Budgetanalyse af redningsberedskabet

296 Pages·2012·5.59 MB·Danish

Budgetanalyse af
redningsberedskabet

Effektiviseringsanalyse af
dimensionering, arbejdstid og

kapacitet
Finansministeriet | Forsvarsministeriet
26. oktober 2012
Kontakt
Spørgsmål til denne evaluerings indhold kan stilles til partner Gustav Jeppesen, tlf. 36 10 22 08
eller partner Thomas Riisom, tlf. [phone].

Om Deloitte Consulting – Fra ide til virkelighed
Deloitte Consulting fokuserer på udvikling og effektivisering af kundernes organisation, kerne-
processer, økonomistyring og it for at bidrage til realisering af kundernes strategiske målsæt-
ninger. Vi kender den offentlige og private sektor til bunds og kombinerer vores faglige kompe-
tencer med evnen til at lede, styre og gennemføre projekter i komplekse miljøer. Det kan være
som rådgivere eller som ansvarlige for processer fra idestadie til implementering.
Deloitte er Danmarks største revisions- og rådgivningsfirma. Vi tilbyder en bred vifte af ydelser
og kombinerer konsulentrollen i Consulting med Deloittes kompetencer inden for revision, skat
og finansiering. Det giver vores kunder en unik mulighed for at få integrerede løsninger, der er
skræddersyet til de enkelte opgaver.
Vi er en del af den globale virksomhed Deloitte Touche Tohmatsu Limited. Vi udvikler og deler
viden på tværs af kontorer i mange lande. Inspirationen fra udlandet kombineret med systema-
tisk metodeudvikling på tværs af landegrænser sikrer, at vores løsninger altid tager udgangs-
punkt i den seneste viden. Det er forudsætningen for, at vi i dag og i fremtiden kan være en
attraktiv og værdiskabende rådgiver.

Deloitte Consulting
Tlf. 36 10 20 30
Fax [phone]
E-mail: [email protected]
www.deloitte.dk

Besøgsadresse Postadresse
Weidekampsgade 6 Deloitte Consulting
2300 København S Postboks 1600
0900 København C
Indholdsfortegnelse
Resume 1
1. Formål og tilgang 3
1.1. Afgrænsning og formål 3
1.2. Metodisk tilgang 4
2. Sammenligning af kapacitetsudnyttelsen 6
2.1. Forskellig dimensioneringspraksis og organisering 6
2.2. Variation i kapacitetsudnyttelsen 7
2.3. Effektiviseringsdrivere 10
3. Bedre udnyttelse af arbejdstiden 12
3.1. Baggrund 12
3.2. Tiltag: omlægning af døgnvagter 17
3.3. Potentiale 20
3.4. Implementering 22
4. Tilpasning af dimensioneringen over døgnet 24
4.1. Baggrund 24
4.2. Tiltag: færre fuldtidsansatte om natten 28
4.3. Tiltag: Fra fuldtid til tilkald om natten 32
4.4. Potentiale 33
4.5. Implementering 41
5. Lukning af kapaciteter 42
5.1. Baggrund 42
5.2. Tiltag: nedlæggelse af kommunale brandstationer 43
5.3. Potentiale 45
5.4. Implementering 48
6. Samlet potentiale 50
Bilag A. Sammenlignelige stationsgrupper 52
Bilag B. Metode til tilpasning af stationsstruktur 56
Resume
Der er stor forskel på de operative kommunale beredska-
bers kapacitetsudnyttelse, og der kan realiseres et væsent-
ligt potentiale enten ved at udnytte arbejdstiden for fuld-
tidsansatte brandmænd bedre, ved at reducere bemandin-
gen på de døgnbemandede stationer, så de i højere grad
dimensioneres i forhold til variationen i hændelsesmønstret
hen over døgnet, eller ved at gennemføre egentlige luknin-
ger af stationer.
Kommunerne har ansvaret for at foretage en risikobaseret dimensionering af
deres beredskaber, der skal tage højde for forholdene i kommunen, så der
kan ydes en forsvarlig forebyggende, begrænsende og afhjælpende indsats i
forbindelse med ulykker og katastrofer.
Deloittes kortlægning har vist, at der eksisterer en meget forskellig praksis
for, hvordan dimensioneringen fastlægges i de enkelte kommuner, herunder i
forhold til, hvilke analyser og objektive risikoparametre der lægges til grund
for fastlæggelsen af kommunens serviceniveau og den deraf følgende be-
redskabskapacitet.
Resultatet heraf er dels, at der eksisterer en betydelig heterogenitet i den
måde, beredskaberne er organiseret på, dels at kapacitetsudnyttelsen varie-
rer væsentligt på tværs af sammenlignelige stationstyper.
Deloitte har således i kapitel 2 foretaget en sammenligning, der viser, at sta-
tioner med en sammenlignelig risikoprofil, organisering og udrykningsfre-
kvens kan have en udnyttelse af både deres køretøjer og personel, der varie-
rer med flere procentpoint, hvilket er en betydelig forskel, når den gennem-
snitlige udnyttelsesgrad for køretøjer og personel typisk kun udgør mellem 1
og 4 procent.
Den store variation i kapacitetsudnyttelsen på tværs af sammenlignelige sta-
tioner viser, at der – inden for den eksisterende beredskabsstruktur – eksiste-
rer et potentiale for at udnytte kapaciteten mere effektivt i det kommunale
beredskab.
En bedre kapacitetsudnyttelse kan realiseres på forskellige måder, og der
gennemføres derfor tre analyser.
Den første analyse – der gennemføres i kapitel 3 – ser på, hvordan de fuld-
tidsansatte brandmænd kan udnytte den tid, de er i beredskab, bedre, uden
at der sker en personaletilpasning.

