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Guerreiro Ramos
4DMINISTR4GÍO E
CONTEXTO BR4SILEIRC
BIBLIOTECA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA-12
MINISTRAÇAO ECONTEXTO BRASILEIRO
irreiro Ramos
anteriormente com o titulo Administração e es-
desenvolvimento — elementos de uma sociologia
i administração, este livro é agora reeditado com
onais queo atualizam frente ãevolução doproces-
)-socialbrasileiro.
rapresentaumavisãogeraldasteorias formuladas
res estudiosos do assunto, voltando-se para a ela-
umadoutrinavinculadaàscaracterísticasda reali-
eira.Inicia,assim,oqueseria uma sociologiaespe-
inistração.
iuerreiro Ramos, o administrador, além de outras
as, tem o relevante papel de agente de mudanças
o desenvolvimento. Esta obra constitui um reforço
ímentodosquese dedicam à complexa artede ad-
>ermeável às mais diversas influências. É estudo
rangente, que enriquece a bibliografia especializa-
ageral da administração, abrindo espaço para no-
iõeseformulações teóricas.
ISBN85-225-0060-6 EDITORA DA FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
II
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GUERREIRO RAMOS
i
ADMINISTRAÇÃO E
CONTEXTO BRASILEIRO
ESBOÇO DE UMA TEORIA
GERAL DA ADMINISTRAÇÃO
2? edição
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FGV —Instituto de Documentação
Editora da Fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro, RJ — 1983
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ISBN85-225-0060-6
Direitosreservados destaedição àFundaçãoGetulioVargas
PraiadeBoiafojío. IOO_?2 2"
CP.9.052= 20.ôü&
RiodeJaneiro — Brasil
Por forçadeconvêniocomaFundaçãoFord
Èvedadaareproduçãototalouparcialdestaobra
Copyright © daFundação Getulio Vargas
"Sólidandosem fimohomemseprova."
1?edição— 1966
2?edição— 1983
(Goethe. Fragmentode umafala deFausto)
FGV— InstitutodeDocumentação
Diretor:BenedictoSilva
Editorada FundaçãoGetulioVargas
Chefia:MauroGama
Coordenaçãoeditorial:FranciscodeCastroAzevedo
Supervisãodeeditoração:ErcfíiaLopesdeSouza
Supervisãográfica: HélioLourençoNetto
Capa:RitaIvanissevich
Composição:CompositoraHelvéticaLida.
Impressão: /. DiCiorgio&Ciai.tda.
Ramos,AlbertoGuerreiro,1913-1982.
Administraçãoecontextobrasileiro:esboçodeumateoriageraldaad
ministração/ GuerreiroRamos.—2.ed. —RiodeJaneiro:Ed. da Funda
çãoGetulioVargas, 1983.
xxii,350p.:il.
1.ed.1966sobotitulo:Administraçãoeestratégiadodesenvolvimento:
elementosdeumasociologiaespecial da administração.
Incluiíndice.
Bibliografia:p. 313-24.
1.Administração.2. Administraçãoedesenvolvimentoeconômico. 3.
Administraçãopública—Brasil.I.FundaçãoGetulio Vargas.
CDD658.001
CDU6S8
1 APRESENTAÇÃO
1
Em marçode 1964aFundaçãoGetulioVargaseaFundação Ford firma
ramumconvênioparaaexecuçãodeumprogramadepesquisassobreaadmi
nistração pública brasileira esua apresentação sob aforma de livros, mono
grafiasecasos. Peloconvênio, os recursos concedidospela Fundação Fordse
destinamàremuneraçãodos trabalhosdepesquisasepreparaçãodeoriginais,
cabendoàFundaçãoGetulioVargasosencargoscomapublicaçãodasobrase
comainfra-estruturatécnico-administrativaparaaexecuçãodoacordo.
Oobjetivodesseprogramaéo.enriquecimentodenossabibliografiaespe
cializada,comtrabalhosqueespelhemaexperiênciabrasileiraeencerremare
flexãodosestudiososdenossaproblemáticaadministrativa.
AEscolaBrasileiradeAdministraçãoPública,aoacrescentarestasérieao
respeitávelacervodepublicaçõesdaFundaçãoGetulioVargassobreotema,o
fazcomespecialprazerporsetratardetrabalhosinteiramentevoltadosparaa
1 nossa realidadeedestinadosacontribuirparaaelaboraçãodeumadoutrinae
odesenvolvimento de uma literatura genuinamente brasileiras no campo da
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administraçãopública.
