article xxiv et acr

41 Pages·2009·0.32 MB·French

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SC/AN/TDP/RTA
Original : anglais

ARTICLE XXIV ET ACR : QUELLE EST LA MARGE
DE MANŒUVRE DES PAYS EN DEVELOPPEMENT ?

RÉSUMÉ

La question de la compatibilité des ACR avec les règles de l‘OMC a fait
l’objet de débats qui n’ont jamais été aussi intenses depuis le GATT. Les
ACR sont régis par l’article XXIV du GATT. Cet article, cependant, ne
contient pas de dimension « développement ». Le présent document fait
valoir la nécessité d’introduire des dispositions établissant un traitement
spécial et différencié dans l’article XXIV pour qu’il soit juridiquement
conforme à l’article V du GATS. Il montre également les façons dont
certains membres de l’OMC, plus particulièrement les pays développés,
ont protégé leurs marchés dans les ACR qu’ils ont conlus. Telles sont les
raisons pour que les pays en développement ouvrent légitimement moins
grand leurs marchés.

Décembre 2008
Genève, Suisse

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ARTICLE XXIV ET ACR : QUELLE EST LA MARGE DE MANŒUVRE DES
PAYS EN DEVELOPPEMENT ?

TABLE DES MATIERES

I. INTRODUCTION...........................................................................................................1

II. QU‘EST-CE QUE LA « COMPATIBILITE AVEC LES REGLES DE L’OMC » ?....................2

III. ARTICLE XXIV ET LA DIMENSION DEVELOPPEMENT..............................................6

IV. LES TRAVAUX ACHEVES ET INACHEVES SUR L’ARTICLE XXIV..............................12

V. QUEL EST LE VOLUME D’ECHANGES EFFECTIVEMENT LIBERALISES DANS LES
ACR ?....................................................................................................................21

VI. QUELLE EST LA MARGE DE MANŒUVRE DES PAYS EN
DEVELOPPEMENT CONCERNANT LA « COMPATIBILITE AVEC LES REGLES DE
L’OMC » ?.............................................................................................................32

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ARTICLE XXIV ET ACR : QUELLE EST LA MARGE DE MANOEUVRE
DES PAYS EN DEVELOPPEMENT ?

I. INTRODUCTION

1. La question de la compatibilité des accords commerciaux régionaux
(ACR) avec les règles de l‘Organisation mondiale du commerce (OMC) a
fait l’objet de débats qui n’ont jamais été aussi intenses depuis l’Accord
général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Actuellement,
étant donné que de plus en plus de pays cherchent à signer un RTA
Nord-Sud, par exemple les pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique
(ACP) avec l’Union européenne (UE), cette question est encore plus
pertinente. Nombre de pays en développement luttent contre
l‘interprétation que donnent les pays développés de l’expression
« compatibilité avec les règles de l'OMC », car elle est lourde de
conséquences. Dans les négociations sur les accords de partenariat
économique (APE) avec les pays ACP, l‘UE interprète l’expression
« l’essentiel des échanges commerciaux » de marchandises, utilisée dans
l’article XXIV du GATT, comme étant la libéralisation de 80 % des
échanges commerciaux. Si les pays en développement adhèrent à cette
interprétation, cela détruira probablement le secteur industriel tout
comme le secteur agricole des pays à faible revenu, car leurs producteurs
et leurs industries ne pourront pas concurrencer les producteurs et les
industries des pays développés qui sont signataires de l’ACR.

2. Le chapitre II du présent document explique ce qu'est la compatibilité des
accords de libre-échange (ALE) ou des ACR avec les règles de l’OMC.

3. Le chapitre III se penche sur l'absence d'une dimension
« développement » dans l'article XXIV du GATT et sur l’incompatibilité
juridique de ce dernier avec les règles de l’OMC. L’article V du GATS
contient une disposition établissant un traitement spécial et différencié
aux pays en développement, ce qui n’est pas le cas de l’article XXIV du
GATT. Le chapitre III souligne également l‘impact que cela pourrait avoir
si les pays à faible revenu libéralisent l’« essentiel [de leurs]
échanges commerciaux ».

4. Le chapitre IV montre quels sont les travaux achevés et ceux restés
inachevés sur l‘article XXIV (le mécanisme pour la transparence convenu
à l’OMC en 2006 et les débats sur les problèmes systémiques qui ont été,
et sont encore, controversés), en particulier pour ce qui est de la question
relative à l’« essentiel des échanges commerciaux » et au « délai
raisonnable ».

