Table Of ContentBenchmarking Deutschland:
Arbeitsmarkt und Beschäftigung
Springer-Verlag Berlin Heidelberg GmbH
werner eichhorst
stefan profit
eric thode
in Zusammenarbeit
mit der Arbeitsgruppe
Benchmarking
des Bündnisses für Arbeit,
Ausbildung und
Wettbewerbsfähigkeit:
gerhard fels
rolf g. heinze
heide pfarr
günther schmid
wolfgang streeck
Benchmarking
Deutschland :
Arbeitsmarkt
und Beschäftigung
Bericht der Arbeitsgruppe Benchmarking
und der Bertelsmann Stiftung
123
werner eichhorst
stefan profit
eric thode
Bertelsmann Stiftung
Gütersloh
ISBN 978-3-642-62600-5
Die Deutsche Bibliothek – cip-Einheitsaufnahme
Eichhorst, Werner:
Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung: Bericht der Arbeitsgruppe Bench-
marking und der Bertelsmann Stiftung / Werner Eichhorst; Stefan Profit; Eric Thode. Unter Mitw.
von Gerhard Fels … In Zusammenarbeit mit der Arbeitsgruppe Benchmarking des Bündnisses
für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit. – Berlin; Heidelberg; New York; Barcelona;
Hongkong; London; Mailand; Paris; Tokio: Springer 2001
ISBN 978-3-642-62600 - 5 ISBN 978-3-642-56633-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-642-56633-2
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© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2001
Ursprünglich erschienen bei Springer-Verlag Berlin Heidelberg New Y ork 2001
Softcover reprint of the hardcover 1st edition2001
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Umschlaggestaltung: Erich Kirchner, Heidelberg
spin 10832174 42/2202-5 4 3 2 1 0 - Gedruckt auf säurefreiem Papier
Inhaltsverzeichnis
BenchmarkingDeutschland–EineEinführung 1
Zusammenfassung 11
DieEntwicklungdesArbeitsmarktes 61
MakroökonomischeAspekte 83
LohnbildungundTarifpolitik 125
RegulierungundDynamikvonArbeitsmärkten 163
Arbeitsmarktpolitik 193
Steuern,AbgabenundSozialtransfers 233
Arbeitszeitpolitik 281
KostenstrukturderUnternehmen:ArbeitskostenundUnternehmenssteuern 313
UnternehmensgründungundProduktmarktregulierung 343
Innovation,ForschungundEntwicklung 371
Bildungswesen 399
Sachverzeichnis 439
Benchmarking Deutschland – eine Einführung
Benchmarking im Bündnis für Arbeit
InderGemeinsamenErklärungdes„BündnissesfürArbeit,AusbildungundWett-
bewerbsfähigkeit“vom7.Dezember1998wurdedieEinrichtungeiner„Arbeits-
gruppeBenchmarking“vereinbart.Am6.Juli1999erhieltdieArbeitsgruppevom
BündnisdenAuftrag,einenBerichtBenchmarkingDeutschlandzuerarbeiten,der
allefürdenArbeitsmarktrelevantenDatenzumWirtschafts-undSozialstandort
DeutschlandiminternationalenVergleicherfassenundeinegemeinsameDaten-
basis und Diskussionsgrundlage für die Bündnispartner schaffen sollte.Bei der
ErfüllungdiesesAuftragswurdedieArbeitsgruppeBenchmarkingnachAbspra-
che mit dem Bundeskanzleramt von der Bertelsmann Stiftung unterstützt.Der
vorliegendeBerichtistausdieserZusammenarbeitentstanden.Fürihn,insbeson-
dereauchfürdieDarlegungmöglicherZusammenhängezwischendenberichte-
ten Daten und Sachverhalten, kann niemand außer den Autoren selber in An-
spruch genommen werden.