Acoordenaçãogeraldestasérieestáacargodo Centrode PesquisasAd
ministrativasdaEBAP,cabendoacoordenaçãoeditorialàEditoradaFGV.
1
BeatrizM.deSouza Wahrlich
i
VII
A RESPEITO DO AUTOR
Vf
Aconsiderável bibliografia acrédito deAlberto Guerreiro Ramos esua
contribuição como renovador dos estudos sociológicos no Brasil dispensam
praticamentesuaapresentaçãoaopúblicoespecializadobrasileiro. Noentanto
nãoserádemaisregisjtraralgunsfatosdavidaedaintensaatividadeintelectual
doautor.
Éautor de várias obras de sociologiadestacando-seentre elas: Aspectos
sociológicosdapuericultura(1944); Sociologiadoorçamentofamiliar(1950);
Umaintroduçãoaohistóricodaorganizaçãoracionaldotrabalho;ASociolo
gia industrial(1952); Cartilha brasileiradoaprendizdesociólogo(1954); In
trodução críticaàsociologiabrasileira(1957); AReduçãosociológica(1958);
OProblemanacionaldoBrasil(1960);ACrisedopodernoBrasil(1961)eMi
toeverdadedarevolução brasileira(1963). NoMéxico publicou: Relaciones
humanasdeitrabajo(1954); SociologiadeIamortalidadinfantil(1955) euma
ediçãoemespanholdaReduçãosociológica(1959).
Como professor, ensinou acadeiradeSociologiadaEscola Brasileirade
AdministraçãoPúblicadaFundaçãoGetulioVargas,desdeacriaçãodaEsco
la,em1952, tendoensinado amesmadisciplinanaFaculdadedeCiênciasda
Universidade Rural eno Instituto Superior deEstudos Brasileiros. Em1955
pronunciou um ciclo deconferências naUniversidade deParis, tendo feito
igualmenteconferências naFaculdadedeDireitodaUniversidadedaBahiae
naFaculdadedeCiênciasEconômicasdaUniversidadedeMinasGerais.
Foi durante cerca de 20 anos técnico de administração doDasp, tendo
ainda exercido asfunções de assessor doConselho do Desenvolvimento, do
ministro da Viação e Obras Públicas e da Casa Civil da Presidência da
República.
ComodelegadodoBrasilàXVIAssemblêia-GeraldaONU,participouda
Comissão de Assuntos Econômicos, com aqual colaborou na elaboração de
projetos que foram posteriormente adotados pela Assembléia-Geral das
NaçõesUnidas.
Ingressando na política, foi eleito para aCâmara dos Deputados, órgão
•-"-eDresentou naConferênciaLatino-Americana preparatória da Conferên-
*^oComércio,
rei pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro e bacharel em
taispela FaculdadeNacionalde Filosofia.
IX
PREFÁCIO À 2? EDIÇÃO
I
Estelivrocontinuasendoentre nós, 14anos apóssuapublicação, o mais
lúcidoestudo deteoria geralda administração do ponto devistado contexto
brasileiro.Emsua primeiraedição(1966) foi intituladoAdministração ees
tratégiadodesenvolvimento—elementosdeumasociologiaespecialdaadmi
nistração. Aoescrevê-lo, nadécadade60,oautor tinhadefalaralinguagem
|
daépoca;todavia,já percebiaaprecariedadedaquela linguagemcomoinstru
mento para diagnosticarosproblemas administrativos. Emparticular, o livro
indicavaoquehaviade falacioso no uso entãocorrentede termoscomoracio
nalidade, modernização, desenvolvimento. Oposicionamentocrítico do autor
em relação a esses e outros temas da teoria administrativa e da ciência social
emgeraléomesmoqueolevouàelaboração daobraANovaciênciadasorga
nizações—umareconceituaçãodariquezadasnações.
O autor resistiu, por vários anos, à propostade reedição deste livro ale
gando que,embora não orenegue,considera-oummomentodaprogressão de
sua pesquisaconceituai. Cedeu, porém, à argumentação do editor segundo a
qual, àfaltademelhortexto,oseuconservavaintataaimportânciaoriginal, o
que podia ser comprovado pela profusa circulação, em ediçõesclandestinas,
dentroefora do País. Todavia,nãosesentiu motivadopara, elemesmo, rever
olivro,eassimincumbiu-mcdeorganizarasuasegundaedição,recomendan
do que me limitasse a corrigir-lhe os senões formais e a acrescentar-lhe notas
que orelacionassemcom a temáticaeaproblemáticado presente; o texto, em
última análise, teria deser o mesmo nasua essênciapara que fossepossívela
críticadoseuconteúdoàluzdoconhecimentoatual. Exigiu,porém,queselhe
dessenovo título,quecertamentemelhor exprimeanaturezadaobra.
