autoridad nacional de licencias ambientales - anla

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República de Colombia
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible
AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES
- ANLA –
RESOLUCIÓN N° 00208
( 20 de febrero de 2018 )
Por la cual se resuelve un recurso de reposición y se toman otras determinaciones”
LA DIRECTORA GENERAL DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES – ANLA
En uso de las facultades otorgadas en la Ley 99 de 1993, los Decretos 1076 de 2015 y 3573 del 27 de
septiembre de 2011, Ley 1437 de 2011 y las Resoluciones 182 del 20 de febrero de 2017 y 843 del 08 de
mayo de 2017,
CONSIDERANDO:
Que a través de la Resolución 2268 del 22 de noviembre de 2006, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda
y Desarrollo Territorial otorgó Licencia Ambiental a la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ES.S.P. (EEB S.A.
E.S.P.), para el proyecto “Línea de transmisión a 230 kV Circuito doble Betania-Altamira-Mocoa-Pasto (S/E
Jamondino)-Frontera y Obras Asociadas”, ubicado en jurisdicción de los departamentos de Huila, Putumayo,
Cauca y Nariño.
Que por medio del Auto 1052 del 4 de abril de 2008, el Ministerio en virtud a las conclusiones derivadas del
seguimiento y control ambiental al proyecto, realizó requerimientos respecto a la remisión de la información
sobre los proyectos acordados con las Corporaciones Autónomas Regionales del área de influencia del
proyecto en cumplimiento del Programa de Manejo del Impacto Biótico – Concertación compensatoria, la
presentación de acta de concertación del costo unitario por hectárea reforestada pactado con las autoridades
ambientales regionales y la inclusión en los Informes de Cumplimiento Ambiental ICA, de diversos aspectos
evidenciados en el seguimiento a la ejecución del proyecto, entre otras disposiciones.
Que mediante el Auto 1959 del 19 de junio de 2008, el Ministerio aceptó el desarrollo de los programas
concertados entre la Empresa de Energía de Bogotá y las Corporaciones Autónomas Regionales (CAM, CRC,
CORPOAMAZONIA y CORPONARIÑO) del área de influencia del proyecto respecto a conservación, entre otras
disposiciones.
Que a través del Auto 2605 del 21 de agosto de 2008, el Ministerio resolvió un recurso de reposición interpuesto
contra el Auto 1052 del 4 de abril de 2008, en el sentido de modificar los requerimientos establecidos en los
subnumerales 2.8, 2.22, 2.30, 2.31, 2.33, 2.39 y 2.42 del numeral 2 del artículo segundo, revocar los
requerimientos establecidos en el numeral uno (1) y subnumerales 2.1, 2.2, 2.4, 2.5, 2.6, 2.7, 2.10, 2.14, 2.18,
2.26 y 2.38 del artículo segundo, entre otras disposiciones.
Que a través del Auto 56 del 20 de enero de 2009, el Ministerio en virtud a las conclusiones derivadas del
seguimiento y control ambiental al proyecto, realizó requerimientos respecto a la presentación de información
sobre el programa de capacitación, reasentamiento, participación social, entre otras disposiciones.
Que mediante el Auto 3547 del 31 de diciembre de 2009, el Ministerio en virtud a las conclusiones derivadas
del seguimiento y control ambiental al proyecto, realizó requerimientos respecto al cronograma de la actividad
de reforestación, selección de predios, la ejecución de los proyectos pactados con la Corporación Autónoma
Regional del Alto del Magdalena -CAM, la Corporación Autónoma Regional del Cauca –CRC y la Corporación
para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía -CORPOAMAZONIA, avalados en el artículo primero del
Auto No. 1959 del 19 de junio de 2008, entre otras disposiciones.
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“Por la cual se resuelve un recurso de reposición”
Que a través del Auto 1557 del 11 de mayo de 2010 el Ministerio resolvió un recurso de reposición interpuesto
contra el Auto 3547 del 31 de diciembre de 2009, modificando el numeral 4 del artículo tercero, el artículo cuarto
y el numeral 3 del artículo sexto de la citada disposición.
Que mediante la Resolución 1312 del 13 de julio de 2010, el Ministerio modificó la Resolución 2268 del 22 de
noviembre de 2006, en relación con la compensación en materia forestal, considerando viable la sustitución de
algunas de las especies a sembrar, por otras que hacen parte de las requeridas en la Licencia y que son
consideradas de interés ecológico, aumentando a su vez, el número de individuos objeto de siembra.
