Analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2016 r.

363 Pages·2017·7.92 MB·Polish

by  Jacek Podgórski

Druk nr 1643
Warszawa, 14 czerwca 2017 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VIII kadencja
Najwyższa Izba Kontroli
KBF.461.001.2017

Pan
Marek Kuchciński
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Szanowny Panie Marszałku
Najwyższa Izba Kontroli przedkłada, zgodnie z art. 204 ust. 1 pkt 1 i 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.,

- Analizę wykonania budżetu państwa i
założeń polityki pieniężnej w 2016 r.
oraz opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady
Ministrów.

Ponadto Najwyższa Izba Kontroli, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy
z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2017 r., poz. 524),
przedkłada:
- informację o wynikach kontroli wykonania budżetu państwa w 2016 r.
w poszczególnych częściach budżetu państwa,
-informację o wynikach kontroli realizacji w 2016 r. planów
finansowych wybranych jednostek sektora finansów publicznych.
Jednocześnie uprzejmie informuję, że odpowiednia liczba egzemplarzy Analizy
wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2016 r. i informacji o
wynikach kontroli wykonania budżetu państwa zostanie dostarczona do Kancelarii
Sejmu.

Z wyrazami szacunku

(-) Krzysztof Kwiatkowski
UCHWAŁA
Kolegium Najwyższej Izby Kontroli z dnia 9 czerwca 2017 r.
w sprawie opinii
w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów za rok 2016
Na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2017 r.,
poz. 524), Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, po zapoznaniu się z .Analizą wykonania budżetu państwa
i założeń polityki pieniężnej w 2016 roku",
wyraża pozytywną opinię w przedmiocie
udzielenia Radzie Ministrów absolutorium za 2016 rok.
Wyrażając powyższą opinię, Kolegium Najwyższej Izby Kontroli wzięło pod uwagę następujące najważniejsze
ustalenia kontroli budżetowej:
1. Budżet państwa i budżet środków europejskich zostały wykonane zgodnie z ustawąbudżetową na rok 2016.
Dochody budżetu państwa (314,7 mld zł) były o 0,3% wyższe niż zaplanowano. Wydatki budżetu państwa
(360,8 mld zł, w tym 0,75 mld zł to wydatki, które nie wygasły z upływem 2016 roku) były mniejsze od limitu
ustawowego o 2,1%. Deficyt budżetu państwa wyniósł 46,2 mld zł i ukształtował się o 15,7% poniżej kwoty
planowanej w ustawie budżetowej.
Dochody budżetu środków europejskich {39,1 mld zł) stanowiły 73,1% planu po zmianach. Zrealizowane
wydatki budżetu środków europejskich (51,7 mld zł) wyniosły 72,2% kwoty planowanej. Deficyt budżetu
środków europejskich (12,6 mld zł} był niższy od planu po nowelizacji ustawy budżetowej o 5,6 mld zł.
2. Łączne dochody budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniosły 353,7 mld zł i ukształtowały się
na poziomie dochodów zrealizowanych w 2015 r. (353,6 mld zł}. Wydatki budżetu państwa i budżetu środków
europejskich wyniosły 412,5 mld zł i były wyższe o 3,3% od wydatków poniesionych w 2015 r. Łączny wynik
budżetu państwa i budżetu środków europejskich wyniósł minus 58,8 mld zł i był o 13,0 mld zł wyższy od
deficytu zrealizowanego w 2015 r.
3. Najwyższ~ !zba. K~ntroli p~zyty~~ie oceniła wykonanie budżetu państwa i budżetu środków europejskich
w przewazaJąceJ w1ększosc1 czę~c1 budżetowych. Pozytywnie oceniono również realizację większości planów
finansowych w skontrolowanych jednostkach sektora finansów publicznych.
4. Sprawoz~anie Rady Ministrów z wy~onania budż~tu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r.
przekazuJe. rzetelny obraz wykonama budżetu panstwa i budżetu środków europejskich Kwoty dochodów
wydatków 1 deficytów podane w tym d · t · · '
b d. t h . sprawoz amu s anowlą sumę kwot wykazanych w sprawozdaniach
n~p~:;i::o~Y!:~~~;!~~da~~~h~~~~!nych części. Stw~erdzon~ Najwyższą Izbę
przez Kontroli
dla wiarygodności sprawozdania jako cało~. przez dysponentow usumęte lub nie miały istotnego znaczenia
5. Kolegi~m Naj~szej Izby Kontroli wskazuje na:
- komecznosc kontynuacji skuteczn h d · ła ·
utrzymującą się pornim . yc z.la n w celu uszczelnienia systemu podatkowego·
Ub . , o meznaczneJ poprawy w 2016 tr d ,
ezp1eczeń Społecznych; r.. u ną sytuację finansową Funduszu
- potrzebę d?skonalenia i konsekwentne o
wydatkowama środków publicznych. g wdrażania instrumentów wspierających efektywność
Nr ewid. 78/2017/P/17/001KBF
Nr ewid. 79/2017/P/17/002/KBF
ANALIZA
WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA
I ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ

W 2016 ROKU
Prezes
Najwyższej Izby Kontroli
Krzysztof Kwiatkowski
Zatwierdzona przez
KOLEGIUM NAJWYŻSZEJ IZBY KONTROLI
w dniu 9 czerwca 2017 roku
BUDŻET PAŃSTWA i BUDŻET ŚRODKÓW EUROPEJSKICH 2016
WYDATKI DOCHODY
412,5 mld zł 353,7 mld zł
WZROST
DEFICYT GOSPODARCZY
58,8 mld zł
2,7%
STOPA
DEFLACJA
BEZROBOCIA
0,6%
8,3%
SPIS TREŚCI
I. WSTĘP ..........................................................................................................................................................1
II. NAJWAŻNIEJSZE USTALENIA I WNIOSKI .......................................................................................7
III. PLANOWANIE BUDŻETU PAŃSTWA ..............................................................................................25
1. Opracowanie ustawy budżetowej .............................................................................................25
2. Nowelizacje ustawy budżetowej ...............................................................................................32
IV. WARUNKI WYKONANIA USTAWY BUDŻETOWEJ ......................................................................35
1. Sytuacja gospodarcza na świecie ..............................................................................................35
2. Sytuacja społeczno-gospodarcza w Polsce ............................................................................38
3. Realizacja założeń makroekonomicznych do ustawy budżetowej na rok 2016 .......48
4. Realizacja wybranych celów strategicznych ..........................................................................52
V. WYKONANIE USTAWY BUDŻETOWEJ ...........................................................................................61
1. Zagadnienia ogólne .......................................................................................................................61
2. Wykonanie budżetu państwa i budżetu środków europejskich ....................................81
3. Inne plany finansowe zawarte w ustawie budżetowej ...................................................203
VI. OCENA KSIĄG RACHUNKOWYCH I OPINIA O SPRAWOZDANIACH ...............................233
1. Podstawy prawne i poprawność sporządzenia sprawozdania
Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej ...........................................................233
2. Księgi rachunkowe .......................................................................................................................235
3. Sprawozdawczość budżetowa .................................................................................................236
VII. ROZLICZENIE BUDŻETU W UKŁADZIE ZADANIOWYM .......................................................241
VIII. DOCHODY I WYDATKI SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH ...........................................261
1. Dochody i wydatki publiczne oraz równowaga finansowa państwa ........................261
2. Sytuacja finansowa w poszczególnych
segmentach sektora finansów publicznych........................................................................269
3. Wydatki publiczne w układzie działowym ..........................................................................277
IX. DŁUG SKARBU PAŃSTWA I DŁUG PUBLICZNY .......................................................................281
1. Dług Skarbu Państwa ..................................................................................................................281
2. Państwowy dług publiczny oraz dług sektora instytucji rządowych i
samorządowych ............................................................................................................................288
3. Zarządzanie długiem Skarbu Państwa ..................................................................................292
4. Poręczenia i gwarancje Skarbu Państwa ..............................................................................294
5. Wykonanie działań objętych programem konwergencji ...............................................295
X. WYKONANIE ZAŁOŻEŃ POLITYKI PIENIĘŻNEJ .......................................................................297
ANEKSY ..................................................................................................................................................313

