’horloger chargé de veiller au bon
sentant des notables. En effet, il était élu au suffrage fonctionnement du système politique, à quoi servirait-il
indirect, et sa légitimité démocratique était donc a qu’il fût élu par tous les Français? Et quinze mois après
priori plus faible que celle du Premier ministre qui, le référendum de1962, dans une conférence de presse, le
lui, était indirectement responsable devant le suffrage général de Gaulle dressait un portrait des institutions où la
universel, par l’intermédiaire du Parlement. Si l’on prépondérance présidentielle réduisait presque à néant les
s’en tient au texte, la répartition des rôles, au sein équilibres savants que mettait en avant le texte de1958.
de l’exécutif, reproduit plus ou moins exactement le
Dans la pratique, l’exécutif est donc devenu qua-
schéma d’un régime parlementaire de type classique: le
siment monocéphale, le Premier ministre apparaissant
gouvernement «détermine et conduit la politique de la
moins comme le partenaire du chef de l’État que comme
Nation» (art.20 de la Constitution), le Premier ministre
un simple collaborateur, qui peut à tout moment être
«dirige l’action du gouvernement» (art.21). Quant au
congédié.
président, il semble que son rôle relève moins de l’action
politique que d’une sorte de logistique institutionnelle. Les articles20 et21 de la Constitution, qui n’ont
«Il veille au respect de la Constitution. Il assure, par jamais été modifiés, n’étaient cependant pas devenus
son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs tout à fait lettre morte. En effet, les pouvoirs que s’est
publics ainsi que la continuité de l’État» (art.5). attribués le général de Gaulle dans sa conférence de
presse de1964, ne découlent pas directement de la
Mais l’épreuve des faits et l’élan réformateur de la
Constitution, à la différence de ceux du président
VeRépublique ont eu vite raison de cette interprétation
américain. Le président français ne peut les exercer
parlementariste de la Constitution. Pour rétablir la paix
que par l’intermédiaire du gouvernement, qui est lui-
en Algérie et réorienter, comme il l’entendait, l’organi-
même responsable devant le Parlement. Il suffit donc
sation de la défense nationale et la politique étrangère de
que celui-ci soit dominé par une majorité hostile au
la France, le général de Gaulle, premier président de la
président de la République pour que le système se
VeRépublique, a été amené à assumer directement la res-
bloque, comme cela s’est produit en1986, 1993 et
ponsabilité de toutes les grandes décisions politiques au lieu
1997. Si le président ne veut pas démissionner, il est
de s’en remettre à son Premier ministre. Et dès1962, il a fait
alors contraint d’accepter une redistribution des rôles
et l’article20, aux termes duquel le gouvernement
(1)Référence à la crise du 16mai1877 à l’issue de laquelle le
«détermine et conduit la politique de la Nation»,
président de la République, le maréchal Patrice de Mac Mahon,
monarchiste, a reconnu sa défaite face à la Chambre des députés à redevient d’actualité. Mais cette situation, dite de
majorité républicaine.
CAHIERS FRANÇAIS N° 370 3
DOSSIER - LA VERÉPUBLIQUE : DU TEXTE À LA PRATIQUE
«cohabitation», a été jugée contraire à l’esprit des toute résolution à caractère politique, au motif que
institutions. En 2000, d’un commun accord entre ce pourrait être un moyen d’orienter la politique du
les principaux partis politiques, des mesures ont été gouvernement sans recourir aux procédures prévues
prises pour en éviter si possible le renouvellement. à cet effet par la Constitution (art.49 et50). Et c’est
Ainsi, le mandat présidentiel a été ramené à cinq ans seulement en2008, cinquante ans après l’institution
par le référendum du 24septembre 2000, de façon à du nouveau régime, que l’Assemblée nationale et le
ce qu’il coïncidât avec la durée d’une législature, et Sénat ont retrouvé quelques-uns des pouvoirs dont la
l’élection des députés a été organisée dans la foulée de plupart des autres Parlements occidentaux ont toujours
l’élection présidentielle pour qu’il y ait le maximum disposé, tels que la maîtrise (partielle) de leur ordre du
de chances que les deux majorités fussent de la même jour et la possibilité d’exprimer sous forme de réso-
coloration politique. lutions des vœux ou des prises de position exprimant
leur volonté propre. Encore la révision constitution-
Indépendamment de la répartition des rôles entre le
nelle du 23 juillet 2008, qui a modifié environ la
chef de l’État et le Premier ministre, la relégation du
moitié des articles de la Constitution, n’a-t-elle été
Parlement vers le milieu du texte constitutionnel pouvait
adoptée que d’extrême justesse, grâce à l’insistance
inquiéter ceux qui demeuraient attachés à certaines
du chef de l’État de l’époque, Nicolas Sarkozy, pour
traditions des Républiques précédentes.