Que por medio del Auto 590 del 18 de febrero de 2015 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA,
en virtud a las conclusiones derivadas del seguimiento y control ambiental al proyecto, realizó requerimientos
respecto a la presentación de información sobre el número de individuos aprovechados con el objeto de
garantizar la operación de la línea de transmisión, entre otras disposiciones.
Que a través de la Resolución 363 del 26 de marzo de 2015 esta entidad, en virtud a las conclusiones derivadas
del seguimiento y control ambiental al proyecto, declaró el cumplimiento de las obligaciones establecidas los
subnumerales 3.4 del artículo cuarto, 1.3.1, 1.3.2, 1.3.3.1, 1.3.3.2, 1.3.3.4, 1.3.3.5, 1.3.3.6, 1.3.3.7, 1.3.3.8 y
1.3.3.9 del artículo quinto, numerales 1,2,5 y 6 y subnumerales 11.4, 11.5, 11.6, 11.7, 11.9 y 11.10 del artículo
sexto, numeral 2 del artículo sexto, numeral 2 del artículo séptimo, artículo vigésimo primero, artículo vigésimo
sexto de la Resolución 2268 del 22 de noviembre de 2006 y el artículo primero de la Resolución 1312 del 13 de
julio de 2010.
Que a través del Auto 2751 del 30 de junio de 2017 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA,
en virtud a las conclusiones derivadas del seguimiento y control ambiental al proyecto, efectúo requerimientos
respecto al manejo de residuos sólidos y líquidos, el mantenimiento de la servidumbre, el monitoreo de las
especies “Oso Andino” y “Danta de Páramo”, entre otras disposiciones.
Que mediante Resolución 820 de 17 de julio de 2017, esta Autoridad, en virtud a las conclusiones derivadas
del seguimiento y control ambiental al proyecto, impuso medidas ambientales adicionales a la Empresa de
Energía de Bogotá - EEB S.A ESP, dentro de las cuales sobresalen las relacionadas con la actualización del
Plan de Gestión del Riesgo y Plan de Contingencias, entre otras disposiciones.
Que mediante escrito con radicación 2017061731-1-000 de 8 de agosto de 2017, la doctora Daira Cristina
Paredes Hernández, en su calidad de apoderada general de la Empresa de Energía de Bogotá S.A. ESP (EEB
S.A. E.S.P.), presentó, dentro del término legal de diez (10) días hábiles siguientes a la fecha de notificación,
la cual tuvo lugar el 24 de julio de 2017, recurso de reposición contra la Resolución No. 820 del 17 de julio de
2017.
En el presente caso se observa que el recurso de reposición fue presentado por la Empresa de Energía de
Bogotá S.A. ES.S.P. (EBB), dentro del término legalmente establecido y cumple con los requisitos de forma
establecidos en el artículo 77 del Código Contencioso Administrativo, por lo que se encuentran reunidos los
presupuestos legales necesarios para entrar a resolver de fondo el asunto en particular.
Teniendo en cuenta los antecedentes enunciados, esta Autoridad Ambiental resolverá el recurso de reposición
interpuesto de la siguiente manera: I) Fundamentos Legales. II) Análisis y Consideraciones de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales - ANLA;
I. FUNDAMENTOS LEGALES
De la protección al medio ambiente como deber social del Estado
Que el artículo 8 de la Constitución Política establece que "Es obligación del Estado y de las personas proteger
las riquezas culturales y naturales de la nación".
Que la Constitución Política elevó a rango constitucional la obligación que tiene el Estado de proteger el medio
ambiente, y el derecho que tienen todos los ciudadanos a gozar de un ambiente sano y así mismo "Es deber
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del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia
ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines." (Artículo 79 de la Constitución Política). El medio
ambiente es un Derecho colectivo que debe ser protegido por el Estado, estableciendo todos los mecanismos
necesarios para su protección.
Que adicionalmente, el Estado debe planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para
garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, tal y como lo establece el
artículo 80 de la Constitución Política. Al efecto, la planificación se debe realizar utilizando una serie de
mecanismos que permitan analizar, evaluar y prever unas circunstancias que faciliten la toma de decisión, con
el fin de alcanzar un objetivo propuesto, en este caso, el Desarrollo Sostenible.
La protección al medio ambiente corresponde a uno de los más importantes cometidos estatales, es deber del
Estado garantizar a las generaciones futuras la conservación del ambiente y la preservación de los recursos
naturales. De ahí el objeto para crear el Ministerio de Ambiente y Vivienda Territorial (Hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible) como organismo rector de la gestión ambiental y de los recursos naturales,
al que corresponde impulsar una relación de respeto entre el hombre y la naturaleza y definir la política
ambiental de protección, conservación y preservación.