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5. Le chapitre V étudie comment les pays développés et certains pays en
développement ont conservé un degré de protection parfois assez élevé
(notamment en protégeant les lignes tarifaires de secteurs clés, en
recourant à une approche fondée sur les listes positives pour les produits
agricoles, à des crêtes tarifaires et à des subventions). Alors que les tarifs
douaniers, les seuls véritables instruments dont disposent les pays en
développement pour protéger leurs producteurs et leurs industries, sont
le point de mire des ACR en vue de les réduire, les autres instruments
utilisés par les pays développés, en particulier les subventions, qui ont un
effet de protection des producteurs nationaux assimilable à celui des
tarifs douaniers, n’ont pas été visés dans les ACR.

6. Le chapitre VI examine la probabilité qu’une procédure de règlement des
différends soit entamée contre des pays tels les pays ACP et les pays de
l’UE si les pays ACP libéralisent moins de 80% de leurs échanges
commerciaux avec l’UE dans le cadre des APE. Puis, le chapitre VI
conclut que les pays en développement signataires d’un ACR Nord-Sud
devraient interpréter de façon plus souple l’article XXIV. Les précédents
ont, après tout, été établis par les pays développés eux-mêmes, comme
l’UE, la Norvège et la Suisse. Que le cycle de Doha se termine ou non, le
mieux pour les pays en développement serait cependant que le libellé de
l'article XXIV change, de façon à ce qu'il incorpore une disposition
établissant un traitement spécial et différencié et des flexibilités aux pays
du Sud.

II. QU‘EST-CE QUE LA « COMPATIBILITE AVEC LES REGLES DE L’OMC » ?

7. Un des piliers du système de commerce multilatéral est la clause du
traitement de la nation la plus favorisée (NPF), qui prévoit que
l’ouverture d’un marché offerte à un pays doit également s’appliquer à
tous les autres membres de l’OMC.

Toutefois, il existe des exceptions à la règle de la NPF, dont :

i) En vertu de la clause d’habilitation, adoptée en 1979, les pays développés
peuvent accorder des préférences généralisées non réciproques à tous les
pays en développement ou à tous les pays les moins avancés (PMA). Le
programme de préférences « Tout sauf les armes » mis en place par l’UE
pour les PMA relève de cette exception.

Une autre option est d’appliquer les préférences à tous les pays en
développement qui remplissent certains critères. Par exemple, le
programme « SPG+ » de l’UE qui s’applique aux pays remplissant les
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critères instaurés par l’UE offre à ces pays un accès préférentiel au marché
européen de certains produits.

En outre, en vertu de la clause d’habilitation, les pays en développement
peuvent également s’octroyer entre eux un accès préférentiel à leurs
marchés, et ce librement et sans contraintes. En d’autres termes, la clause
d’habilitation couvre les accords de libre-échange et les unions douanières
Sud-Sud. Beaucoup d’unions douanières régionales, comme les accords
commerciaux concernant les marchandises dans le Marché commun du
Sud ou MERCOSUR (en Amérique du Sud) ou dans la Communauté
économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO), ont été notifiées
au titre de la clause d’habilitation.1

ii) L’article XXIV du GATT prévoit une dérogation à la clause NPF lorsque
les pays développés concluent entre eux des ALE, des unions douanières
et des accords provisoires.

Etant donné que la clause d’habilitation ne couvre que les accords
commerciaux Sud-Sud, les ACR Nord-Sud négociés ces dernières années
offrent une couverture juridique au titre de l'article XXIV.

iii) Des dérogations à la clause NPF sont également possibles, bien que
difficiles à obtenir. Lors de la Conférence ministérielle de l’OMC qui s’est
tenue à Doha en 2001, une dérogation a été accordée à la quatrième
Convention de Lomé conclue entre l’UE et les pays ACP.