qui une revalorisation du rôle du Parlement devait
Un Parlement relativement docile compenser, d’une certaine manière, l’effacement du
Premier ministre.
À la différence de presque toutes les autres
Constitutions françaises ou étrangères, celle de la En théorie, le Parlement dispose encore de pouvoirs
VeRépublique n’aborde le Parlement que dans son importants: lui seul vote la loi et l’Assemblée nationale
titre IV, après avoir traité du chef de l’État et du peut renverser le gouvernement en adoptant une motion
Premier ministre, comme s’il s’agissait d’un organe de censure. Mais, au moins depuis1962, et sauf durant
relativement secondaire, et non de la représentation du les périodes de cohabitation, il se montre politiquement
peuple souverain qui, à ce titre, devrait logiquement, docile car l’Assemblée nationale est pratiquement
dans un régime démocratique, occuper la position la toujours dominée par une majorité fidèle au président.
plus éminente. Qui plus est, elle en traite à l’économie, Les contre-pouvoirs qui subsistent se situent en dehors
en se bornant à énumérer ses principales attributions, du Parlement.
sans chercher à définir ni à mettre en valeur son rôle
général comme elle l’a fait pour le chef de l’État à
l’article5, et pour le gouvernement aux articles20
et21. C’est ainsi que, jusqu’à la révision constitu-
L’ENCADREMENT DELA PROCÉDURE
tionnelle de2008, le principe général d’un contrôle
DEL’ARTICLE49ALINÉA3
du Parlement sur le gouvernement et l’administration
DEPUIS2008
n’était énoncé nulle part. De même jusqu’à cette révi-
sion, le gouvernement pouvait sans limitation aucune
utiliser la procédure de l’article49 alinéa3 qui lui Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil
des ministres, engager la responsabilité du gouvernement
permet, en engageant sa responsabilité sur le vote
devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de
d’un texte, de faire adopter ce texte par l’Assemblée
loi de finances ou de financement de la Sécurité sociale.
nationale sans même qu’il ait été débattu.
Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf
si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre
La pratique n’a fait qu’accentuer cette tendance à la
heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues
relégation du Parlement dans une position subalterne.
à l’alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre,
En effet, le Conseil constitutionnel, chargé d’exer- recourir à cette procédure pour un autre projet ou une
cer un contrôle sur les règlements des assemblées proposition de loi par session.
pour leur éviter la tentation de chercher à reconquérir
certaines de leurs prérogatives d’antan, s’est fondé
Article49 alinéa3 de la Constitution
sur le principe selon lequel tout ce qui ne leur était
modifié par la loi du 23juillet 2008.
pas expressément permis leur était a priori défendu.
Par exemple, dès1959, il leur a interdit le vote de
4 CAHIERS FRANÇAIS N° 370
DOSSIER -LA VERÉPUBLIQUE : DU TEXTE À LA PRATIQUE
Des contre-pouvoirs
extraparlementaires
Dans un régime où l’exécutif s’appuie
sur un parti ou une coalition majoritaire
au sein du Parlement, comme c’est le cas
en France sous la VeRépublique, la sépa-
ration des pouvoirs telle que la concevait
Montesquieu est plus apparente que réelle.
Mais les pouvoirs des gouvernants peuvent
encore être limités par ceux du peuple,
s’il existe des procédures de démocratie
directe, ou par ceux des juges, s’il existe
des magistrats indépendants.
Les déboires
de la démocratie référendaire
Avant1958, la tradition républicaine
française était plutôt hostile au référendum.