De lo anteriormente expuesto, se debe entender que los proyectos, obras o actividades que emprendan las
personas, sea naturales o jurídicas, que eventualmente produzcan un impacto de carácter ambiental al
medioambiente, comprendiendo sus recursos naturales renovables o no renovables, los ecosistemas y la
diversidad biológica allí existente, deberán efectuarse en el marco de un desarrollo sostenible, entendiéndose
éste en el sentido de que las actividades se deberán ejecutar de tal manera que se preserve, de manera
equitativa, el medio ambiente y sus recursos naturales para las generaciones presentes y futuras.
Competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA
Que la Constitución Política de Colombia en el Capítulo Tercero del Título Segundo denominado "De los
derechos, las garantías y los deberes", incluyó los derechos colectivos y del ambiente, o también llamados
derechos de tercera generación, con el fin de regular la preservación del ambiente y de sus recursos naturales,
comprendiendo el deber que tienen el Estado y sus ciudadanos de realizar todas las acciones para protegerlo,
e implementar aquellas que sean necesarias para mitigar el impacto que genera la actividad antrópica sobre el
entorno natural.
Que la Ley 99 de 1993, dispuso la creación del Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, como el "organismo rector de la gestión del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables, encargado de impulsar una relación de respeto y armonía del hombre con la naturaleza y definir
las políticas y regulaciones a las que se sujetarán la recuperación, conservación, protección, ordenamiento,
manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables y el medio ambiente de la Nación, a fin
de asegurar el desarrollo sostenible".
Que mediante el Título VIII de la ley citada en el considerando precedente, se establecieron las disposiciones
generales que regulan el otorgamiento de las licencias y permisos ambientales, determinando la facultad para
el trámite de otorgamiento de licencias ambientales al Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible, Corporaciones Autónomas Regionales y eventualmente los municipios y
departamentos por delegación de aquellas.
Que en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas en los literales d), e) y f), del artículo 18 de la Ley
1444 de 2011, el gobierno Nacional expide el Decreto 3573 del 27 de septiembre de 2011, crea La Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, y le asigna entre otras funciones la de otorgar o negar las licencias,
permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de
conformidad con la Ley y los reglamentos.
Que a través del Decreto 1076 del 26 de mayo de 2015, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Único
Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, cuyo objeto es compilar la normatividad expedida
por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades reglamentarias conferidas por el numeral 11 del artículo
189 de la Constitución Política, para la cumplida ejecución de las leyes del sector ambiente.
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“Por la cual se resuelve un recurso de reposición”
Que mediante la Resolución 182 del 20 de febrero de 2017 “Por la cual se modifica el Manual Específico de
Funciones y de Competencias Laborales para los empleos de la Planta de Personal de la Autoridad Nacional
de Licencias Ambientales -ANLA-”, es función del Director General de la Autoridad Nacional de Licencias
Ambientales “Resolver los recursos de reposición que se interpongan contra los actos administrativos proferidos
por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, en términos de oportunidad y calidad.
Que mediante Resolución 843 del 08 de mayo de 2017, expedida por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, “por la que se efectúa un nombramiento ordinario”, se nombró a la Directora General de la Autoridad
Nacional de Licencias Ambientales-ANLA-, por lo cual se encuentra facultada para suscribir el presente Acto
Administrativo.
De los recursos contra las actuaciones administrativas.
El procedimiento, oportunidad y requisitos para la interposición del recurso de reposición se encuentra reglado
en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en los artículos 74 a 82, que
particularmente respecto del recurso de reposición al tenor literal expresan:
"ARTICULO 74. Recursos contra los actos administrativos. Por regla general, contra los actos definitivos
procederán los siguientes recursos:
1. El de reposición, ante quien expidió la decisión, para que la aclare, modifique o revoque.
(…)
"ARTICULO 76. Oportunidad y presentación. De los recursos de reposición y apelación deberán
interponerse por escrito en la diligencia de notificación personal, o dentro de los diez (10) días siguientes
a ella, o a la notificación por aviso, o al vencimiento del término de publicación, según el caso. Los
recursos contra los actos presuntos podrán interponerse en cualquier tiempo, salvo en el i evento en que
se haya acudido ante el juez.
Los recursos se presentarán ante el funcionario que dictó la decisión…
A su vez, el artículo 77 del precitado Código señala:
"ARTICULO 77. REQUISITOS. Por regla general los recursos se interpondrán por escrito que no
requiere de presentación personal sí quien lo presenta ha sido reconocido en la actuación. Igualmente,
podrán presentarse por medios electrónicos.
Los recursos deberán reunir, además los siguientes requisitos:
1.Interponerse dentro del plazo legal, por el interesado o su representante o apoderado debidamente
constituido.