1 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering
Denne første analyse viser, at der kan realiseres et potentiale på cirka 30
mio. kr. årligt ved at omlægge de fuldtidsansatte brandmænds arbejdstid fra
døgnvagter til dagvagter i de kommunale beredskaber. Brandmænd i døgn-
tjeneste aflægger således alene 8 timers effektiv arbejdstid i dag, og en om-
lægning af vagterne vil således muliggøre, at beredskabernes indtægtsdæk-
kede opgaver kan udvides og medgå til at finansiere en væsentlig del af
brandmændenes løn.
Den næste analyse – der foretages i kapitel 4 – går et skridt videre og foku-
serer på, hvordan personalekapaciteten kan tilpasses på de døgnbemande-
de stationer, så der i højere grad sker en risikobaseret dimensionering i for-
hold til hændelsesmønstret hen over døgnet.
Denne anden analyse viser, at både antallet og tyngden af hændelserne er
væsentlig lavere i tidsrummet fra kl. 21 til 9, men at de fleste døgnberedska-
ber opererer med den samme bemanding hele døgnet. Der eksisterer derfor
et potentiale for at tilpasse kapaciteten i tidsrummet fra kl. 21 til 9, enten ved
at reducere antallet af fuldtidsansatte brandmænd i dette tidsrum eller ved at
substituere de fuldtidsansatte brandmænd med deltidsansatte brandmænd
på samtlige døgnbemandede stationer i dette tidsrum bortset fra en række
stationer i København, på Frederiksberg og i Aarhus.
Med en sådan øget risikobaseret dimensionering over døgnet kan der reali-
seres et potentiale på 30 til knap 100 mio. kr. årligt. Konsekvensberegninger
viser, at forslaget om at reducere antallet af fuldtidsansatte i tidsrummet 21 til
9 kun har en marginal effekt på reaktions- og responstiden, mens forslaget
om helt at erstatte de fuldtidsansatte brandmænd med deltidsansatte brand-
mænd på tilkald har en væsentlig større effekt på reaktions- og responstiden.
Den tredje og sidste analyse – der gennemføres i kapitel 5 – fokuserer på, i
hvilket omfang det er muligt – inden for rammerne af den nuværende bered-
skabsstruktur – at foretage egentlige lukninger af stationer, der helt fjerner en
række køretøjer samt det tilknyttede personel. Denne analyse viser, at der
under hensyntagen til eventuelle bindinger og påvirkning af serviceniveauet
kan lukkes 6 brandstationer, hvilket giver en samlet besparelse på cirka 20
mio. kr. årligt.
De tre identificerede effektiviseringstiltag er ikke gensidigt udelukkende, og
forslagene kan således godt gennemføres i sammenhæng. For eksempel
kan der godt lukkes en række stationer, samtidig med at der på de tilbage-
værende stationer sker en personeltilpasning og bedre udnyttelse af perso-
nalets arbejdstid.
Størrelsen af potentialerne i hvert af forslagene kan dog blive påvirket, hvis
flere af forslagene implementeres parallelt. I kapitel 6 er der derfor foretaget
en beregning, hvor der tages højde for tiltagenes indbyrdes afhængigheder.
Denne beregning viser, at der ved en samtidig implementering af alle tre
forslag maksimalt kan realiseres et potentiale på knap 140 mio. kr. årligt.