Depuis le Mémorandum d’accord du cycle d’Uruguay concernant les
dérogations aux obligations découlant du GATT de 1994 et de l’article
IX:3-4 de l’Accord de Marrakesh, les membres déposant une demande de
dérogation doivent appuyer leur demande sur des arguments et des
analyses économiques solides, entamer un processus complexe de
demande d'autorisation à l'OMC et observer des conditions strictes pour
conserver la dérogation si elle s’étend sur plusieurs années, notamment
les révisions annuelles faites par l’OMC.2 La dérogation qu’ont obtenue
les pays ACP lors de la Conférence ministérielle de Doha leur a coûté
cher : les pays ACP ont, en effet, essentiellement consenti au Cycle de
Doha en échange de cette dérogation. L’UE, quant à elle, a dû accorder

1 Notifier les accords de libre-échange Sud-Sud au titre de l’article XXIV plutôt qu’au titre de la clause
d’habilitation semble être la dernière tendance ; par exemple, l’accord de libre-échange entre Singapour
et l’Inde et l’accord de libre-échange entre la Chine et le Pakistan. Même l’Union douanière d’Afrique
australe (SACU) et la Communauté de développement de l’Afrique australe (CDAA) ont été notifiées à
l’OMC en vertu de l’article XXIV.
2 Onguglo, B. et Ito, T., How to Make EPAs WTO Compatible?, Discussion Paper N° 40, Juillet 2003,
ECDPM.
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l’accès à certains de ses marchés à certains pays ACP (par exemple, le
marché du thon) avant que la dérogation ne soit octroyée.

8. Compte tenu des difficultés à obtenir une dérogation, les pays en
développement qui négocient des ALE avec les pays développés le font
désormais au titre de l'article XXIV. En outre, l'article XXIV ayant été
convenu en 1947, il ne couvre que le commerce des marchandises. Les
pays ne sont, par conséquent, pas tenus de négocier dans les ALE les
échanges commerciaux de services de façon à ce qu‘ils soient
« compatibles avec les règles de l’OMC ». S’ils choisissaient de le faire, les
ALE ou les accords régionaux libéralisant le commerce des services
seraient régis par l'article V du GATS. Cependant, dans les séries de
règles de l‘OMC, rien n’oblige les pays en développement d’inclure les
services, la propriété intellectuelle ou de « nouvelles questions » comme
l'investissement, la concurrence et la passation des marchés dans leurs
ALE conclus en dehors de l’OMC.

9. L'UE étant devenue un marché recherché, les conventions de Lomé entre
l’UE et les pays ACP ont été remises en question par les membres du
GATT et, maintenant, de l’OMC. Cette question a été soulevée car les
pays d’Amérique centrale et du Sud voulaient bénéficier du même accès
au marché des bananes de l’UE que les pays ACP.

Tableau : Conventions de Lomé et compatibilité avec les règles de l’OMC/du
GATT

L’UE a cherché une couverture juridique pour les conventions de Lomé I, II et III en
vertu de l’article XXIV du GATT de 1947, lequel devait être lu à la lumière de la
partie IV du GATT (Commerce et développement). L’argument de l’UE était que les
dispositions commerciales contenues dans les conventions de Lomé établissaient une
zone de libre-échange au sens de l’article XXIV et prévoyaient un traitement spécial
et différencié aux pays ACP au sens de l’article XXXVI:8 de la Partie IV du GATT sur
la non réciprocité.

Selon les termes de l‘article XXIV:8(b) du GATT, « [o]n entend par zone de libre-
échange un groupe de deux ou plusieurs territoires douaniers entre lesquels les
droits de douanes et les autres réglementations commerciales restrictives (à
l’exception, dans la mesure où cela serait nécessaire, des restrictions autorisées aux
termes des articles XI, XII, XIII, XIV, XV et XX) sont éliminés pour l’essentiel des
échanges commerciaux portant sur les produits originaires des territoires constitutifs
de la zone de libre-échange. »

L‘article XXXVI dispose que « [l]es parties contractantes développées n’attendent pas
de réciprocité pour les engagements pris par elles dans les négociations
commerciales de réduire ou d’éliminer les droits de douane et autres obstacles au
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commerce des parties contractantes peu développées. »

Pourtant, d’autres parties contractantes au GATT ne partagent pas ce point de vue.
Celles-ci font valoir que les préférences de non réciprocité n’étaient pas appliquées à
tous les pays en développement et qu’elles ne remplissaient donc pas les obligations
des préférences généralisées (la partie IV du GATT ne permet pas qu’il y ait des
discriminations entre les pays en développement), et que les préférences établies
dans les conventions de Lomé ne pouvaient pas être considérées comme des accords
de libre-échange (article XXIV) car elles n'étaient pas réciproques.