Pensotercumprido àriscaasrecomendaçõesdoautor. Asnotas que jul
guei oportunoincluirnestasegundaediçãoencontram-sedevidamentecaracte
rizadascomodeminha responsabilidade, nosseusdevidoslugares.
WilsonPizzaJúnior
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XI
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PREFÁCIO À 1f EDIÇÃO f
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f
.»• O presentelivro épublicadonummomentodeencruzilhadana sociedade
enaculturabrasileiras. Quem não forinsensívelàironiadosacontecimentos, f
decerto entenderáque o processohistórico-social, nosúltimosanosenos dias
í
correntes,éelepróprioademonstraçãoempíricadainobjetividadedetesesdo
minantes sobre avidabrasileira, atébem poucoacolhidas e propagadas por
numerosas pessoas,emnomedaciênciasocial.Ora,acondição depossibilida
dedaciênciasocialéahipótesedequeoprocessohistórico-socialéinteligente,
ouseja,nãoconsistenumaseqüênciaabsurdadefatos. Portanto,aprodução
intelectual, nodomíniodetalciência, étestadaàluzdessa inteligênciaqueos
acontecimentosvãorevelando.Adistinção, nocaso,entreocientistasocialeo
(
leigoresideno fatodequeaqueletemumaimaginaçãocientíficaetecninamen-
tetreinadae, porisso,maisdo queocidadãocomum,écapazdepredizer o c
cursodoacontecereindicaraoshomensdeação,aospolíticosemparticular,o
quesepoderiachamardefaixas detolerânciadarealidadesocial.Quemdisto ?c
não forcapaz, quem não forcapazdepensaremconcretonão mereceotítulo
;c
decientistasocial.
Nenhum profissionalcarecemaisdo queoadministradordedisciplinarajV
t
suaimaginaçãoafimdedesempenharoseupapeldeagenteativodemudanças j?
sociais, do desenvolvimento, em suma. Este livro é-lhe destinado. Pretende §
servirparaotrabalhode formação, emnívelsuperior,deespecialistasnaartee
naciênciadeadministrar. Éaindaesquemáticòeexploratório,eseusenuncia
dosdeverãoserrevistos, sejaem ediçõesposteriores, sejaem outras obras fu
turas doautor. Semefosse perguntado qual oseu principal propósito, diriaf
que consiste numa tentativade formular asbases preliminaresdeuma ciência
administrativa fundada no que tenho chamado de reduçãosociológica.Em
i
outraspalavras,diriaqueconsistenumatentativadedelinear osrudimentosde
umasociologiaespecialdaadministração.
i
Registroeagradeço aajuda materialque me prestou aFundação Ford,
porintermédio da FundaçãoGetulio Vargas, equetornou possívelme dedi i
casse,durante maisde um ano, àspesquisaseleiturasdeque resultou esteli
vro.Também acolaboração quemederamoengenheiro JoãoAugusto Tar- t
quíniodeSouza, Maria JúliaAbreu de Souza, JoséArtur Denot Medeiros,
SérgioGóesdePaula,ÁlvaroGurgeldeAlencarNetto,GleisiFernandes Heis-
Ier, Sérgio AugustodeAbreue LimaFlorêncio Sobrinho, Rogélio Augusto
Garcia, Nanei Valadares de Carvalho, no trabalho de levantamento bi
bliográfico ede discussão ecritica de vários textos de autores nacionais e es i
trangeiros.AindaavaliosaemultiqualificadaassistênciadeWilson Pizza Ju-
XIII
1) niorque, inclusive, seincumbiu de datilografaromanuscrito. Demuito pro-
veitoparamim foramascriticasque,sobrediferentespartesdestelivro,proce- SUMÁRIO
p deram os professores MárcioRego Monteiro, Sérgio Paulo Rouanet, Fernan-
|. doBessade Almeida,AluizioLoureiroPinto, JoséTeixeira Machado, Maria-
9 Hce PessoaeFrank Sherwood que,emoportuno momento, sedignou enviar-
1 medosEstadosUnidosinestimáveisindicaçõesbibliográficas.