2.Sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad.
3.Solicitar y aportarlas pruebas que se pretende hacer valer.
Indicar el nombre y la dirección del recurrente, así como la dirección electrónica si desea ser notificado
por este medio. ( ... )
Frente al recurso de reposición ha manifestado la doctrina: “El de reposición se ha considerado históricamente
como recurso connatural al Estado de derecho; en especial al derecho fundamental a la controversia de toda
decisión administrativa. Se funda esta tesis en el criterio de que no existe acto administrativo sin control. Se
trata, pues, del más elemental de todos los recursos para garantizar el principio de la contradicción y el debido
proceso”1
Es deber de la administración decidir en derecho el acto impugnado, habiéndose ejercido en oportunidad legal
el derecho de contradicción, que no solamente garantiza el derecho de conocer las decisiones de la
1 .Gamboa Santofimio Jaime Orlando. Tratado de derecho Administrativo, 4ta edición.
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administración, sino también la oportunidad de controvertir por el medio de defensa aludido, aspectos que han
sido profundizados por la Corte Constitucional de la siguiente manera:
“Dentro del contexto de las actuaciones administrativas como etapas del proceso administrativo que
culminan con decisiones de carácter particular, la notificación, entendida como la diligencia mediante
el cual se pone en conocimiento de los interesados el contenido de los actos que en ellas se produzcan,
tiene como finalidad garantizar los derechos de defensa y de contradicción como nociones integrantes
del concepto de debido proceso a que se refiere el artículo 29 de la Constitución Política. En efecto, la
notificación permite que la persona a quien concierne el contenido de una determinación administrativa
la conozca, y con base en ese conocimiento pueda utilizar los medios jurídicos a su alcance para la
defensa de sus intereses. Pero más allá de este propósito básico, la notificación también determina el
momento exacto en el cual la persona interesada ha conocido la decisión, y el correlativo inicio del
término preclusivo dentro del cual puede interponer los recursos para oponerse a ella. De esta manera,
la notificación cumple dentro de cualquier actuación administrativa un doble propósito: de un lado,
garantiza el debido proceso permitiendo la posibilidad de ejercer los derechos de defensa y de
contradicción, y de otro, asegura los principios superiores de celeridad y eficacia de la función pública
al establecer el momento en que empiezan a correr los términos de los recursos y acciones que
procedan en cada caso. También la notificación da cumplimiento al principio de publicidad de la función
pública.”2
En relación a la impugnación del presente acto administrativo es preciso indicar que se cumplió con el
presupuesto legal de notificar la Resolución 820 del 17 de julio de 2017, a la Empresa de Energía de Bogotá
S.A. ESP (EEB), la cual se surtió a través de la modalidad de correo electrónico el 24 de julio de 2017, señalando
un término de diez (10) días para interponer recurso contra la decisión, los cuales vencían el 24 de julio de
2017. En este orden de ideas, al presentarse el recurso mediante escrito con radicación 2017061731-1-000 del
8 de agosto de 2017, se adecúa al plazo legal establecido, siendo admisible el recurso.
También se hace necesario indicar que en virtud de lo dispuesto en el artículo 79 del Código de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se establece la facultad de la autoridad administrativa para
decretar pruebas de oficio dentro del trámite administrativo que resuelve el recurso de reposición:
"ARTÍCULO 79. TRÁMITE DE LOS RECURSOS Y PRUEBAS. Los recursos se tramitarán en el efecto
suspensivo.
“Los recursos de reposición y de apelación deberán resolverse de plano, a no ser que al interponerlos
se haya solicitado la práctica de pruebas, o que el funcionario que ha de decidir el recurso considere
necesario decretar/as de oficio.
“Cuando con un recurso se presenten pruebas, si se trata de un trámite en el que interviene más de
una parte, deberá darse traslado a las demás por el término de cinco (5) días.
“Cuando sea del caso practicar pruebas, se señalará para ello un término no mayor de treinta (30)
días. Los términos inferiores podrán prorrogarse por una sola vez, sin que con la prórroga el término
exceda de treinta (30) días.
“En el acto que decrete la práctica de pruebas se indicará el día en que vence el término probatorio.”
Que de conformidad con el inciso segundo del artículo 80 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo, la decisión de fondo sobre el recurso interpuesto resolverá todas las peticiones que
hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan con motivo del recurso.
"ARTÍCULO 80. DECISIÓN DE LOS RECURSOS. Vencido el periodo probatorio, si a ello hubiere lugar,
y sin necesidad de acto que así lo declare, deberá proferirse la decisión motivada que resuelva el
recurso.