I. WSTĘP
Podstawowym zadaniem Najwyższej Izby Kontroli, jako naczelnego organu kontroli państwowej,
jest dostarczenie obiektywnej wiedzy o stanie państwa i jego funkcjonowaniu, w tym o prawidłowo-
ści gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Kluczowym dokumentem, służącym realiza-
cji tego celu, jest sporządzana corocznie przez Najwyższą Izbę Kontroli analiza wykonania budżetu
państwa i założeń polityki pieniężnej.
W Analizie wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2016 roku przedstawiono ocenę
wykonania budżetu państwa, budżetu środków europejskich oraz planów finansowych jednostek
sektora finansów publicznych ujętych w ustawie budżetowej na rok 2016 z dnia 25 lutego 2016 r.1
oraz ocenę skuteczności działań Narodowego Banku Polskiego związanych z realizacją założeń poli-
tyki pieniężnej2. W dokumencie tym zawarto również informacje o sytuacji sektora finansów publicz-
nych.
1. Podstawa prawna
Obowiązek przedłożenia Sejmowi przez Najwyższą Izbę Kontroli analizy wykonania budżetu pań-
stwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinii w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów wynika
z art. 204 ust. 1 pkt 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia
23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli4.
Analiza wraz z uchwaloną przez Kolegium Najwyższej Izby Kontroli opinią w przedmiocie absoluto-
rium dla Rady Ministrów stanowi – obok sprawozdania Rady Ministrów z wykonania ustawy budże-
towej – podstawę do dokonania przez Sejm oceny prawidłowości wydatkowania środków publicz-
nych i do podjęcia decyzji w sprawie absolutorium dla Rady Ministrów.
2. Układ tekstu i źródła informacji
Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2016 roku składa się z dziesięciu roz-
działów, w których zaprezentowano uwarunkowania, przebieg, wyniki oraz skutki realizacji budżetu
państwa i założeń polityki pieniężnej w 2016 r.
W rozdziale pierwszym przedstawione zostały założenia kontroli wykonania budżetu państwa
w 2016 r. oraz zakres podmiotowy i rzeczowy kontroli.
Najważniejsze ustalenia, oceny i wnioski, wynikające z analizy sposobu planowania i wykonania
ustawy budżetowej oraz założeń polityki pieniężnej na rok 2016, jak również opinię o sprawozda-
niach budżetowych przedstawiono w rozdziale drugim. Zaprezentowano w nim również najczęściej
występujące nieprawidłowości oraz uwagi i wnioski o charakterze systemowym.
1 Dz.U. poz. 278, ze zm.
2 Założenia polityki pieniężnej na rok 2016 przyjęte zostały uchwałą nr 6/2015 Rady Polityki Pieniężnej z dnia
15 września 2015 r. w sprawie ustalenia założeń polityki pieniężnej na rok 2016 (M.P. poz. 903).
3 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.).
4 Dz.U. z 2017 r. poz. 524.
1
WSTĘP
W ro zdziale trzecim przedstawiony został proces planowania i uchwalenia ustawy budżetowej
na rok 2016 oraz jej nowelizacji.
W rozdziale czwartym zaprezentowano uwarunkowania społeczno-gospodarcze wykonania budżetu
państwa i założeń polityki pieniężnej, w tym realizację założeń makroekonomicznych do ustawy
budżetowej na rok 2016. W rozdziale tym przedstawiono również realizację wybranych celów stra-
tegicznych wynikających z przyjętej polityki rozwoju kraju.
Rozdział piąty zawiera szczegółową analizę wykonania budżetu państwa i budżetu środków europej-
skich. W rozdziale tym przedstawiono przebieg i efekty realizacji budżetu państwa i budżetu środ-
ków europejskich, w tym dane dotyczące:
− wykonania głównych rodzajów dochodów i wydatków,
− działań podejmowanych w celu zmniejszenia deficytu oraz sposobów i efektów zarządzania
płynnością,
− bankowej obsługi budżetu państwa i budżetu środków europejskich.
Ponadto w rozdziale tym przedstawiono wykonanie, ujętych w ustawie budżetowej, planów finan-
sowych jednostek sektora finansów publicznych (państwowych funduszy celowych, państwowych
osób prawnych, agencji wykonawczych i instytucji gospodarki budżetowej).
Ocena ksiąg rachunkowych i opinia o wiarygodności i rzetelności danych zawartych w sprawoz-