La légalité des conventions de Lomé a été mise en doute dans les années 90 à travers
une série de différends sur le régime communautaire d’importation de bananes. Les
plaignants étaient des pays d’Amérique centrale et du Sud et demandaient un
meilleur accès au marché de l’UE.

En vue de mettre en œuvre la Convention de Lomé IV, l’UE et les pays ACP ont
recouru à une dérogation aux obligations du GATT pour permettre à l’UE de
maintenir les préférences commerciales de Lomé. La dérogation a été appliquée du 9
décembre 1994 au 20 février 2000, date d’expiration de la Convention. Quand la
Convention est arrivée à terme, les parties ont convenu de poursuivre le système de
préférences commerciales non réciproques pendant une période préparatoire qui
devait durer jusqu'au 31 décembre 2007.
Source : Onguglo, B. et Ito. T., How to Make EPAs WTO Compatible? Reforming the Rules
on Regional Trade Agreements, juillet 2003, ECDPM.

10. L‘article XXIV énonce que les ACR devraient conduire à la libéralisation
de l’ « essentiel des échanges commerciaux », et ce « dans un délai
raisonnable ». Le point le plus problématique s’agissant dudit article est
qu’il ne prévoit aucune disposition établissant un traitement spécial et
différencié. En 1947, il n’a pas été envisagé que des ACR seraient conclus
entre des pays développés et des pays en développement.

11. Du fait de ce manque de perspective, de l'incompatibilité juridique (voir
ci-dessous) et de la prolifération des ACR Nord-Sud, les pays en
développement exercent des pressions pour que les disciplines
concernant les ACR soient renégociées dans le cadre du mandat de Doha.
Ainsi, la Déclaration ministérielle de Doha énonce :

« Nous convenons également de négociations visant à clarifier et à
améliorer des disciplines prévues par les dispositions existantes de
l‘OMC qui s’appliquent aux accords régionaux commerciaux. Les
négociations tiendront compte des aspects des accords
commerciaux régionaux relatifs au développement ». (Paragraphe
29, Déclaration ministérielle de l’OMC tenue à Doha,
WT/MIN(0)/DEC/1, 14 novembre 2001).

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III. ARTICLE XXIV ET LA DIMENSION DEVELOPPEMENT

a. Les principaux éléments controversés de l’article XXIV

12. L’article XXIV a été négocié à une période où les pays en développement
étaient des colonies des pays développés, essentiellement européens.
Dans un tel contexte, l’article ne prévoyait pas que des ACR allaient être
conclus entre des pays développés et des pays en développement. On
pensait que les parties contractantes aux ACR auraient un niveau de
développement similaire.

13. Les parties les plus litigieuses de l‘article XXIV ont été les paragraphes 8
a) et b) qui prévoient que les « droits de douanes et les autres
réglementations commerciales restrictives… [soient] éliminés pour
l’essentiel des échanges commerciaux portant sur les produits originaires
des territoires constitutifs de la zone de libre-échange. »

14. Les paragraphes précités impliquent que de tels accords commerciaux
soient récipropres entre les pays développés et les pays en
développement, et que l'essentiel des droits de douane et des autres
réglementations commerciales soient éliminés.

15. Le paragraphe 5 c) de l‘article XXIV dispose également que l’union
douanière ou la zone de libre-échange soit établie « dans un délai
raisonnable ». Selon les termes du paragraphe 3 du Mémorandum
d‘accord sur l’interprétation de l’article XXIV du GATT de 1994 :

Le « délai raisonnable » mentionné au paragraphe 5 c) de
l‘article XXIV ne devrait dépasser 10 ans que dans des cas
exceptionnels. Dans les cas où les Membres parties à un accord
provisoire estimeront que 10 ans seraient insuffisants, ils
expliqueront en détail au Conseil du commerce des
marchandises pourquoi un délai plus long est nécessaire.

16. Etant donné qu‘il n’a jamais été donné d'interprétation précise de
l’expression « l’essentiel des échanges commerciaux », les pays l’ont
interprétée selon leurs intérêts. (Cette question est traitée plus en détail
dans le chapitre IV).

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b. L’incompatibilité juridique de l’article XXIV avec le reste des règles de l’OMC

17. Dans ses négociations sur les APE avec les pays ACP, l’UE a demandé à
ces derniers de libéraliser jusqu’à 80% de leurs échanges commerciaux.
Dans ce contexte, la libéralisation revêt le sens de réduction des taux de
droits à zéro, plutôt que celui du concept de l’OMC de libéralisation des
droits de douane à partir des taux consolidés issus du Cycle d’Uruguay
(laquelle peut entraîner, comme ne pas entraîner, la réduction des taux de
tarifs réels appliqués dans les pays).