Zur Organisation der Arbeit
Die Zusammensetzung der Arbeitsgruppe Benchmarking hat sich im Laufe der
JahreihrerArbeitmehrfachgeändert.Ende1999entschieddieSteuerungsgruppe
des Bündnisses für Arbeit,Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit,dass die Ar-
beitsgruppe aus den Mitgliedern ihrer früheren „Wissenschaftlergruppe“ beste-
hensollte.DabeihandelteessichumProf.Dr.RolfG.Heinze,Ruhr-UniversitätBo-
chum,undProf.Dr.WolfgangStreeck,Max-Planck-InstitutfürGesellschaftsfor-
schungKöln,alsVertreterdesKanzleramtssowieProf.Dr.GerhardFelsvomInsti-
tutderdeutschenWirtschaftKöln(IW)undProf.Dr.HeidePfarrvomWirtschafts-
undSozialwissenschaftlichenInstitut(WSI)inderHansBöcklerStiftunginDüs-
seldorf. Einige Zeit darauf kam als weiterer Vertreter des Bundeskanzleramtes
Prof.Dr.GüntherSchmid,WissenschaftszentrumBerlinfürSozialforschung,hin-
zu.DieArbeitsgruppeBenchmarkingtagteinderRegelunterBeteiligungvonDr.
Stefan Empter und Dipl.-Volksw.Andreas Esche von der Bertelsmann Stiftung.
Für die wissenschaftliche Erarbeitung der vorliegenden Studie richtete die Ber-
telsmannStiftungeinProjektbüroein,demzunächstDr.WernerEichhorstundDr.
StefanProfitangehörten.NachdemWechselvonDr.ProfitindasBundesministeri-
um für Arbeit und Sozialordnung kam zu Beginn des Jahres 2001 Dipl.-Volksw.
W. Eichhorst et al., Benchmarking Deutschland: Arbeitsmarkt und Beschäftigung
© Springer-Verlag Berlin Heidelberg 2001
2 Benchmarking Deutschland – eine Einführung
Eric Thode hinzu. Das Projektbüro Benchmarking war während der Arbeit an
Benchmarking Deutschland Gast im Max-Planck-Institut für Gesellschaftsfor-
schunginKöln.NachausführlicherDiskussionderKonzeptionmitderArbeits-
gruppeBenchmarkingdesBündnissesfürArbeitentwarfdasProjektbürodieein-
zelnenKapiteldesBandes,dieanschließendnacheinandermitderArbeitsgruppe
diskutiertwurden;dabeiwurdeninderRegelsachverständigeMitarbeiterdesIW
unddesWSIhinzugezogen.DiehiermitderÖffentlichkeitübergebeneSchlussfas-
sungwurdezwischenallenBeteiligtenausführlichdiskutiertundwirdvonallen
MitgliedernderArbeitsgruppeBenchmarkingalsAusgangspunktundtragfähige
Grundlage einer sachlichen und an Tatsachen und Möglichkeiten orientierten
FortsetzungderDiskussionübereineReformdesdeutschenBeschäftigungssys-
tems angesehen.
Benchmarking Deutschland: Lernen durch Vergleich
ZieledesBündnissesfürArbeitsinddiegemeinsameBekämpfungderArbeitslo-
sigkeit und der Aufbau von Beschäftigung durch Verbesserung der Beschäfti-
gungsfähigkeitdesdeutschenWirtschafts-undSozialsystems.Voraussetzungfür
eine abgestimmte Politik von Staat, Gewerkschaften und Arbeitgebern ist ein
möglichst großes Maß an Übereinstimmung über die Stärken und Schwächen
DeutschlandsalsStandortfürBeschäftigung;dieselassensichamehestenimVer-
gleichmitanderenLändernidentifizieren,derenwirtschaftlicherEntwicklungs-
stand,sozialeWerteundbeschäftigungspolitischeZieledendeutschenähneln.In-
ternationaleVergleichekönnenauchdazudienen,politischeMaßnahmenindie
deutscheDiskussioneinzubringen,dieinanderenLändernzuBeschäftigungser-
folgen geführt haben.Insbesondere soll der vorliegende Bericht zur Versachli-
chungderDiskussion beitragenundeinegemeinsameDatenbasisalsEntschei-
dungshilfe für alle Beteiligten zur Verfügung stellen.