2 Sentencia C-640 de 2002. M.P Marco Gerardo Monroy Cabra
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“La decisión resolverá todas las peticiones que hayan sido oportunamente planteadas y las que surjan
con motivo del recurso."
De igual manera, la doctrina especializada sobre el tema, en concordancia con la interpretación que al respecto
ha realizado el Consejo de Estado, ha reconocido que la autoridad administrativa está obligada a decidir sobre
las cuestiones que se hayan planteado con motivo del recurso:
“La decisión que pone fin a la vía gubernativa deberá ser motivada tanto en sus aspectos de hecho
como de derecho, lo mismo que en los de conveniencia si son del caso. Lo anterior se reafirma en
razón de que estamos frente a una nueva decisión administrativa, que no se aparte formalmente de
las producidas durante la etapa de la actuación administrativa. De aquí que el legislador exija los
mismos requisitos que para la expedición del primer acto, para el acto final, esto es, para el que
resuelve la vía gubernativa; en este sentido, abordará todas las cuestiones que se hayan planteado y
las que aparezcan con motivo del recurso, aunque no lo hubieren sido antes.” 3
Lo anterior, encuentra pleno sustento en los principios orientadores de las actuaciones administrativas,
especialmente, en los principios de economía, celeridad y eficacia, cuyo alcance ha sido definido en al Artículo
Tercero del Código Contencioso Administrativo. Así mismo, es deber de la administración decidir en derecho el
acto impugnado, habiéndose ejercido en oportunidad legal el derecho de contradicción, que no solamente
garantiza el derecho de conocer las decisiones de la administración sino también la oportunidad de controvertir
por el medio de defensa aludido.
Así las cosas, es claro que, en virtud de la competencia para conocer del recurso de reposición contra un acto
administrativo, le exige e impone a la autoridad, el deber de analizar los diferentes factores dentro del cual la
razonabilidad de la materia objeto de decisión debe primar y ser coherente con los principios que rigen las
actuaciones administrativas. Por lo mismo, la evaluación y decisión sobre las solicitudes objeto del recurso
presentadas en tiempo por el recurrente deben ser tenidas en cuenta al momento de la evaluación de la decisión
que la administración adopte en la solución del recurso, siendo garantía para el administrado el respeto de sus
derechos al debido proceso y a la defensa de sus intereses.
Respecto de la firmeza de los actos administrativos el código expresa lo siguiente:
“ARTÍCULO 87. Firmeza de los Actos Administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:
1. “Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación,
comunicación o publicación según el caso.
2. “Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos
interpuestos.
3. “Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron
interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.
4. “Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.
5.” Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio
administrativo positivo”.
Es preciso indicar que las actuaciones administrativas culminan con la firmeza del acto administrativo que se
expidió (artículo 87 Ley 1437 de 2011), dotándolo de un atributo denominado el de la ejecutoriedad en el cual
la administración tiene la potestad de hacer cumplir directamente el contenido del acto, aspecto que la
jurisprudencia constitucional ha definido de la siguiente manera:
“La ejecutoriedad hace referencia a que determinado acto administrativo, cuya finalidad es producir
determinados efectos jurídicos, se presume expedido con base en los elementos legales para su
producción y en consecuencia es obligatorio para el administrado y la administración, razón por la
3 Santofimio Gamboa Jaime Orlando. Tratado de Derecho Administrativo. Universidad Externado de Colombia, 1998, p. 269
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“Por la cual se resuelve un recurso de reposición”
cual puede ser ejecutado directamente por la administración, sin necesidad de la intervención de
otra autoridad del Estado”4.
El Consejo de Estado, frente al tema, ha señalado lo siguiente:
“… para que el acto administrativo tenga vocación de ejecutoria, es requisito indispensable que el
mismo esté en posibilidad de producir efectos jurídicos y sólo cumplen tal condición las decisiones
de la Administración que han sido dadas a conocer a los interesados a través del medio y
condiciones de fondo y forma previstas en la ley para el efecto, esto es la notificación, cuya finalidad
no es otra que ponerla en conocimiento de aquellos, para que puedan ejercer su derecho de defensa
e interponer los recursos procedentes”.5
Que los mencionados requisitos que deben cumplir los recurrentes tienen por finalidad hacer posible y eficaz el
control de legalidad por parte de la administración pública de los actos administrativos que profiere en virtud de
las competencias legales establecidas, lo cual garantiza el debido proceso, así como los principios de la función
administrativa.
II. ANÁLISIS Y CONSIDERACIONES DE LA AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS
AMBIENTALES – ANLA.
