América Latina: avances y desafíos de la implementación del Programa de Acción de El Cairo, con

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Documento de proyecto

América Latina: avances y desafíos
de la implementación del Programa
de Acción de El Cairo, con énfasis
en el período 2004-2009

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En su reunión ordinaria de junio de 2008, celebrada en Santo Domingo, República Dominicana, en el marco del trigésimo
segundo período de sesiones de la CEPAL, los Estados Miembros, mediante la resolución 644 (XXXII), instaron al Centro
Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE) - División de Población, a la División de Asuntos de Género
(DAG) y a la División de Desarrollo Social (DDS) de la CEPAL, junto al Fondo de Población de las Naciones Unidas
(UNFPA), “a que proporcionen apoyo para el seguimiento de los planes de acción de los países para la consecución de
los objetivos de desarrollo del Milenio, según lo acordado en la Cumbre Mundial 2005”, e invitaron a la Secretaría
Ejecutiva “a que organice en 2009, con el apoyo del UNFPA, un seminario para analizar los avances de implementación
del Programa de Acción de El Cairo y su relación con los objetivos de desarrollo del Milenio, incluido el acceso universal
a la salud sexual y reproductiva, al cumplirse 15 años de su aprobación”. Dando seguimiento a este mandato, el 7 y 8 de
octubre de 2009 se desarrolló en Santiago de Chile el seminario regional “Avances y acciones clave para la
implementación del Programa de Acción de El Cairo, a 15 años de su aprobación”. En el contexto de esta actividad, el
presente informe fue preparado por el CELADE, en estrecha coordinación con la Oficina Regional para América Latina y
el Caribe del UNFPA y con la colaboración de la DAG y la DDS de la CEPAL. Tanto para la organización de las
reuniones como para la elaboración de los informes se contó con el valioso apoyo financiero del UNFPA.
El documento fue elaborado bajo la dirección de Dirk Jaspers_Faijer, Director del CELADE-División de Población de la
CEPAL. Su redacción estuvo a cargo de Juan José Calvo, consultor del CELADE, bajo la coordinación técnica de Jorge
Rodríguez y Paulo Saad, especialistas de la misma División. Ana Güezmes, experta del UNFPA, coordinó los aportes
realizados por el organismo. Para la preparación del informe se contó con reportes subregionales realizados por los
consultores José Alves, Dídimo Castillo, Alfonso Farnós, Anitza Freitez, Jacques Hendry Rousseau y Katherine Páez.
Contribuyeron en la redacción, con textos concernientes a sus especialidades temáticas: por el CELADE, Fabiana Del
Popolo, Sandra Huenchuan, Ciro Martínez, Jorge Martínez, Tim Miller, Jorge Rodríguez, Magda Ruiz y Paulo Saad; por
la DAG, Jimena Arias; por la DDS, Fernando Filgueira; por el UNFPA, Ana Angarita, Mercedes Borrero, Raquel Child,
Ana Güezmes, Sonia Heckadon, Cecilia Maurente y Marta Pérez del Pulgar. En el proceso de elaboración, el informe se
benefició de los comentarios y aportes de, además de las personas anteriormente mencionadas: Dirk Jaspers_Faijer,
Guiomar Bay, Daniela González, Maren Jiménez, Leandro Reboiras, Alejandra Silva y Miguel Villa por el CELADE; Sonia
Montaño y Rocío Rosero por la DAG; Nieves Rico y Ernesto Espíndola por la DDS; Marcela Suazo, Ana Elena Badilla,
Linda Demers, Manuelita Escobar, Doretta De Marco, Carlos Ellis, Eleonor Faur, Guillem Fortuny, Cristina Gomes, Hugo
González, Laura Lasky, Luis Mora y Aldo Natalizia por el UNFPA. Laura García contribuyó con la sistematización de las
acciones clave informadas por los gobiernos y Fernanda Stang efectuó una revisión del texto.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.