Dans la mémoire collective, ce dernier
était indissociable des expériences bona-
partistes qui avaient abouti à une extrême
la République d’opposer la volonté du peuple à celle
concentration des pouvoirs et au renversement du régime
du Parlement(3).
républicain. Il n’était donc admissible qu’en matière
constitutionnelle et encore était-ce à titre facultatif. En fait, les limites du domaine du référendum
En1958, les anciens ministres de la IVeRépublique qui n’étaient pas évidentes. À considérer en lui-même
participaient à la mise au point du projet de constitu- l’article11, on pouvait penser qu’il englobait tous les
tion étaient prêts à admettre le principe du référendum projets de loi portant sur l’organisation des pouvoirs
législatif car ils savaient que le général de Gaulle y publics, c’est-à-dire presque toutes les réformes consti-
attachait une grande importance, mais à condition que tutionnelles possibles et imaginables. Cependant, si on
le domaine en fût étroitement limité. tentait de le combiner avec l’article89, qui fixe la pro-
cédure de révision de la Constitution, il ne comprenait
Le domaine du référendum:
plus que les questions relativement secondaires, celles
des limites imprécises
qui n’avaient pas été jugées suffisamment importantes
Comme l’on pouvait s’y attendre, le texte de pour être inscrites dans la Constitution elle-même. Ce
l’article11, tel qu’il fut arrêté par le Conseil des problème d’interprétation n’était pas passé inaperçu au
ministres, déçut presque tout le monde, mais pour cours des travaux préparatoires(4) mais le Conseil des
des raisons opposées. Les gaullistes, comme René ministres avait jugé préférable de laisser les choses en
Capitant, regrettaient que la liste des questions sus- l’état, sans doute pour ne pas attirer l’attention sur un
ceptibles d’être soumises à «l’arbitrage populaire» point litigieux qui risquait de diviser les partisans de
fut «bien réduite» et regrettaient que l’usage du la nouvelle Constitution.
référendum, ainsi réglementé, «ne pût être qu’excep-
tionnel»(2). Les parlementaires chevronnés, comme Paul
Reynaud, président du Comité consultatif constitution-
nel, craignaient que, même à l’intérieur de ces limites, (3)Dans sa note du 14août 1958 adressée au général de Gaulle,
Paul Reynaud se félicite de ce que le Commissaire du gouvernement
le référendum puisse permettre un jour au président de
ait donné verbalement l’assurance que le référendum ne serait jamais
pour l’exécutif un moyen d’opposer le peuple aux assemblées (Travaux
préparatoires de la Constitution, avis et débats du Comité consultatif
(2)Voir la préface au livre de Hamon L. (1958), De Gaulle dans la constitutionnel, La Documentation française, 1960, p.203).
République et reproduite in Capitant R. (1982), Écrits constitutionnels, (4)Maus D. (2002), Travaux préparatoires des institutions de la
Paris, Éditions du CNRS. VeRépublique, Paris, La Documentation française, vol. I, p.394.
CAHIERS FRANÇAIS N° 370 5
DOSSIER - LA VERÉPUBLIQUE : DU TEXTE À LA PRATIQUE
La pratique gaullienne du référendum judiciaire. On a longtemps craint que des magistrats
véritablement indépendants s’arrogent le droit d’écarter
En1962, lorsqu’il décida que le moment était venu
l’application de «la loi expression de la volonté géné-
d’instaurer l’élection du président de la République au
rale», de même que les Parlements de l’Ancien régime
(cid:86)(cid:88)(cid:73)(cid:73)(cid:85)(cid:68)(cid:74)(cid:72)(cid:3)(cid:71)(cid:76)(cid:85)(cid:72)(cid:70)(cid:87)(cid:15)(cid:3)(cid:70)(cid:72)(cid:3)(cid:84)(cid:88)(cid:76)(cid:3)(cid:76)(cid:80)(cid:83)(cid:79)(cid:76)(cid:84)(cid:88)(cid:68)(cid:76)(cid:87)(cid:3)(cid:79)(cid:68)(cid:3)(cid:80)(cid:82)(cid:71)(cid:76)(cid:191)(cid:70)(cid:68)(cid:87)(cid:76)(cid:82)(cid:81)(cid:3)(cid:71)(cid:72)(cid:86)(cid:3)
