Table Of ContentAngeiika Pasterniak
Budgetregein und die Qualitat der offentlichen Finanzen
WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFT
Angelika Pasterniak
Budgetregein und die
Qualitat der offentlichen
Finanzen
Europaische Perspektiven
und osterreichische Praxis
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Gabriel Obermann
Deutscher Universitats-Verlag
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Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibiiografische Daten sind im Internet liber
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Dissertation Wirtschaftsuniversitat Wien, 2005
1.AuflageOktober2006
Alle Rechte vorbehalten
© Deutscher Universitats-Verlag I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006
Lektorat: Ute Wrasmann / Viktoria Steiner
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Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Druck und Buchbinder: Rosch-Buch, ScheSlitz
Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN-10 3-8350-0529-4
ISBN-13 978-3-8350-0529-7
Geleitwort
Die Auseinandersetzung mit dem Zweck und dem Inhalt von spezifischen
Budgetgrundsatzen und budgetpolitischen Gestaltungsregein zahit zum Stan-
dardrepertoire der finanzwissenschaftlichen Literatur. Die grundsatzlichen
Aussagen und die wissenscinaftiiche Beurteilung der in der Praxis weiterent-
wickelten Prozesse und Regein sind im Hinblick auf die von vielen Landern mit
unterschiedlichem Erfolg eingeleitete Konsolidierung offentiiciier Haushalte
von groflem budgetpolitischen und fiskalischen Interesse.
Der Begriff der Qualitat der offentlichen Finanzen wurde hingegen erst in den
letzten Jahren zum zentralen Thema in der internationalen Diskussion von
Budgetkonsolidierungsstrategien. Auf unterschiedlichen Ebenen (EU, natio-
nalstaatliche und innerstaatliche Ebenen) und von versciiiedenen Organisa-
tionen (Weltbank, OECD) wurden einschlagige Konzepte entwickelt und zur
Anwendung vorgeschlagen. Mit spezifischen Handlungsanweisungen und
politischen Selbstbindungen soli zum einen die Struktur der offentlichen Haus
halte nachhaltig verbessert werden und zum anderen die Haushaltsdisziplin im
politischen und administratlven Bereich langfristig gesichert und gestarkt wer
den.
Trotz offensichtlicher Gemeinsamkeiten in der Ausrichtung auf eine verbes-
serte Gestaltung der Prozesse der Budgetpolitik und auf die angestrebte
Nachhaltigkeit der offentlichen Finanzen sind die beiden finanzwissenschaft
lichen Diskussionsstrange zu Budgetregein und zur Qualitat der offentlichen
Finanzen - uberraschendenA/eise - bisher weltgehend getrennt gesehen und
kaum miteinander verbunden diskutiert worden. Eine detaillierte Zusammen-
schau und eingehende finanzwissenschaftliche Untersuchung der Beziehun-
gen zwischen diesen - im einzelnen recht unterschiedlichen und zum Teil
auch nicht immer konsistenten - Vorstellungen und Konzepten und Ihren
potenziellen oder tatsachlichen Konsequenzen auf spezifische Ziele der
Finanzpolitik und Entwicklungen der offentlichen Finanzen wurde bisher nicht
vorgenommen. Es ist daher verdlenstvoll, dass die Verfasserin diese wichtige
und schwierlge Frage zum Gegenstand ihrer Dissertation am Institut fur
Finanzwissenschaft gewahit hat, die nunmehr - gekurzt und aktualisiert - in
Buchform vorliegt.
VI Geleitwort
Mit der vorliegenden Arbeit, die am Institut fur Finanzwissensciiaft und offent-
iiciie Wirtschaft im Rahmen des Forschungsschwerpunktes „Wandel der Rolle
des Staates" entstanden ist, leistet Frau Dr. Pasterniak einen wertvollen Bei-
trag zum Verstandnis der Funktion von Budgetregein zur Beeinflussung der
Qualitat der offentlichen Finanzen. Hervorzuheben ist weiters die fundierte
Untersuchung der osterreichischen Finanzpoiitik der letzten zehn Jahre, die
die Relevanz der theoretisch entwickelten Aussagen fur die Beurteilung der
Budgetpolitik nachvollziehbar demonstriert.
Die vorliegende Studie ist daruber iiinaus insbesondere im Hinblick auf die
laufende Diskussion zur Umsetzung des Waciistums- und Stabilitatspaktes
der Europaischen Union von aktueller Bedeutung.
Univ.Prof. Dr. Gabriel Obermann
Vorwort
Ende der 1990er Jahre herrschte eine optimistische Stimmung in der Finanz-
politik. Beflugelt durch einen Konjunkturaufschwung zeigten die MaUnahmen
zur Konsolidierung der offentlichen Finanzen in den westlichen Industrie-
staaten - insbesondere auch in der Europaischen Union - Erfolg. Man war der
Meinung, eine dauerhafte Sanierung der offentlichen Haushalte ware moglich.