BenchmarkingalsSchwachstellenanalyseundalsLernenvonerfolgreicherenLän-
dern erschöpft sich nicht in der einmaligen Vorlage einer international verglei-
chendenBestandsaufnahme.Eserfordertvielmehreinkontinuierlichesgegensei-
tigesBeobachtenübernationaleGrenzenhinwegundeineständigeRückkopplung
derErgebnisseindenpolitischenEntscheidungsprozess.HierfürsolldasBündnis
fürArbeit,AusbildungundWettbewerbsfähigkeitnachdemWillenderanihmbe-
teiligtenAkteuredeninstitutionellenRahmenbilden.Dabeiverstehtessichvon
selbst,dassvergleichendesLernennurunterBerücksichtigungderjeweiligenna-
tionalenBesonderheitenmöglichist.Maßnahmen,dieindemeinenLanddieLage
amArbeitsmarktverbessern,habenindemanderennichtzwangsläufigdieselbe
Wirkung;entscheidendistoftdersozialeundinstitutionelleKontext,dessenUn-
terschiede eine direkte Übertragung von Maßnahmen und Institutionen aus ei-
nemLandindasandereinderRegelnichtratsamerscheinenlassen.Internationa-
leVergleichezwischenerfolgreichenundwenigererfolgreichenLändernerlauben
esjedochinvielenFällen,dieallgemeinenPrinzipienherauszuarbeiten,dieden
Benchmarking im Bündnis für Arbeit 3
Maßnahmenunterliegen,mitderenHilfeerfolgreicheLänderProblemeihresAr-
beitsmarktesgelösthaben;diesePrinzipienkönnenauchunteranderenKontext-
bedingungenbeiderFormulierungvonReformmaßnahmenAnwendungfinden.
Vergleichekönnenauchdabeihelfen,bestimmtefaktischeAnnahmen,vondenen
dienationalePolitikinderVergangenheitausgegangenistunddiesieanange-
messenenProblemlösungengehinderthaben,alsfalschzuerkennen–etwawenn
sichherausstellt,dasseinehoheBeschäftigungsquotebeiälterenArbeitnehmern
nichtnotwendigerweisemiteinerhohenBeschäftigungsquotebeiJüngerenver-
bunden ist. Auch das beste Benchmarking wird allerdings den politischen Ent-
scheidungsträgernnichtjedesRisikoabnehmenkönnen;selbstwissenschaftlich
optimalinformierteEntscheidungenlassensichinihrenErgebnissennichtvöllig
vorhersehen und erfordern daher politischen Mut.
InternationalvergleichendeBestandsaufnahmenderLageauf denArbeitsmärk-
tenderentwickeltenwestlichenGesellschaftenwurdenbereitsvonderOECDim
Rahmender„JobsStudy“(OECD1994)undderenFolgearbeiten(OECD1999)so-
wie von der Europäischen Kommission (Europäische Kommission 2000a;Euro-
päischeKommission2000b)inZusammenhangmitderGemeinsamenBeschäfti-
gungsstrategie der Europäischen Union vorgelegt. Auch diese Benchmar-
king-ProzessebeschränkensichnichtaufdieregelmäßigeErstattungvonBerich-
ten,sondernregeneinenkontinuierlichenLernprozessindenMitgliedsstaatenan.
BenchmarkingDeutschlandfügtsichindiesesUmfeldein.Esbewertetdieempiri-
schenBefundejedochausdeutscherSichtundstelltausdieserPerspektiveerst-
mals umfangreiches und differenziertes vergleichendes Datenmaterial in kom-
pakter und systematischer Form zusammen.