2 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering
1. Formål og tilgang
De tre delanalyser fokuserer på mulighederne for en effekti-
visering og optimering af de nuværende kommunale bered-
skabers (niveau 1) dimensionering og kapacitet. Som led i
analyserne gennemfører Deloitte en række simuleringer
med henblik på at vurdere effektiviseringsforslagenes be-
tydning for beredskabets reaktions- og responstider.

1.1. Afgrænsning og formål
Det kommunale beredskab udgør det første niveau i det niveaudelte bered-
skab. Det kommunale redningsberedskab er lokalt forankret i kommunerne,
og det udgør fundamentet for beredskabets operative indsats. Det kommuna-
le beredskab skal kunne yde den første indsats mod skader på personer,
ejendom og miljøet ved ulykker og katastrofe. Det skal endvidere kunne mod-
tage, indkvartere og forpleje evakuerede og andre nødstedte.
Beredskabet i Aarhus og Falck Region Øst varetager på vegne af Bered-
skabsstyrelsen slukning af brande til søs.
Det kommunale redningsberedskab hører under den enkelte kommunes
kommunalbestyrelse, som skal nedsætte en beredskabskommission til at
varetage den umiddelbare forvaltning af redningsberedskabet. Kommissio-
nen udarbejder forslag til beredskabets dimensionering, herunder antal og
placering af brandstationer samt stationernes kapacitet i form af mandskab
og materiel, som godkendes af kommunalbestyrelsen.
To eller flere kommuner kan vælge at samordne deres redningsberedskab,
hvilket følgelig forudsætter etableringen af en fælles beredskabskommission,
der skal varetage ovennævnte opgaver.
De kommunale beredskaber er i dag organiseret i 87 operative beredskaber,
der har ansvaret for indsættelsen i de 98 kommuner. Af de 87 operative be-
redskaber er 4 samordnede og dækker 8 kommuner. Der er desuden 3 kom-
muner, hvis operative beredskabsopgaver løses fra en brandstation, der er
beliggende i en nabokommune.
Denne analyse sætter fokus på mulighederne for effektivisering og optime-
ring af den eksisterende dimensionering og kapacitet i det kommunale be-
redskab (niveau 1) og afgrænser sig fra at undersøge effektiviseringsmulig-
heder, der knytter sig til de kommunale støttepunkter (niveau 2) og de statsli-