avaient souvent tenté de résister aux ordonnances du
articles6 et7 de la Constitution, le général de Gaulle
Roi. En dépit de certaines apparences, le texte originel
savait qu’il ne pourrait pas réaliser cette réforme en
de la Constitution de1958 était toujours empreint de
empruntant la voie normale de la révision car la classe
cette méfiance. Sans doute l’autorité judiciaire était-
politique française y était dans l’ensemble hostile, et
elle proclamée «gardienne de la liberté individuelle»
le Parlement bloquerait la procédure. Il choisit donc la
(art.66). Mais, paradoxalement, le président de la
voie de l’article11, s’appuyant sur la volonté du peuple
République était garant de son indépendance (art.64)
pour contourner la résistance du Parlement, comme le
alors que, en tant que chef suprême du pouvoir exécutif,
(cid:85)(cid:72)(cid:71)(cid:82)(cid:88)(cid:87)(cid:68)(cid:76)(cid:87)(cid:3)(cid:51)(cid:68)(cid:88)(cid:79)(cid:3)(cid:53)(cid:72)(cid:92)(cid:81)(cid:68)(cid:88)(cid:71)(cid:3)(cid:72)(cid:81)(cid:20)(cid:28)(cid:24)(cid:27)(cid:17)(cid:3)(cid:44)(cid:79)(cid:3)(cid:83)(cid:68)(cid:85)(cid:89)(cid:76)(cid:81)(cid:87)(cid:3)(cid:106)(cid:3)(cid:86)(cid:72)(cid:86)(cid:3)(cid:191)(cid:81)(cid:86)(cid:3)
il était évident qu’il pourrait parfois avoir intérêt à y
malgré les objections soulevées par les juristes, car le
porter atteinte. Par ailleurs, un Conseil constitution-
Conseil constitutionnel, qui avait été saisi par le pré-
nel était institué et les lois votées par le Parlement
sident du Sénat, se déclara incompétent pour contrôler
pouvaient lui être déférées pour qu’il se prononce sur
les lois référendaires, au motif qu’elles constituaient
leur conformité à la Constitution (art.61). Mais la
«l’expression directe de la souveraineté nationale».
liste très restreinte des autorités habilitées à le saisir
Mais pour le général de Gaulle, le référendum était
(président de la République, Premier ministre, prési-
également un moyen de mettre en jeu sa propre res-
dents des assemblées parlementaires) pouvait laisser
ponsabilité devant le peuple: c’est ainsi qu’en1969, il
supposer qu’il s’agissait essentiellement d’empêcher
démissionna pour tirer les conséquences du fait que les
les assemblées parlementaires d’empiéter sur les préro-
électeurs avaient rejeté un projet de loi concernant les
gatives gouvernementales. Cependant, durant les quatre
régions et la réforme du Sénat. Toutefois cette forme de
premières décennies de la VeRépublique, on a assisté
responsabilité politique ne parvint jamais à s’inscrire
à l’émergence d’un pouvoir juridictionnel diffus,
dans la durée. En effet, le référendum est toujours
exercé conjointement par le Conseil constitutionnel,
facultatif pour le chef de l’État et les successeurs du
et par les tribunaux de droit commun, judiciaires ou
général de Gaulle préférèrent ne pas prendre le risque
administratifs.
de l’utiliser, ou, quand ils y recouraient, minimiser sa
(cid:83)(cid:82)(cid:85)(cid:87)(cid:112)(cid:72)(cid:3)(cid:83)(cid:82)(cid:79)(cid:76)(cid:87)(cid:76)(cid:84)(cid:88)(cid:72)(cid:3)(cid:70)(cid:82)(cid:80)(cid:80)(cid:72)(cid:3)(cid:79)(cid:72)(cid:3)(cid:191)(cid:87)(cid:3)(cid:45)(cid:68)(cid:70)(cid:84)(cid:88)(cid:72)(cid:86)(cid:3)(cid:38)(cid:75)(cid:76)(cid:85)(cid:68)(cid:70)(cid:3)(cid:72)(cid:81)(cid:21)(cid:19)(cid:19)(cid:24)(cid:3) La mise en place d’une justice constitutionnelle…
lorsqu’il décida de rester en fonction malgré le rejet
L’évolution la plus spectaculaire fut celle qui
du traité constitutionnel européen le 29mai.