Möglichkeiten und Grenzen des Benchmarking
AuchbeisorgfältigstemVorgehenunterliegtjedesBenchmarkingwichtigenBe-
schränkungen.SosindhäufigdievorhandeneninternationalvergleichbarenDa-
tennichtausreichendbelastbar,umwiderspruchsfreieHandlungsvorschlägeaus
ihnenableitenzukönnen.StatistischeAngabenzuinteressierendenSachverhalten
sindoftnichtzeitnah,überhauptnichtodernurfüreinenichtaussagefähigeAn-
zahlvonLändernverfügbar.Zahlen,dieZuständeaufnationalerEbeneabbilden,
verdeckenhäufig,undinsbesondereinDeutschlandseitderWiedervereinigung,
regionaleodergeschlechtsspezifischeUnterschiede.Diesistbesondersgravierend,
wenn die Wechselwirkungen zwischen verschiedenen Politikbereichen und der
EntwicklungamArbeitsmarktbeschriebenwerdensollen.Gleichzeitigistzube-
achten,dassinternationalvergleichendeDatenquellenoftmalsnichtaktuellgenug
sind,um mittlerweile vorgenommene Revisionen in den nationalen Statistiken
berücksichtigen zu können.
Hinzukommt,wieerwähnt,dassReformstrategiennurindenseltenstenFällenals
„Blaupausen“voneinemLandauf einanderesübertragenwerdenkönnen.Dies
gilt auch dann, wenn, wie im vorliegenden Fall, die Betrachtung auf eine ver-
4 Benchmarking Deutschland – eine Einführung
gleichsweise homogene Gruppe von großen Industriegesellschaften beschränkt
bleibt.DerGrundhierfürliegtinderUnterschiedlichkeitderhistorischgewachse-
nenWirtschafts-,Sozial-undRechtssystemederNationalstaatensowieinderen
unterschiedlicherGröße.DabeigibtesfürbestimmteinstitutionelleStrukturenin
einemLand,dieinanderenfehlen,dorthäufigsogenannte„funktionaleÄquiva-
lente“.SoersetztzumBeispieldiegrößereFlexibilitätderArbeitszeitinDeutsch-
landzumTeildiegrößereFlexibilitätamerikanischerFirmenbeiderAnpassung
ihrer Belegschaft.
SoberechtigtderartigeEinwendungenallerdingsauchseinmögenundsosehrje-
deEmpfehlungeinergutenPraxisvordiesemHintergrundmitVorsichtgegeben
werden muss,so wenig werden durch sie die Kernaussagen von Benchmarking
Deutschland entwertet.Auch wenn einzelne Kennzahlen,isoliert betrachtet,im-
merstrittigerscheinenkönnen,soentwickeltsichdochausderVielfaltderIndika-
torenundderBerücksichtigungzahlreichertheoretischerundempirischerFor-
schungsergebnisseeinrobustesundbelastbaresBildderStärkenundSchwächen
DeutschlandsinderArbeitsmarktentwicklungunddenfürsiewichtigenunter-
suchtenPolitikbereichen.AuchwirdbeiderDarstellungguterPraktikenausande-
ren Ländern in keinem Fall eine unreflektierte Übertragung von dort erfolgrei-
chen Reformstrategien nach Deutschland befürwortet.Vielmehr geht es darum,
bei den erfolgreichen Ländern und Ländergruppen die hinter den bewährten
Praktiken stehenden wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Grundkonzep-
tionen herauszuarbeiten.Insofern erhebt Benchmarking Deutschland i nder Tat
denAnspruch,denpolitischenAkteureninderBundesrepublikeineumfassende
Zusammenstellung gangbarer Wege für eine beschäftigungsfördernde Wirt-
schafts-,Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik zur Verfügung zu stellen.
Die Struktur des Berichts
Im Mittelpunkt von Benchmarking Deutschland steht die Entwicklung des Ar-
beitsmarktes in Deutschland im Vergleich zu der in anderen Industrieländern.
ZentraldabeisindAusmaß,StrukturundEntwicklungderArbeitslosigkeitimin-
ternationalenVergleich.AllerdingsreichteineBetrachtunganhandeineseinzigen
IndikatorszurBeurteilungderSituationamArbeitsmarktnichtaus.Insbesondere
fürdieBeschreibungvonWirkungszusammenhängenzuanderenPolitikfeldern
sinddieUntersuchungderErwerbsbeteiligungundderBeschäftigungsentwick-
lungsowieeineDifferenzierungderKennzahlenfürverschiedeneBevölkerungs-
gruppennotwendig.VielederuntersuchtenLänderhabeninderVergangenheit
die tatsächliche Höhe der Arbeitslosigkeit durch Einsatz verschiedener arbeits-
markt-undsozialpolitischerInstrumente,diedasArbeitsangebotvermindern,in
unterschiedlichemMaßeverdeckt.DadieseMöglichkeitbeiBeschäftigungsquo-
tennichtimselbenMaßegegebenist,stehtderenEntwicklungimMittelpunktdes
Berichts.