Diseño de portada: Alejandro Vicuña Leyton

LC/W.311
Copyright © Naciones Unidas, febrero de 2010. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
CEPAL – Colección Documentos de proyectos América Latina: avances y desafíos de la implementación del Programa…
Índice
Resumen .........................................................................................................................................7
Introducción. A 15 años de un cambio de paradigma en la relación
entre población y desarrollo............................................................................................................9
I. Objetivos de Desarrollo del Milenio y compromisos de El Cairo: el avance
de los derechos humanos en el continente de la desigualdad..............................................13
A. Los derechos humanos y la agenda de la CIPD............................................................16
II. Las peculiaridades de una región que transita el bono demográfico
entre el quinquenio dorado y la crisis global..........................................................................19
A. Pobreza, desigualdad y población.................................................................................19
1. La persistente desigualdad....................................................................................21
2. Lo que ilustra y lo que esconde el avance institucional y del gasto social............24
3. La pertinaz fragilidad del empleo...........................................................................26
4. El fin de la bonanza y la crisis económica global...................................................28
B. Una región, muchas demografías. Transiciones demográfica y urbana
peculiares y creciente migración internacional..............................................................28
1. Tendencias de la mortalidad..................................................................................31
2. Tendencias de la fecundidad.................................................................................32
3. Tendencias de la migración internacional..............................................................32
4. Tendencias de la estructura y el tamaño de la población......................................33
5. La transición urbana...............................................................................................36
C. Una región con ambivalencias culturales e institucionales, sobre todo
en la sexualidad y la reproducción, el género y la familia.............................................37
D. Una región con debilidades institucionales profundas pero
con una sociedad civil activa..........................................................................................43
E. Corolario.........................................................................................................................46
III. Avances y desafíos en la implementación del Programa de Acción.....................................47
A. Integración de los asuntos de población en la planificación del desarrollo
económico y social y la reducción de la pobreza...........................................................48
B. Derechos reproductivos y salud sexual y reproductiva..................................................57
1. Una visión general..................................................................................................57
2. Avances en materia de planificación familiar.........................................................61
3. Avances en materia de VIH y sida..........................................................................64
4. La salud reproductiva y los adolescentes...............................................................67
3
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5. La mortalidad infantil...............................................................................................71
6. La salud de la mujer y la maternidad sin riesgo.....................................................74
7. El aborto inseguro...................................................................................................77
C. Igualdad de género y empoderamiento de las mujeres...................................................79
1. Acciones clave en la lucha contra la violencia de género......................................79
2. Acciones clave para incrementar la participación en puestos
de decisión y representación política.....................................................................82
D. Familia y articulación del mundo productivo y el reproductivo.........................................83
E. Generaciones: equidad y transferencias intergeneracionales.........................................86
1. Avances y desafíos en materia de juventud...........................................................86
2. Avances y desafíos en materia de envejecimiento................................................91
3. Acciones clave en materia de transferencias intergeneracionales........................95
F. Población, territorio y medio ambiente.............................................................................95
1. Urbanización, migraciones internas y distribución territorial..................................95
2. Medio ambiente......................................................................................................98
G. Migración internacional...................................................................................................101
1. El contexto: avances y retrocesos........................................................................101
2. Hechos destacados..............................................................................................101
IV. Apuntes para la bitácora del futuro: hacia 2014 y las próximas décadas...........................105
Conclusiones...............................................................................................................................109
Bibliografía...................................................................................................................................115

Índice de Cuadros
Cuadro 1 Participación del quintil más pobre en el consumo nacional (indicador
1.3 de los ODM) a nivel mundial, por regiones, 2005............................................23
Cuadro 2 América Latina y el Caribe: tasa global de fecundidad
por países, 2005-2010............................................................................................33
Cuadro 3 América Latina (países seleccionados): proporción de adolescentes
que son madres, según nivel educativo, alrededor de 2000..................................68
Cuadro 4 Estatus de la Convención internacional sobre la protección de los derechos
de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares, octubre de 2009.......102
Cuadro 5 América Latina y el Caribe: estimación revisada de los costos establecidos
en la CIPD, 2009-2015.........................................................................................106