aboutit à la mise en place d’un véritable système
En2008, des parlementaires de toutes tendances de justice constitutionnelle. En1974, la saisine du
unirent leurs efforts pour introduire, dans l’article11, Conseil constitutionnel fut ouverte à soixante députés
une nouvelle procédure de déclenchement du réfé- ou soixante sénateurs, ce qui signifiait que l’opposition
rendum où l’initiative populaire se substituerait au pouvait désormais contester devant un tribunal les lois
choix discrétionnaire du chef de l’État. Mais il s’agit que le gouvernement avait fait voter par le Parlement
en réalité d’un dispositif en trompe-l’œil qui n’a pas avec l’appui de sa majorité(5). Mais ce contrôle était
grand-chose à voir avec un véritable référendum d’ini- encore incomplet car il s’exerçait exclusivement a
tiative populaire. La procédure ne peut être mise priori, c’est-à-dire avant la promulgation de la loi.
en mouvement que par un cinquième au moins des Cette restriction a disparu en2008 grâce à l’institution
membres du Parlement et si le gouvernement veut de la question prioritaire de constitutionnalité qui
l’interrompre, il lui suffit d’inscrire le projet à l’ordre peut être soulevée par tout plaideur au cours d’un
du jour de chacune des deux assemblées. procès(6). Ces deux réformes ont permis l’élaboration
L’émergence
d’un pouvoir juridictionnel diffus (5)Loi constitutionnelle n°74-904 du 29octobre 1974 portant
révision de l’article61 de la Constitution.
Bien que la France soit la patrie de Montesquieu, (6)Loi constitutionnelle n°2008-724 du 23juillet 2008 de
modernisation des institutions de la VeRépublique. Cf. l’article
la tradition républicaine française a toujours envi-
de Rousseau D., «Le Conseil constitutionnel, Cour suprême?»
sagé avec une certaine méfiance la notion de pouvoir du dossier, p.36.
6 CAHIERS FRANÇAIS N° 370
DOSSIER -LA VERÉPUBLIQUE : DU TEXTE À LA PRATIQUE
progressive d’un socle de droits fondamentaux qui qui sont exigés de leurs homologues étrangers. Les
résiste aux alternances politiques car le Conseil en magistrats du parquet, c’est-à-dire ceux qui ont la
impose le respect à toutes les majorités. responsabilité d’engager des poursuites, ne disposent
toujours pas des mêmes garanties que leurs collègues
… et une indépendance plus affirmée des magistrats
du siège. Le président de la République jouit d’une
Parallèlement, les magistrats de droit commun quasi-irresponsabilité en matière civile et pénale, du
– c’est-à-dire aussi bien de l’ordre judiciaire et admi- moins aussi longtemps qu’il reste au pouvoir. S’ils
nistratif – se sont montrés de moins en moins dociles ont commis une infraction dans l’exercice de leurs
envers les gouvernants. Au cours des années1980, ils fonctions, les membres du gouvernement peuvent être
ont accepté de contrôler, à la demande des plaideurs, poursuivis devant la Cour de Justice de la République,
la conventionnalité de la loi, c’est-à-dire sa conformité mais la composition et le fonctionnement de celle-ci
aux traités internationaux, notamment ceux ayant trait dérogent si profondément au droit commun que son
aux droits de l’homme. Vers la même période, des impartialité a été parfois mise en doute.
magistrats judiciaires ont commencé de s’attaquer à
Comme l’a écrit Jacques Julliard: «C’est le grand
des affaires de corruption qui éclaboussaient tous les
mérite de la VeRépublique d’avoir opéré la synthèse
milieux politiques. Les interventions du pouvoir qui
entre le principe monarchique, incarné par le Président
tentaient de freiner leurs enquêtes ont attiré l’attention
de la République, et le principe républicain, signifié
sur l’insuffisance des garanties offertes par le statut de
par son élection»(7). Mais il reste encore à opérer la
la magistrature. En1993 et 2008, le pouvoir politique
synthèse entre la monarchie républicaine et l’éga-
a dû accepter, sous la pression de l’opinion publique,
lité des droits, c’est-à-dire à admettre que le chef de
des modifications de la composition des organes char-
l’État et les membres de son gouvernement sont des
gés de gérer la carrière des magistrats du siège, afin
citoyens comme les autres qui peuvent être amenés,
que celle-ci ne dépende plus du bon vouloir du chef
le cas échéant, à répondre devant les tribunaux des
de l’État et du Garde des Sceaux.
fautes qu’ils ont commises.