Benchmarking im Bündnis für Arbeit 5
DieAuswahlderuntersuchtenPolitikbereiche,dienacheinanderindenKapiteln
desBerichtsabgehandeltwerden,orientiertsichanderEinschätzungihrerjeweili-
gen Relevanzfürdie Entwicklungder Beschäftigung.Obwohl jedesKapitel sich
vorallemaufdieWirkungsbeziehungenzwischendeminihmbehandeltenPoli-
tikbereichundderArbeitsmarktsituationkonzentriert,enthältderBerichtanvie-
len Stellen Querverweise zu Wechselwirkungen mit anderen Politikfeldern.Er-
folgreiche Reformen auf Arbeitsmärkten haben sich in der Vergangenheit typi-
scherweise nicht auf einzelne Detailmaßnahmen beschränkt,sondern beruhten
aufabgestimmten und politikfeldübergreifenden Strategiebündeln.
AusderBetrachtungdertheoretischenundempirischenErkenntnissezudenein-
zelnenPolitikfeldernundihrenVerbindungenzumArbeitsmarktergibtsicheine
vonderArbeitsgruppeBenchmarkinggemeinsamgetrageneGesamteinschätzung
desjeweiligenPolitikbereichsundseinesmöglichenBeitragszueinerPolitikbe-
schäftigungsfreundlicher Reformen des deutschen Wirtschafts- und Sozialsys-
tems.DieseEinschätzungkommtinsbesondereinderZusammenfassungzuBe-
ginn des Berichts zum Ausdruck.
Die Struktur der Kapitel
DieKapiteldesBerichtsbehandelnjeweilseinenPolitikbereich,derauf dieEnt-
wicklung und Struktur von Arbeitslosigkeit und Beschäftigung einwirkt. Zu-
nächst wird jeweils die Art des Wirkungszusammenhangs geklärt.Dabei stützt
sichderBerichtaufdiewesentlichentheoretischenArgumenteindereinschlägi-
gen wirtschafts- und sozialwissenschaftlichen Literatur.
UmdemLesereineEinordnungDeutschlandsiminternationalenVergleichaufei-
nen Blick zu ermöglichen,enthält jedes Kapitel zusätzlich zu ausführlichen Be-
schreibungenderverwendetenIndikatorenundderErklärungderWirkungszu-
sammenhänge mit der Entwicklung des Arbeitsmarktes eine Übersichtstabelle.
DiesewirddenempirischenAbschnittenvorangestelltundordnetdiedeutschen
WerteinjedemPolitikfeldnacheinemeinfachenstatistischenKriteriumindieKa-
tegorien „hoch“,„mittel“ oder „niedrig“ ein.1
InpolitischenDiskussionenkannmanhäufigbeobachten,dassdieisolierteBe-
trachtung einzelner Kennzahlen bei internationalen Vergleichen zu einem ver-
zerrten Bild komplexer Wirkungszusammenhänge führt.Je nach Interessenlage
suchtmansichdie„Rosinen“ausdenPolitikbündelnbeschäftigungspolitischer-
folgreicherLänderheraus.Umdieszuvermeiden,verwendetderBerichtfürjedes
Politikfeld eine möglichst große Anzahl von Indikatoren.
1 EinIndikatorwertfürDeutschlandwirdals„hoch“bzw.„niedrig“eingestuft,wennermehr
alseinehalbeStandardabweichungüberbzw.unterdemMittelwertderbetrachtetenLänder
liegt.InallenanderenFällengiltderdeutscheWertalsimMittelfeldliegend.DieEingruppie-
rungalssolcheenthältjedochnochkeinenormativeAussageüberdieStellungDeutschlands
im internationalen Vergleich.