Índice de Gráficos
Gráfico 1 América Latina (18 países): índice de Gini, 2002-2007.........................................20
Gráfico 2 América Latina: evolución de la pobreza y de la indigencia, 1980-2008...............20
Gráfico 3 América Latina (11 países): distribución del gasto público de asistencia
social y ejemplos de transferencias monetarias directas de algunos
programas de transferencias condicionadas, según quintiles
de ingreso primario, 1997-2004.............................................................................21
Gráfico 4 América Latina: evolución del PIB y de la pobreza, 1980-2008............................24
Gráfico 5 América Latina y el Caribe (21 países): tasa de variación anual
del gasto público social total y del PIB, 1991-2006................................................25
Gráfico 6 América Latina (18 países): distribución del gasto público social
según quintiles de ingreso primario, 1997-2004....................................................25
Gráfico 7 América Latina (18 países, promedio ponderado): tasas de ocupación
y de desempleo según deciles de ingreso, alrededor de 2006-2007....................26
Gráfico 8 América Latina (18 países, promedio ponderado): tasa de empleo
informal según deciles de ingreso, alrededor de 2006-2007.................................27
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Gráfico 9 América Latina (18 países, promedio ponderado): tasas de empleo
asalariado y de afiliación a la seguridad social de los asalariados,
según deciles de ingreso, alrededor de 2006-2007...............................................27
Gráfico 10 América Latina y el Caribe (países seleccionados): evolución de la
demanda insatisfecha de planificación familiar, alrededor de 2000......................61
Gráfico 11 América Latina y el Caribe (países seleccionados): demanda insatisfecha
de planificación familiar según zona de residencia, alrededor de 2000 ...............62
Gráfico 12 América Latina y el Caribe (países seleccionados): prevalencia del uso
de anticonceptivos según condición étnica, alrededor de 2000.............................63
Gráfico 13 América Latina y el Caribe (países seleccionados): prevalencia del VIH
y sida en la población en edad fértil, 2001 y 2007.................................................65
Gráfico 14 América Latina y el Caribe (países seleccionados): proporción
de adolescentes que son madres según nivel educativo,
alrededor de 1990 y 2000.......................................................................................68
Gráfico 15 América Latina y el Caribe: situación de los países en relación a la meta
de la CIPD vinculada a la mortalidad infantil, 1990 a 2008....................................72
Gráfico 16 América Latina y el Caribe (países seleccionados): mortalidad infantil
según condición étnica, alrededor de 1990 y 2000................................................72

Índice de Recuadros
Recuadro 1 El papel de las políticas públicas basadas en derechos........................................17
Recuadro 2 Los países de la región según sus etapas en la transición demográfica...............29
Recuadro 3 Avances en el reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas:
nuevos desafíos de políticas..................................................................................38
Recuadro 4 La contribución del movimiento de mujeres de América Latina y el Caribe
en el proceso de implementación del Programa de Acción de la CIPD................44
Recuadro 5 La política de población del Paraguay...................................................................49
Recuadro 6 El bono demográfico en acción: el Plan Ceibal del Uruguay.................................50
Recuadro 7 Los pueblos indígenas y los afrodescendientes
en los sistemas de información..............................................................................55
Recuadro 8 Nicaragua: el Programa de Educación en Población y de la Sexualidad
modalidad no formal...............................................................................................70
Recuadro 9 Sensibilidad cultural en la acción para mejorar la salud sexual
y reproductiva en el Estado Plurinacional de Bolivia.............................................76
Recuadro 10 Políticas y programas de salud para los pueblos indígenas..................................77
Recuadro 11 La Ley Maria da Penha y el combate a la violencia doméstica en el Brasil..........81
Recuadro 12 Costa Rica: una estrategia dirigida a la adolescencia y la juventud......................89
Recuadro 13 Territorio y migración interna indígena...................................................................96
Recuadro 14 Población, medio ambiente y emergencias humanitarias......................................99
Recuadro 15 La CIPD y los flujos de financiamiento de su Programa de Acción.....................106

Índice de Esquemas
Esquema 1 Declaración de Brasilia: prioridades de la implementación de la Estrategia
Regional sobre Envejecimiento, 2007....................................................................91