daniach budżetowych oraz w Sprawozdaniu Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres
od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. przedstawiona została w rozdziale szóstym.
Wyniki analizy rozliczenia budżetu w układzie zadaniowym przedstawiono w rozdziale siódmym,
a rozliczenie dochodów i wydatków sektora finansów publicznych, w tym w ujęciu działowym oraz
wyniki przeprowadzonej analizy przepływów środków w ramach tego sektora w rozdziale ósmym.
Rozdział dziewiąty poświęcony został analizie kształtowania się długu Skarbu Państwa, całego długu
publicznego (obliczanego według metodologii krajowej i unijnej) oraz stanu poręczeń i gwarancji
Skarbu Państwa. W rozdziale tym przedstawiono także sposób zarządzania długiem Skarbu Pań-
stwa oraz wyniki wypełniania przez Polskę w 2016 r. wymogów części prewencyjnej Paktu Stabilno-
ści i Wzrostu, mających na celu zapewnienie stabilnych finansów publicznych. Ponadto wykazano
w nim wykonanie działań objętych programem konwergencji.
Ostatni rozdział przedstawia ocenę działań Narodowego Banku Polskiego podejmowanych w celu
wykonania założeń polityki pieniężnej w 2016 r.
Do Analizy załączono dziesięć aneksów5:
− zestawienie informacji o wynikach kontroli u dysponentów części budżetowych (aneks 1),
− zestawienie kontrolowanych części budżetu państwa, państwowych funduszy celowych, agencji
wykonawczych i państwowych osób prawnych wraz z ocenami (aneks 2),
− wykaz jednostek objętych kontrolą wykonania budżetu państwa w 2016 roku (aneks 3),
− wykaz kontroli, których wyniki zostały wykorzystane w informacjach o wynikach kontroli wyko-
nania budżetu państwa i analizie wykonania budżetu państwa w 2016 roku (aneks 4),
− kryteria ocen wykonania budżetu (aneks 5),
− wykonanie planów finansowych państwowych funduszy celowych w latach 2013-2016 (aneks 6),
5 Dane dotyczące dochodów i wydatków budżetu państwa oraz przychodów, kosztów i wyniku finansowego
pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych zaprezentowano w aneksach na podstawie
Sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r.
2
WSTĘP
− wykonanie planów finansowych państwowych osób prawnych w latach 2013–2016 (aneks 7),
− wykonanie planów finansowych agencji wykonawczych w latach 2013–2016 (aneks 8),
− wykonanie planów finansowych instytucji gospodarki budżetowej w latach 2013-2016 (aneks 9),
− metodyka kontroli budżetowej (aneks 10).
Analiza opracowana została na podstawie wyników kontroli wykonania budżetu państwa przepro-
wadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w 307 jednostkach oraz kontroli wykonania założeń polityki
pieniężnej w Narodowym Banku Polskim. Korzystano również z publicznie dostępnych materiałów
sprawozdawczych, statystycznych i analitycznych, w tym:
− Sprawozdania Rady Ministrów z wykonania budżetu państwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia
2016 r.,
− sprawozdań miesięcznych (operatywnych) Ministerstwa Finansów z wykonania budżetu pań-
stwa w 2016 r.,
− opracowań Głównego Urzędu Statystycznego, w tym informacji o wielkości produktu krajowego
brutto, inflacji, produkcji sprzedanej przemysłu, sprzedaży detalicznej, handlu zagranicznego,
wskaźników cen i kursów walut oraz zatrudnienia, wynagrodzeń i świadczeń społecznych,
− raportów i publikacji Narodowego Banku Polskiego, w tym w zakresie bilansu płatniczego i poli-
tyki pieniężnej,
− raportów i prognoz organizacji międzynarodowych,
− opracowań własnych Najwyższej Izby Kontroli sporządzonych na podstawie wyników innych
kontroli.
Do wyliczeń przyjęto wartość PKB – 1.851,2 mld zł6. W związku z faktem, że część wskaźników Głów-
nego Urzędu Statystycznego publikowana jest w drugiej połowie roku, w niektórych przypadkach
podstawą ustaleń były prognozy lub dane wstępne.
Ilekroć w niniejszym dokumencie jest mowa o Ministrze Finansów należy przez to rozumieć ministra
właściwego do spraw budżetu, finansów publicznych i instytucji finansowych. Kompetencje ministra
właściwego do spraw trzech wymienionych powyżej działów administracji rządowej przysługiwały
do 27 września 2016 r. Ministrowi Finansów, a od 28 września 2016 r. Ministrowi Rozwoju i Finansów.