Tendo sido aelaboraçãodestelivroitem do programa de atividades su-
J pervisionado pelo Centro de Pesquisas Administrativas (CPqA) da EBAP
(FGV), aochefe dessesetor, professorDiogoLordello de Mello, deixo aqui
9 consignadoomeu reconhecimentopelamaneiraesclarecidadesuperintendera
H execuçãodenossatarefa.
" Circunstânciasmuitoespeciais,adversasàelaboraçãodestelivro, nãote-
H riam sido neutralizadas, não fosse oapoioquemederam, generosamente, o Apresentação VII
Arespeitodoautor IX
dr. Luiz Simões Lopes e o dr. Alim Pedro, respectivamente presidente e
Prefácioà2.'edição XI
p diretor-executivo daFundação Getulio Vargas. Aomencioná-los aqui, não
Prefácioà1.*edição XIII
façopropriamente umagradecimento.Douumtestemunho. Ademais,éinex-
P primível minhaimensadividaàprof?BeatrizMarquesdeSouza Wahrlich, di- fíu)Notaintrodutóriaaumasociologiaespecialdaadministração 1
H retoradaEBAP,cujoestimuloconstantemedeuânimo paravencerobstácu-
^ losdetodasorteque,porvezes,ameaçaramaexecuçãodo projetodestaobra. 1.1 Temasfundamentaisdeumasociologiaespecialdaadministração 2
Definiçãodasociologiaespecialdaadministração—Planodapresenteobra
i| Finalmente, devoassinalarque, principalmentequantoàssuaslacunas, é
1.2 Queéfatoadministrativo? 6
inteiramente minha aresponsabilidade do conteúdo e da forma do presente "Fatosocial"comotermodasociologia clássica— A tradiçãode Durkheim. Hendersone
P texto. Parsonssobreoconceitode"fato"—Definiçãodo"fatoadministrativo"—Análisedade
H GuerreiroRamos finição
^ EscolaBrasileiradeAdministraçãoPública 1.3 Elementosdofatoadministrativo 8
Oselementosaestruturais:a)amorfologiamaterial,b)aforçade trabalho,c)asatitudesin
% Em 3dejaneirode 1966 dividuaisecoletivas—Oselementosestruturaisouconfígurativos: oselementosconfigurati-
CidadedoRiodeJaneiro vos internos (estruturaorganizacional,osgrupos)—Oselementosconfígurativosexternos
deprimeirograu(associação,sindicatos,classessociais),desegundograu(asociedadeglo
bal),edeterceirograu(asociedademundial)— A decisãocomoelementoestruturante—O
quesedeveaSimon
1.4 Adecisãoeseuspressupostossistemáticos:aeficácia,acomunicaçãoeotempo 13
Eficáciaeeficiência—NicolaidiseSimonsobreafunçãodoadministradorcomoumsatisfi-
cer—Acomunicação comoreferênciasistemáticadadecisão— Atemporalidadedasdeci
sõesadministrativas
1.5 Umparêntesesobreotemposocial 15
Fatoressociaiseculturaisdapercepçãodotempo—PontesdeMirandaeMarioLinssobreo
temposocial—Lundberg,Gurvitch, MertoneSorokinsobreotemposocial—Atemporali
dadebrasileira —Tempobrasileiroecaráternacional— Um estudosobredesenvolvimento
econômicoenachievementnoBrasil
1.6 Ofatoadministrativoéumfatosocial 24
Algumasobservaçõessobreo fisicalismo—Acoerçãocomoatributodo fatosocial—O fato
administrativo,fatocoercitivo
1.7 Aadministraçãocomosistema 25
A recenteutilização do conceitodesistema — Asconcepçõessobreequilíbrio—Osistema
políticosegundoDavidEaston—Osistemaadministrativoesuarepresentaçãográfica
1.8 Conclusões 28
6>conceitodeaçãoadministrativa 36
2.1 Racionalidadefuncionaleracionalidadesubstancial 37
RevalorizaçãodeumtextodeChesterI.Barnard—AsaçõessociaissegundoMaxWeber —
Açãoracionalnotocanteavalores—Açãoracionalnotocanteaos fins — Karl Mannheime
j areformulaçãodo conceitoweberianoderacionalidade— Racionalidadefuncional eracio
nalidade substancial — Industrialização e incremento da racionalidade funcional — O
"homem-organizaçào",segundoWhyte
XIV XV
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