Il est vrai que ces contre-pouvoirs juridictionnels
sont encore très imparfaits. Les membres du Conseil
constitutionnel sont choisis presque exclusivement
(7)Julliard J. (1993), «Les antinomies de la Révolution française»,
sur critères politiques et ils n’ont pas tous, loin s’en in Hamon et Lelièvre (dir.), L’héritage politique de la Révolution
faut, des titres de compétence équivalents à ceux française, Lille, Presses universitaires de Lille, p.122.
CAHIERS FRANÇAIS N° 370 7
LES MISES À JOUR
DE LA CONSTITUTION
Bastien François
professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne (CESSP)
La Constitution de la VeRépublique se distingue par sa longévité. Cette stabilité institutionnelle
est le fruit d’une mise à jour régulière du texte au gré des transformations institutionnelles,
politiques et sociales de notre pays. Les révisions constitutionnelles consacrent également
l’intégration grandissante de la France dans un cadre international et plus spécifiquement
européen. Néanmoins, selon Bastien François, les révisions constitutionnelles n’ont pas
modifié les grandes caractéristiques de la VeRépublique. Et la «VIeRépublique» ne semble
pas être pour demain.
C.F.
Le propre d’une Constitution, en raison de ses fonc- d’autres du processus constituant. Il partage l’initiative
tions et de la place qu’elle occupe dans la hiérarchie des révisions constitutionnelles avec les parlementaires,
des normes, est d’être un texte «stable» qui définit mais il ne peut agir que sur proposition du Premier
les grands principes de l’organisation des pouvoirs ministre. C’est d’ailleurs ce dernier qui dépose au nom
et les valeurs que sont censés partager ceux qui sont du président un projet de loi constitutionnelle devant
assujettis à ce texte. Or, force est de constater que la l’Assemblée nationale ou le Sénat, et qui contresigne
Constitution du 4octobre 1958, plus communément les actes présidentiels prévus dans la procédure de
désignée comme la Constitution de la VeRépublique, a révision (convocation d’un référendum ou du Congrès
été modifiée à de très nombreuses reprises. Vingt-quatre du Parlement).
lois constitutionnelles ont été adoptées depuis le tout
Dans la pratique, la révision constitutionnelle est
début des années1960, affectant quelquefois plusieurs
toutefois une sorte de «domaine réservé» présidentiel.
de ses articles en même temps, avec des conséquences
Aucune proposition d’origine parlementaire n’a jamais
parfois très importantes sur le fonctionnement des
été adoptée et chaque réforme a porté très clairement la
pouvoirs et leur équilibre.
marque d’un choix du président de la République. En ce
Marquée par l’emprise présidentielle sur les institu- sens, toutes les réformes de la Constitution depuis1958
tions de la VeRépublique, la révision constitutionnelle témoignent de l’emprise présidentielle sur le fonction-
a connu une accélération de son rythme à partir des nement des institutions.
années1990 et couvre un champ varié de thématiques.
Ce premier constat, pour être anodin, n’en est pas
Tout se passe comme si notre Constitution devait être
moins essentiel: il rend très difficile (ou improbable)
«mise à jour» de plus en plus souvent sans toutefois que
une révision qui aurait pour principal objectif de réduire
soit portée atteinte aux caractéristiques fondamentales
la puissance présidentielle ou d’encadrer véritablement
du régime de la VeRépublique.
l’usage que le président de la République fait des pou-
voirs qui lui sont alloués (ou qu’il s’arroge en pratique).
L’emprise présidentielle
C’est d’ailleurs là sans doute l’obstacle majeur pour
sur la révision
ceux qui appellent de leurs vœux une «VIeRépublique»
Un domaine réservé parlementarisée où le Premier ministre – comme dans
les autres démocraties européennes et ce même avec
Selon la lettre de la Constitution (art.89), le pré- un président de la République élu au suffrage universel
sident de la République n’est qu’un acteur parmi direct – serait l’unique chef du pouvoir gouvernant.
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