W zamieszczonych w Analizie tabelach przyjęto następujące znaki umowne:
(–) – gdy nie występują w danym okresie dane kwotowe;
(0,0) – zjawisko istniało w wielkości mniejszej od 0,05;
(.) – oznacza zupełny brak informacji albo brak informacji wiarygodnych;
(x) – oznacza, że wypełnienie pozycji jest niemożliwe lub niecelowe.
Dane liczbowe przedstawione w tabelach, wykresach i infografikach mogą wykazywać niewielkie
różnice wynikające z zaokrągleń.
6 Obwieszczenie Prezesa GUS z dnia 15 maja 2017 r. w sprawie pierwszego szacunku wartości produktu krajowego
brutto w 2016 r. (M.P. poz. 447).
3
WSTĘP
3. Z akres podmiotowy i rzeczowy kontroli budżetowej
Głównym celem, przeprowadzonej w okresie od stycznia do maja 2017 r., kontroli wykonania
budżetu państwa było dokonanie oceny wykonania ustawy budżetowej na rok 2016 oraz wydanie
opinii o prawidłowości rozliczenia finansowego budżetu państwa i budżetu środków europejskich.
Ustalenia wynikające z tej kontroli umożliwiły dokonanie oceny prawidłowości wykonania budżetu
państwa i budżetu środków europejskich przez dysponentów części budżetu państwa oraz wykona-
nia planów finansowych przez kierowników państwowych jednostek budżetowych (dysponentów
II i III stopnia), skuteczności i efektywności realizacji budżetu w układzie zadaniowym, kompletności
i poprawności ksiąg rachunkowych w wybranych częściach budżetu państwa mających najistotniej-
szy wpływ na realizację budżetu państwa i budżetu środków europejskich, wykonania planów finan-
sowych pozabudżetowych jednostek sektora finansów publicznych oraz wykonania zadań związa-
nych z bankową obsługą budżetu państwa i budżetu środków europejskich. Umożliwiły one również
wydanie opinii o prawidłowości rozliczenia budżetu państwa.
Przedmiotowy zakres kontroli obejmował w szczególności:
− dochody, wydatki i deficyt budżetu państwa oraz źródła jego finansowania,
− dochody, wydatki i wynik budżetu środków europejskich,
− poświadczenie rzetelności sprawozdań i ksiąg rachunkowych,
− przychody i koszty wybranych jednostek sektora finansów publicznych,
− przychody i rozchody budżetu państwa,
− należności i zobowiązania państwowych jednostek budżetowych oraz zobowiązania z tytułu
zaciąganych kredytów i pożyczek, a także emitowanych papierów skarbowych,
− funkcjonowanie stabilizującej reguły wydatkowej.
Przyrost długu Skarbu Państwa podlegał kontroli w zakresie osiągnięcia celów zapisanych w Strate-
gii zarządzania długiem sektora finansów publicznych, w szczególności minimalizacji kosztów obsługi
długu. Kontroli podlegały poszczególne czynniki oddziałujące na zwiększenie poziomu długu,
zwłaszcza wynikające z potrzeb pożyczkowych netto. Badano również poprawność przeprowadzo-
nej konsolidacji długu, polegającej na wyeliminowaniu wzajemnych zobowiązań pomiędzy jednost-
kami organizacyjnymi, podmiotami Skarbu Państwa i sektora publicznego.
Działania kontrolne koncentrowały się na zagadnieniach istotnych z punktu widzenia celów kon-
troli. Badana była w szczególności zgodność realizacji dochodów i wydatków z ustawą budżetową
na rok 2016, przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych7 oraz wydanymi na
ich podstawie przepisami wykonawczymi, jak również prawidłowość stosowania przepisów ustawy
z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych8, ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachun-
kowości9 oraz innych ustaw regulujących gospodarkę finansową jednostek sektora finansów publicz-
nych.
W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych szczególną uwagę zwracano na nieprawidłowo-
ści wskazujące na naruszenie dyscypliny finansów publicznych10, występowanie zjawisk i mechani-
7 Dz.U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.
8 Dz.U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.
9 Dz.U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.
10 Zakres i zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych określają przepisy ustawy
z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r.
poz. 168, ze zm.).
4