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Resumen
La Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, celebrada en El Cairo en 1994, recibió un
amplio mandato sobre los asuntos vinculados con el desarrollo, que se materializó en los principios que
sustentan su Programa de Acción (PA-CIPD), diseñado con un horizonte de 20 años, lo que implica que su
plazo formal expira en 2014. Su ejecución se ha evaluado quinquenalmente, y es precisamente en este marco
que se ha elaborado este documento, que se propone dar cuenta de los avances, limitaciones y asignaturas
pendientes en la implementación del PA-CIPD y su relación con los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) en América Latina, a 15 años de su aprobación. También procura delinear perspectivas para el futuro,
señalando los desafíos que la región enfrentará, tanto por no haber alcanzado los objetivos establecidos como
por la aparición de nuevas problemáticas.
Una de las principales conclusiones a la que permite arribar el informe es que, si bien se han dado
grandes pasos para mejorar las condiciones de vida de millones de latinoamericanos, también son amplios
los desafíos pendientes para alcanzar las metas fijadas en el PA-CIPD y el ejercicio pleno de los derechos
humanos. Aunque decenas de millones de personas han salido de la pobreza y de la indigencia en los
últimos cinco años, más de 180 millones de pobres y más de 70 millones de indigentes siguen interpelando
la inequitativa distribución de las riquezas en la región más desigual del mundo. Se ha avanzado en la lucha
contra la discriminación y la desigualdad de género, pero la situación de las mujeres latinoamericanas está
aún lejos de ser satisfactoria en varios frentes. La veloz e intensa urbanización supuso tanto mejoras como
nuevos retos. Los indígenas y afrodescendientes son discriminados en el acceso a las oportunidades y el
ejercicio de los derechos, lo que se ve reflejado en las brechas que alejan sus indicadores de los del resto de
la población. Estas y otras materias pendientes, además de los nuevos y complejos desafíos que están
emergiendo, hacen patente el hecho que la agenda de El Cairo supone un compromiso de más largo aliento.
En el primer capítulo de este informe se explicita el marco del análisis: el enfoque de los derechos
humanos; se pasa revista a los vínculos entre las metas establecidas en los ODM y las del PA-CIPD y se
expone una primera visión de su grado de avance regional. En el segundo capítulo se desarrollan las
particularidades del contexto socioeconómico, demográfico, cultural e institucional latinoamericano. Los
avances, limitaciones y desafíos de la implementación del PA-CIPD son analizados en el capítulo siguiente,
a partir de los indicadores de monitoreo de las metas desagregados tanto por países como por dimensiones
relevantes (sexo, edad, nivel educativo, lugar de residencia, condición étnico-racial), y se listan y analizan
también las acciones clave desarrolladas a nivel regional y nacional en este proceso. En el último capítulo
se proyecta este escenario hacia 2014 y más allá, brindando elementos para una futura agenda de trabajo
regional en población y desarrollo, una vez que culmine el horizonte temporal del PA-CIPD, considerando
la nueva generación de desafíos que depara el futuro de América Latina.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos América Latina: avances y desafíos de la implementación del Programa…
Introducción
A 15 años de un cambio de paradigma en la
relación entre la población y el desarrollo
En septiembre de 1994, en el marco de las decisivas conferencias internacionales que se llevaron a
cabo en los años noventa buscando establecer nuevos paradigmas en los grandes temas vinculados al
desarrollo, se realizó en la ciudad del El Cairo la Conferencia Internacional sobre la Población y el
Desarrollo (CIPD). Antecedida por la Conferencia Mundial de Población de Bucarest (1974) y la
Conferencia Internacional de Población de México (1984), la CIPD recibió un mandato más amplio
respecto de las cuestiones del desarrollo, que debió basarse y ser compatible con los acuerdos logrados
en otras conferencias de alto nivel efectuadas con anterioridad, entre otras: la Conferencia Mundial
para el Examen y la Evaluación de los Logros del Decenio de las Naciones Unidas para la Mujer:
Igualdad, Desarrollo y Paz (Nairobi, 1985); la Cumbre Mundial en favor de la Infancia: Del dicho al
hecho (Nueva York, 1990); la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo (Río de Janeiro, 1992); la Conferencia Internacional sobre Nutrición (Roma, 1992) y la
Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993). El ciclo de las grandes cumbres no se
detuvo en El Cairo, y entre las celebradas con posterioridad resaltaron la Cuarta Conferencia Mundial
sobre la Mujer (Beijing, 1995); la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995); la
Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (HABITAT II,
Estambul, 1996); la Cumbre Mundial sobre la Alimentación (Roma, 1996); la Cumbre del Milenio
(Nueva York, 2000) y luego la Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la
Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia (Durban, 2001).
Los 179 países reunidos en El Cairo aprobaron un Programa de Acción (PA-CIPD) con un
horizonte de 20 años, por lo que formalmente concluye en 2014. En el PA-CIPD se recomendaba un