Die Konsolidierungsmafinahmen gingen einerseits mit der Verfolgung eines
neoliberalen Kurses in der Finanzpolitik („Ruckzug des Staates") und anderer-
seits mit dem Einsatz neuer Instrumente der Finanzpolitik - Budgetregein -
einher. Zur Jahrtausendwende wollte man sich in der Budgetpolitik von der
Haushaltssanierung ab- und gleichzeitig einer neuen Qualitat der offentlichen
Finanzen zuwenden, d.h. nach einer jahrzehntelangen Adaptierung der Bud
getpolitik aufgrund fiskalischer Erfordernisse sollten endlich wieder finanzpoli-
tische Schwerpunkte gesetzt werden, urn den aktuellen wirtschaftspolitischen
Problemen - geringes Wachstum und steigende Arbeitslosigkeit - zu be-
gegnen. Nach dem Konjunktureinbruch im 2001 ist der anfangliche Optimis-
mus hinsichtlich einer dauerhaften Haushaltssanierung verflogen, geblieben ist
jedoch das Bewusstsein fur die Qualitat der offentlichen Finanzen.
Diese Hintergrunde leiteten mich bei der Erstellung einer Untersuchung zum
Thema „Verbessern Budgetregein die Qualitat der offentlichen Finanzen?". Die
Arbeit entstand im Rahmen meiner Assistententatigkeit am Institut fur Finanz-
wissenschaft und offentliche Wirtschaft an der Wirtschaftsuniversitat Wien. Die
Untersuchung wurde im Juli 2005 fertig gestellt und wird nun in einer
gekurzten, uberarbeiteten Version hier abgedruckt. In meiner Arbeit versuchte
ich den Begriffen „Budgetregel" und „Qualitat der offentlichen Finanzen" auf
den Grund zu gehen. Zunachst stand ich vor der Herausforderung, diese
Begriffe abzugrenzen, wofur ich letztendlich einen pragmatischen - fur die
Zielsetzung der Arbeit geeigneten - Zugang gewahit habe. Danach stellte ich
mir die Frage, ob der Einsatz von Budgetregein grundsatzlich geeignet sei, um
die Qualitat der offentlichen Finanzen zu verbessern. Bei der Ausarbeitung
war es mir ein Aniiegen, traditionelle Konzepte der Finanzwissenschaft mit
aktuellen Instrumenten, Methoden und Grundsatzen zu konfrontieren und
dabei aufzuzeigen, inwiefern diese alten und neuen Konzepte vereinbar sind
und wo neue Ansatze zu Erweiterungen oder zu einem Abgehen von den
VIII Vorwort
traditionellen Konzepten gefuhrt haben. Dazu erschien der von mir gewahlte
qualitative, analytische Zugang als sinnvoll.
In meiner Analyse zeigt sich, dass Budgetregeln dazu beitragen konnen, den
Handlungsspielraum von Regierungen zu erhohen. Ob dieser Handlungsspiel-
raum dann dazu verwendet wird, urn Malinahmen zur Wachstumssteigerung
Oder zur Schaffung von Arbeitsplatzen zu setzen, kann mit dem Instrument der
Budgetregeln nicht gewahrleistet werden. Im empirischen Teil der Arbeit un-
tersuche ich aktuelle Entwicklungen in der osterreichischen Budgetpolitik. Ich
kann zeigen, dass Budgetregeln in der hier entwickelten Abgrenzung in Oster-
reich derzeit nur selektiv zur Anwendung kommen, und dass sIch das offizielle
Bekenntnis zur Verbesserung der Qualitat der offentlichen Finanzen bisher
bloli partiell in relevanten Kennzahlen niederschlagt. Letzteres durfte auch auf
den geringen Haushaltsspielraunn zuruckzufuhren sein.
Abschliefiend mochte ich alien danken, die zum Gelingen der Arbeit beigetra-
gen haben, darunter insbesondere meinen Dissertationsbetreuern Prof.
Obermann und Prof. Nowotny, meinen Kollegen am Institut fur Finanzwissen-
schaft und meinen Interviewpartnern.
Angelika Pasterniak
Inhaltsverzeichnis
Abbildungen XIII
Tabellen XV
AbkiJrzungen XVII
1 Einleitung 1
1.1 Fragestellung und Untersuchungsmethode 2
1.2 Aufbau der Arbeit 3
Tell A Der Beitrag von Budgetregein zur Verbesserung der
Qualitat der offentlichen Finanzen 7
2 Budgetregein 7
2.1 Begriff und Abgrenzung 9
2.2 Begrundung von Budgetregein 16
2.2.1 Politisch-okonomische Begrundung 16
2.2.2 Einsatz von Budgetregein zur Stabilisierung der Wirtschaft
und zur Politikkoordinierung 20
2.3 Klassifikation von Budgetregein 22
2.3.1 Budgetregein als ergebnisbezogene Beschrankungen 24
2.3.2 Budgetregein als verfahrensmaUige Beschrankungen 27
2.4 Zusamnnenfassung der Begriffsabgrenzung 28
3 Zur WIrkung von Budgetregein 31
3.1 Einflussfaktoren der Wirksamkeit 32
3.1.1 Reaktion der politischen Entscheidungstrager 32
3.1.2 Ausgestaltung und Eigenschaften von Budgetregein 35
3.1.3 Zusatzliche Einflussgrofien auf die fiskalische Wirkung von
Budgetregein 41
3.2 Okononnlsche Wirkungen von Budgetregein 44
3.2.1 Allokationswirkungen 44
3.2.2 Stabilisierungswirkungen 46
3.2.3 Distributionswirkungen 48
3.3 Zusamnnenfassung der Wirkungsanalyse 50
4 Qualitat offentlicher Finanzen 53
4.1 Bewertung der Qualitat der offentlichen Finanzen durch
Internationale Organlsationen 55