3 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering
ge, regionale beredskabscentre (niveau 3), der behandles i en særskilt effek-
tiviseringsanalyse1.
Analysen ser derudover alene på de effektiviseringsmuligheder, der kan
gennemføres inden for rammerne af det kommunale beredskabs nuværende
struktur og undersøger dermed ikke effektiviseringsmuligheder, der indebæ-
rer en ændring af den nuværende struktur, herunder et øget samarbejde og
koordination på tværs af kommuner, der behandles i den særskilte struktur-
analyse2.
Analysen afgrænser sig endelig fra at undersøge mulighederne for en effekti-
visering af selve beredskabsindsættelsen, der fokuserer på tilrettelæggelsen
af den konkrete indsættelsesproces, herunder bemandingen af køretøjer.
Disse forhold behandles særskilt i en analyse af beredskabsindsættelsen3.
Analysens genstandsfelt er således det nuværende kommunale beredskabs
dimensionering og kapacitet. De gældende arbejdstidsregler, som bered-
skabspersonellet omfattes af, kodificerer dimensioneringen og udgør dermed
en del af de rammer, der har betydning for en effektiv kapacitetsudnyttelse.
Arbejdstidsreglerne indgår derfor som en del af analysen.
1.2. Metodisk tilgang
Deloitte har gennemført en omfattende kortlægning og validering af data
vedrørende omkostninger, hændelser, responstider, personel, køretøjer,
brandstationer og arbejdstidsregler, som denne analyse baserer sig på.
Resultaterne af kortlægningen er afrapporteret i en særskilt rapport4, mens
de anvendte metoder til dataindsamlingen og datavalideringen samt opgørel-
sen af relevante nøgletal er beskrevet i to særskilte notater5.
Analysen af dimensioneringen og kapacitetsudnyttelsen og de tilknyttede
potentialeberegninger baserer sig på dimensioneringen for 2011, og der ta-
ges derfor ikke højde for, at beredskaberne kan have ændret dimensionering
i løbet af 2012.
Deloitte har som følge af beredskabets komplekse natur udviklet en dyna-
misk simuleringsmodel, der benyttes til at vurdere effektiviseringsforslagenes
konsekvenser. Modellen er udviklet til at kunne simulere alle redningsbered-
skabets hændelser og de deraf afledte kapacitetsbindinger. Hvis et effektivi-

1 Effektiviseringsanalyse af det statslige regionale beredskab, Budgetanalyse af redningsbered-
skabet, Deloitte, 2012.
2 Fire scenarier for en reform af den danske beredskabsstruktur, Budgetanalyse af redningsbe-
redskabet, Deloitte, 2012.
3 Effektiviseringsanalyse af beredskabsindsættelsen, Budgetanalyse af redningsberedskabet,
Deloitte, 2012.
4 Kortlægning af det kommunale og statslige redningsberedskab, Budgetanalyse af redningsbe-
redskabet, Deloitte, 2012
5 Notat: Kortlægningens metodiske grundlag, Budgetanalyse af redningsberedskabet, Deloitte,
2012 og Notat: Håndtering og validering af data, Budgetanalyse af redningsberedskabet, Deloit-
te, 2012.

4 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering
seringsforslag har en effekt på beredskabskapaciteten i form af ændringer
vedrørende personel eller køretøjer, kan modellen således vurdere forslagets
konsekvenser for reaktionstiden, der defineres som tiden, fra beredskabet
modtager alarmen, til det første køretøj fra beredskabet er fremme ved hæn-
delsen, og responstiden, der defineres som tiden, fra beredskabet modtager
alarmen, til alle køretøjer er fremme ved hændelsen.