conjunto de metas y objetivos cuantitativos interdependientes, entre los cuales se destacan el acceso
universal a la educación primaria, con especial atención a las niñas; a la atención médica primaria y
secundaria y a diversos servicios generales de salud reproductiva, incluida la planificación familiar; la
reducción de las tasas de mortalidad y morbilidad en los lactantes, los niños y las madres y el aumento
de la esperanza de vida. También se propuso una serie de medidas cualitativas que se refuerzan
mutuamente y que revisten una importancia fundamental para lograr las metas y los objetivos
cuantitativos. Más tarde, en 1999, a través de las Medidas claves para la ejecución ulterior del
Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo, aprobadas por
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos América Latina: avances y desafíos de la implementación del Programa…
la Asamblea General de las Naciones Unidas, los gobiernos renovaron su compromiso con los
principios, metas y objetivos del Programa de Acción.
Los principios del PA-CIPD representan una reorientación profunda de la visión sobre la
población y sus vínculos con el desarrollo, pues apuntan a la satisfacción de las necesidades de las
personas y al respeto y la garantía de sus derechos por parte de los Estados. En sus contenidos se
considera el amplio abanico de asuntos de población y desarrollo relevantes para las personas, las
familias y los países, incluida la estructura y dinámica de la población; la reducción de la pobreza y de
las desigualdades sociales, generacionales y étnicas; la promoción de la salud y los derechos
reproductivos; la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres; la inclusión y participación
de los grupos poblacionales relevantes, como los adolescentes, los pueblos indígenas, las personas de
edad y los migrantes; los cambios en las familias, entre otros.
Adicionalmente, el PA-CIPD subraya la necesidad de visibilizar y dar prioridad a los asuntos
de población en las agendas nacionales e internacionales —considerando además los temas
emergentes, tales como el envejecimiento y la articulación del trabajo productivo con el reproductivo,
aquellos especialmente sensibles, por ejemplo la migración internacional, y los que tienen particular
prioridad, como las lagunas e inequidades en materia de acceso a la salud sexual y reproductiva—, así
como el valor insustituible del conocimiento y la información sociodemográfica para las políticas y
los programas públicos, la gestión local y el enfoque de derechos, de género, intergeneracional y
étnico en las políticas públicas.
Poco antes de la reunión de El Cairo se había aprobado el Consenso Latinoamericano y del
Caribe sobre Población y Desarrollo (México, D.F., 1993). Al año siguiente se acordó el Plan de
Acción Regional Latinoamericano y del Caribe sobre Población y Desarrollo. Para asegurar su
adecuada implementación, seguimiento y revisión, durante el vigésimo quinto período de sesiones de
la CEPAL los países decidieron entregar esta responsabilidad al Comité Especial sobre Población y
Desarrollo, que se reunió por primera vez con ocasión del período de sesiones posterior, celebrado en
San José, Costa Rica, en 1996.
Otras actividades vinculadas a la aprobación del PA-CIPD en la región incluyeron el
Programa de Acción del Caribe sobre Población y Desarrollo; el seguimiento de la Conferencia
Internacional sobre la Población y el Desarrollo, aprobado en Nassau en 1995; el Examen y
Evaluación de la Ejecución del Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la
Población y el Desarrollo, realizado en Santiago en 1998, que sirvió de insumo para la reunión de la
Comisión de Población y Desarrollo de las Naciones Unidas, y que se presentó al período
extraordinario de sesiones de la Asamblea General en 1999; la “Propuesta de indicadores para el
seguimiento de las metas de la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo en
América Latina y el Caribe”, expuesta en la reunión de la mesa directiva ampliada del Comité
Especial sobre Población y Desarrollo del período de sesiones de la CEPAL en 2001, en Santiago, y la
Conmemoración del décimo aniversario de la Conferencia Internacional sobre la Población y el
Desarrollo, efectuada en la misma ciudad en 2004.
En aquella oportunidad, los países de la región reafirmaron su compromiso con el PA-CIPD
por decisión casi unánime y con la activa representación de más de 300 delegados de 40 países de
América Latina y el Caribe. La declaración emitida por los gobiernos, organizaciones no
gubernamentales y grupos de jóvenes constituyó una contundente demostración de la capacidad
regional para ratificar las responsabilidades asumidas por la comunidad internacional, en medio de
escenarios políticos complejos que pusieron en riesgo la integridad de los acuerdos alcanzados en El
Cairo diez años antes. A partir de entonces, la Declaración de Santiago, denominada oficialmente
Declaración de la Mesa Directiva Ampliada del Comité Especial sobre Población y Desarrollo del
período de sesiones de la CEPAL (CEPAL, 2004b)1, se ha constituido en el respaldo de una agenda

1 Posteriormente la CEPAL hizo suya esta declaración, mediante la Resolución 604(XXX) “Población y desarrollo:
actividades prioritarias para el bienio 2004-2006”, de su trigésimo período de sesiones, celebrado en San Juan,
Puerto Rico, del 28 de junio al 2 de julio de 2004.
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