18. Cependant, certains analystes soutiennent que l’article XXIV doit être
révisé et actualisé afin de refléter les réalités actuelles, une idée partagée
par un grand nombre de pays en développement, tels les pays ACP. En
réalité, les pays ACP ont constaté qu‘il y avait « une lacune dans la
structure juridique des règles de l’OMC applicables aux ACR ».3

19. Cette lacune est particulièrement manifeste au vu de l’article V du GATS
sur les accords commerciaux régionaux libéralisant le commerce des
services (négociés lors du Cycle d’Uruguay environ 45 ans aprés que
l’article XXIV entre en vigueur) qui renferme une disposition établissant
un traitement spécial et différencié dans le cadre d’ACR Nord-Sud relatifs
aux services.

20. Le paragraphe 3 a) de l‘article V du GATS dispose que dans les cas où les
pays en développement sont parties à un accord régional libéralisant le
commerce des services, « une certaine flexibilité leur sera ménagée » pour
ce qui est de « [la couverture] d’un nombre substantiel de secteurs » et
plus particulièrement de « l’élimination des mesures discriminatoires
existantes » ou de « l’interdiction de nouvelles mesures discriminatoires
ou de mesures plus discriminatoires ». La flexibilité dont bénéficient les
pays en développement dans ces ACR se fera « en fonction de leur niveau
de développement tant global que par secteur et sous-secteur ».

21. Cette lacune juridique est encore plus évidente à la lumière de la clause
d'habilitation déjà mentionnée. Cette dernière, négociée dans le cadre des
accords du Cycle de Tokyo et conclue en 1979, fait de la préoccupation
des pays de développement quant à la « dimension développement » une
question centrale. Concernant les accords commerciaux préférentiels
passés entre les pays développés et les pays en développement, le
paragraphe 5 de la clause d’habilitation dit :

3 OMC, Communication concernant les accords commerciaux régionaux : document présenté par le
Groupe des Etats ACP, TN/RL/W/155, 28 avril 2004
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Les pays développés n‘attendent pas de réciprocité pour les
engagements, pris par eux au cours de négociations
commerciales, de réduire ou d’éliminer les droits de douane et
autres obstacles au commerce des pays en voie de
développement, c’est-à-dire que les pays développés n’attendent
pas des pays en voie de développement qu’ils apportent, au
cours de négociations commerciales, des contributions
incompatibles avec les besoins du développement, des finances
et du commerce de chacun de ces pays. Les parties contractantes
développées ne chercheront donc pas à obtenir, et les parties
contractantes peu développées ne seront pas tenues d’accorder,
des concessions incompatibles avec les besoins du
développement, des finances et du commerce de ces dernières.

22. Il n’est pas logique que des pays développés puissent convenir des
accords commerciaux préférentiels non réciproques avec les pays en
développement au titre de la clause d‘habilitation, mais qu’une fois que
ces pays ont conclu un ACR Nord-Sud, la libéralisation de l’ « essentiel
des échanges commerciaux » s’appliquent aux pays du Nord comme du
Sud.

23. De même, il n'est pas cohérent que des ACR Nord-Sud libéralisant le
commerce des services renferment des dispositions établissant un
traitement spécial et différencié, mais que ce ne soit pas le cas des ACR
sur les marchandises.

24. Pour pallier cette incohérence, les pays en développement tels les pays
ACP ont demandé qu’une disposition établissant un traitement spécial et
différencié soit ajoutée à l’article XXIV du GATT.

c. Un exemple probant – La situation difficile des pays ACP les moins développés

25. Le fait que l’article XXIV ne contienne pas de disposition établissant un
traitement spécial et différencié est un problème pour la plupart des pays
en développement. L’incompatibilité juridique ressort davantage dans le
cas des PMA. Il n'a pas été demandé aux PMA d’observer les
engagements de libéralisation convenus dans le Cycle de Doha. Cette
exception a été accordée aux PMA en vertu de la clause d’habilitation.

26. Ces mêmes PMA bénéficient également d‘un accés en franchise de droits
et sans contingent aux marchés de l’UE de presque tous les produits, au
titre du programme européen de préférences « Tout sauf les armes ».

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