5 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering
2. Sammenligning af ka-
pacitetsudnyttelsen
Kommunerne har forskellig dimensioneringspraksis, hvilket
blandt andet resulterer i en betydelig heterogenitet i organi-
seringen og i en betydelig variation i sammenlignelige
brandstationers kapacitetsudnyttelse på tværs af de kom-
munale beredskaber.
2.1. Forskellig dimensioneringspraksis og
organisering
Det operative kommunale beredskab, der omfatter beredskabsstationer,
hjælpeberedskabsstationer, stedlige beredskabsstyrker og supplerende styr-
ker, håndterede i alt 34.481 hændelser i 2011. Der er en relativ stor variation
i hændelser på tværs af kommuner, der blandt andet kan forklares ved kom-
munernes befolkningstæthed, men desuden vurderes at have en vis sam-
menhæng til andre strukturelle forhold, herunder socioøkonomiske forhold,
infrastruktur og omfang af bymæssig bebyggelse.
Det er kommunerne, der har ansvaret for at dimensionere og organisere
deres beredskaber med udgangspunkt i en risikobaseret dimensionering.
Dimensioneringen skal tage højde for forholdene i kommunen, herunder det
forventede hændelsesmønster samt kommunens geografi, befolkningstæt-
hed og infrastruktur m.v., så der kan ydes en forsvarlig forebyggende, be-
grænsende og afhjælpende indsats i forbindelse med ulykker og katastrofer.
Rammerne for kommunernes risikobaserede dimensionering er fastsat i Be-
kendtgørelse om risikobaseret kommunalt redningsberedskab (BEK nr. 765
af 03/08/2005).
Deloittes kortlægning har vist, at der eksisterer en meget forskellig praksis
for, hvordan dimensioneringen fastlægges i de enkelte kommuner, herunder i
forhold til, hvilke analyser og objektive risikoparametre der lægges til grund
for fastlæggelsen af kommunens serviceniveau og den deraf følgende be-
redskabskapacitet.
Et resultat af det decentralt forankrede ansvar for dimensioneringen og orga-
niseringen af de kommunale beredskaber er en betydelig heterogenitet i for-
hold til valgte serviceniveauer, leverancemodeller og kapacitetsudnyttelse i
kommunerne.

6 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering
Deloitte har således identificeret 8 forskellige typer kommunale leverance-
modeller, der adskiller sig i forhold til operatør (kommunal, ekstern eller blan-
det) og i forhold til vagtform (døgnbemandet, tilkald og blandet), jf. figuren
nedenfor.
Tabel 1. Typer af kommunale leverancemodeller

Operatør
g
n
in Kommunal Ekstern Blandet I alt
g
æ
ln Døgnbemandet 3 1 0 4
a
lp Tilkald 18 27 19 64
tg
aV Blandet 5 8 6 19
I alt 26 36 25 87
Kilde: Beredskabsstyrelsen og Deloittes kortlægning.

De 4 beredskaber, der fuldt ud er baseret på fuldtidsansatte brandmænd på
døgnbemanding, og de 19 beredskaber med blandede vagtformer er kende-
tegnet ved alle at have et 1-minutsberedskab, det vil sige et beredskab, der
kan rykke ud fra beredskabsstationerne inden for ét minut, mens de øvrige
64 beredskaber med tilkald har et såkaldt 5-minuttersberedskab.
Det er typisk de store byer, herunder København, Aarhus, Odense og Aal-
borg, der anvender døgnvagter med henblik på at opretholde et 1-minuts-
beredskab. Begrundelsen for opretholdelsen af et 1-minutsberedskab er
blandt andet, at risikoen for en spredning af brand til nærtliggende ejendom-
me er større i byer med tætliggende etageejendomme og en stor befolk-
ningstæthed.
En række mellemstore byer i form af blandt andet Vejle, Horsens og Frederi-
cia har dog også valgt at opretholde et 1-minutsberedskab, på trods af at de
har en lavere udrykningsfrekvens, en lavere befolkningstæthed og færre
risikoobjekter i kommunen end de helt store byer.
2.2. Variation i kapacitetsudnyttelsen
En nærmere analyse og sammenligning af kommunernes kapacitetsudnyttel-
se i forhold til en række objektive dimensioneringsparametre viser, at de en-
kelte kommuners nuværende dimensionering ikke nødvendigvis er afstemt
hensigtsmæssigt i forhold til omfanget og tyngden af kommunens forventede
indsættelse. Der kan derfor i nogle beredskaber eksistere en ineffektiv kapa-
citetsudnyttelse i forhold til personel, køretøjer og brandstationer.
For at vurdere kommunernes dimensionering og kapacitetsudnyttelse har
Deloitte foretaget en kategorisering af beredskabsstationerne i 21 sammen-
lignelige grupper.
Kategoriseringen af beredskabsstationerne i 21 grupper fremkommer ved, at
stationerne inddeles i forhold til de valgte segmenteringskriterier, der omfatter

7 Budgetanalyse af redningsberedskabet Dimensionering og disponering