Una vez analizados y evaluados los motivos de inconformidad presentados por la Empresa en el recurso de
reposición, se procederá a resolver el mismo, analizando los planteamientos expuestos por el recurrente y
haciendo las consideraciones y presentando los argumentos correspondientes por parte de esta Autoridad
Ambiental.
Disposición Recurrida.
(…)
“ARTÍCULO PRIMERO. - Imponer a la empresa de Energía de Bogotá - EEB S.A ESP. las siguientes medidas
adicionales, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente acto administrativo:
1. En el próximo Informe de Cumplimiento Ambiental ICA deberá presentar la actualización del Plan de Gestión
del Riesgo y Plan de Contingencias dando cumplimiento a lo siguiente (…):
1. Lineamientos:
a. Formular y presentar un plan de gestión del riesgo de acuerdo a las consideraciones previstas en la Ley
1523 de 2012 (Política nacional de gestión del riesgo de desastres) y la normativa sectorial específica.
. b. El análisis y valoración de los riesgos, constituye la base para el diseño e implementación de medidas de
reducción del riesgo y la formulación de un plan de contingencia para dar respuesta a riesgos que se
materialicen (…).
c. La gestión del riesgo debe abordar los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riego y manejo de
desastres (…).
d. El análisis y valoración de los riesgos debe realizarse para cada una de las fases del proyecto (…).
2. El Plan de gestión del riesgo debe contemplar como mínimo (…)
º Conocimiento del Riesgo
(…)
a. Identificación, caracterización, análisis y evaluación de amenazas
4 Sentencia T-355 de 1995. M.P Alejandro Martínez Caballero
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, CP Ligia López Díaz, del 16 de noviembre
de 2001, Rad. No. 25000-23-27-000-1999-0004-01(12388).
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“Por la cual se resuelve un recurso de reposición”
Se deben identificar las amenazas (endógenas y exógenas), en cada una de las fases del proyecto
(construcción, operación, mantenimiento, desmantelamiento y abandono) (…).
b. Identificación, caracterización, análisis y evaluación de la vulnerabilidad de elementos expuestos
(…)
c. Identificación, caracterización, análisis y evaluación de escenarios de riesgo
(…)
d. Estimación de áreas de afectación
(…)
e. Análisis y valoración del riesgo
(…)
º Reducción del riesgo
(…)
º Manejo del desastre
3. El plan de contingencia debe incluir los siguientes planes:
 Plan estratégico (…)
 Plan operativo (…)
 Plan informático (…)”
(…)
La empresa debe realizar una actualización de las amenazas y riesgos a los que puede estar expuesto el
proyecto objeto de este seguimiento y adelantar las acciones preventivas respectivas (…) Énfasis propio”.
Argumentos del Recurrente.
A continuación, se resumen los motivos de inconformidad que sustentan el recurso de reposición presentado
por la Representante Legal de la EMPRESA DE ENERGÍA DE BOGOTÁ S.A. ESP (EEB S.A. E.S.P.), en
relación a las obligaciones de la Resolución 820 del 17 de julio de 2017, que pretende sean revocadas por esta
Autoridad Nacional:
La empresa recurrente resalta que de conformidad con lo establecido en la Ley 1523 de 2012, se delega en los
tres niveles del gobierno (nacional, departamental y municipal) la elaboración de los planes de gestión de riesgo
en sus respectivas jurisdicciones, así mismo, que la Unidad Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres,
es la instancia encargada de elaborar el plan nacional de gestión del riesgo, con los insumos provenientes de
los comités nacionales de gestión del riesgo y los consejos territoriales.
Igualmente, los motivos de inconformidad, indican que teniendo que la EEB S.A. ESP no presta un servicio
público domiciliario, no tiene injerencia directa en los planes de ordenamiento territorial que son formulados por
los entes territoriales, donde se identifican posibles factores de riesgo que sirven como fundamento para la
elaboración de los planes de gestión de riesgo.
La recurrente señala, además, que en relación con la aplicabilidad de la Ley 1523 de 2012, debe tenerse en
cuenta que esta última norma en cita, no hace referencia alguna a sus efectos en el tiempo, razón por la cual
debe acudirse a lo preceptuado en el artículo 11 del Código Civil, el cual establece que la ley es obligatoria y
surte efectos, desde el día en que ella misma designa, o en su defecto, después de su promulgación.
Así mismo, aclaró que el proyecto UPME 01 de 2005, entró en operación el 27 de noviembre de 2007 y cuenta
con un documento contentivo del análisis de riesgos y medidas de contingencia plasmado en el capítulo 9 del
Plan de Contingencia del Estudio de Impacto Ambiental, de manera específica, el cual contiene a nivel de
prefactibilidad, los mecanismos de respuesta ágil y oportuna para actuar ante situaciones de riesgo generado
por procesos naturales, siniestros o actividades inherentes al proyecto, el cual fue diseñado con fundamento en
el análisis de riesgos endógenos y exógenos durante la fase de construcción y operación; el cual fue elaborado
de conformidad a lo dispuesto en las normas vigentes de la época en la cual se surtió el trámite de licenciamiento
ambiental.
Reitera que desde la fase de licenciamiento se realizaron los análisis de riesgos endógenos y exógenos
asociados al proyecto para las fases de construcción y operación, las cuales han venido siendo ejecutadas
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“Por la cual se resuelve un recurso de reposición”
integralmente en la etapa constructiva del proyecto y se siguen aplicando en la etapa de operación y
mantenimiento; lo cual no significa que la Empresa desconozca las normas de orden nacional y territorial que
rigen en virtud de la ley 1523 de 2012, pues las mismas son complementarias para el desarrollo de la etapa de
operación y mantenimiento a partir del momento de haber entrado en vigencia, razón por la cual no podría darse
aplicación retroactiva de la norma a un proyecto que ya se encuentra en etapa de operación desde hace más
de una década.
Finalmente, la apoderada de la empresa recurrente manifiesta que de conformidad con el artículo 38 de la Ley
1523 de 2012, en los proyectos de inversión pública, se deberá incorporar un análisis de riesgo de desastres,
considerado desde las primeras etapas de formulación y definirse en virtud de la complejidad y naturaleza del
proyecto. Este análisis que coincide con el efectuado por la Empresa de Energía de Bogotá S.A. E.S.P. en el
referido Capitulo 9 “Plan de Contingencia” del Estudio de Impacto Ambiental, presentado para el desarrollo del
proyecto.
Petición del recurrente
1. “(…) revocar el numeral primero del artículo primero de la parte resolutiva de la Resolución No. 00820
del 17 de julio de 2017 notificado por vía electrónica el día 24 de julio de 2017 teniendo en cuenta lo
siguiente:
 A la fecha no se ha definido el lugar para viabilizar los activos que pertenecen al proyecto
afectado por la avalancha el 01 de abril de 2017.
 Según lo preceptúa la Ley 1523, los planes de gestión de riesgo están en cabeza de los tres
niveles de gobierno, razón por la cual la EEB S.A. ESP en calidad de Empresa de servicios
públicos no está facultada para elaborar planes de gestión de riesgo.
 La Empresa de Energía de Bogotá SA ESP, en etapas previas de formulación, realizo
análisis detallado de riesgos asociados al proyecto, evaluó los eventos generadores del
riesgo, formuló e implemento medidas generales de atención y control, y elaboró un Plan de
Contingencia que se encuentra en ejecución para su fase de operación”.
Consideraciones de la Autoridad
Teniendo en cuenta los motivos de inconformidad presentados por la titular de la Licencia Ambiental y lo
plasmado en la Resolución 820 del 17 de julio de 2017, debe indicarse lo siguiente:
En relación con las obligaciones establecidas en la Ley 1523 de 2012:
Frente a este argumento es procedente señalar que la citada preceptiva establece que la responsabilidad en la
gestión del riesgo, corresponde a todas autoridades y de los habitantes del territorio, razón por la cual, las
entidades públicas, privadas y comunitarias desarrollarán y ejecutarán procesos tales como: conocimiento y
reducción del riesgo, e igualmente, manejo de desastres.
Al tenor de lo anterior, la Ley 1523 de 2012 creó el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, del
cual, a la luz de lo establecido en el artículo 8 de la precitada norma, hacen parte, las entidades públicas, las
entidades privadas con ánimo y sin ánimo de lucro y la comunidad.
A su vez, la ley en cita establece como instrumentos de planificación relacionados, los planes de gestión del
riesgo y las estrategias para la respuesta a emergencias, los cuales tendrá un nivel de implementación a nivel
nacional, departamental, distrital y municipal, según la jurisdicción de las autoridades encargadas de su
formulación y concertación.
No obstante lo anterior, aun cuando, como lo señala la recurrente, la formulación de los mencionados planes,
se encontraba para el momento de la expedición de la Resolución 820 del 17 de julio de 2017, de conformidad
con la Ley 1523 de 2012, en cabeza de las autoridades del nivel nacional, departamental, distrital y municipal,
que configuran los niveles de gobierno, por lo cual, tal responsabilidad no podía endilgarse a otras personas
sea su carácter público o privado, esto no eximía, a los demás entes, cualquiera que sea su naturaleza, de la
implementación de otro tipo de instrumentos, tales como los contemplados en los artículos 38 y 42 de la misma
norma.
Resolución No. 00208 Del 20 de febrero de 2018 Hoja No. 10 de 13
“Por la cual se resuelve un recurso de reposición”
Los mencionados apartes normativos, hacen referencia a la incorporación en los proyectos de inversión pública,
de un análisis de riesgo de desastres y la realización, por parte de las entidades públicas o privadas encargadas
de la prestación de servicios públicos, de un análisis específico de riesgo.
En relación con la implementación de estos instrumentos, debe indicarse que si bien, como lo señala la
apoderada de la sociedad titular de la licencia ambiental, el artículo 38 de la Ley 1523 de 2012, establece que
la incorporación del análisis de riesgo de desastres en los proyectos de inversión pública, debe ser considerado
desde las etapas primeras de formulación, a efectos de prevenir la generación de futuras condiciones de riesgo
asociadas con la instalación y operación de proyectos de inversión pública en el territorio nacional, de lo cual
se desprendería que esta sería la etapa adecuada para la implementación de esta actividad, revisado el acto
administrativo recurrido, no se encuentre que esta preceptiva haya sido señalada como fundamento de derecho
en la decisión adoptada.
A su vez, es importante señalar, que además de los instrumentos de planificación citados por la apoderada, la
Ley 1523 de 2012 en su artículo 42, establece a los prestadores de servicios que ejecuten obras civiles mayores
o que desarrollen actividades industriales o de otro tipo que puedan significar riesgo de desastre para la
sociedad, la obligación de realizar un análisis específico de riesgo que considere los posibles efectos de eventos
naturales sobre la infraestructura expuesta y aquellos que se deriven de los daños de la misma en su área de
influencia, así como los que se deriven de su operación.
La obligación citada en el considerando anterior, no diferencia, entre aquellos prestadores de servicios públicos
domiciliarios, o aquellos que refieren servicios de otro tipo, por lo cual su aplicación se extiende a todas aquellas
personas naturales o jurídicas, a las cuales hace referencia el artículo 15 de la Ley 142 de 1994.
Es pertinente anotar, que el análisis normativo planteado en los considerandos anteriores, fue enriquecido por
el regulador con posterioridad a la emisión del acto administrativo recurrido, a través del Decreto 2157 de 2017
por el cual se adoptan las directrices generales para la elaboración del plan de gestión de riesgo de desastres
de las entidades públicas y privadas en el marco del artículo 42 de la Ley 1523 de 2012, preceptiva que no
obstante hacer una clara referencia al tema, no podrá ser tenida en cuenta al momento de la resolución del
recurso interpuesto, por no constituir uno de los fundamentos de derecho existentes al momento de proferir la
Resolución 820 de 17 de julio de 2017.
En relación con la aplicabilidad de las nuevas disposiciones normativas para proyectos que cuentan con
Licencia Ambiental debe indicarse:
Frente a las consideraciones presentadas por la sociedad recurrente respecto de los efectos de la Ley 1523 de
2012, en relación a las denominadas por la sociedad recurrente “situaciones jurídicas consolidadas”, se
encuentra pertinente indicar que la licencia ambiental otorgada a través de la Resolución 2268 del 22 de
noviembre de 2006, fue expedida bajo el amparo del Decreto 1220 de 21 de abril de 2005.
El precitado Decreto 1220 de 21 de abril de 2005, modificado por el Decreto 500 de 20 de febrero de 2006 y
derogado por el articulo 52 Decreto 2820 de 5 de agosto de 2010, el cual estableció en su régimen de transición
que los proyectos, obras o actividades, que de acuerdo con las normas vigentes antes de la expedición de ese
decreto, obtuvieron los permisos, concesiones, licencias y demás autorizaciones de carácter ambiental que se
requerían, continuarán sus actividades sujetos a los términos, condiciones y obligaciones señalados en los
actos administrativos así expedidos.
La anterior connotación implica el reconocimiento al derecho que ostentan los titulares de una Licencia
Ambiental a ejercer la actividad licenciada, bajo los términos inicialmente otorgados, sin embargo, este derecho
es precario, por cuanto no implica que la administración no pueda establecer medidas adicionales, en los casos
en que lo considere necesario.
Esta consideración tiene plena validez, pues la disposición contenida en el artículo 11 del estatuto civil, citada
en el recurso interpuesto, la cual establece que la ley es obligatoria y surte efectos, desde el día en que ella
misma designa, o en su defecto, después de su promulgación, debe entenderse en concordancia con lo
preceptuado en el Decreto 1076 del 26 de mayo de 2015, el cual establece en el numeral 8 del artículo
2.2.2.3.9.1, que uno de los propósitos de las actividades de control y seguimiento que la autoridad ambiental