Комментарий к Федеральному закону от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом (постатейный)

77 Pages·0.674 MB·Russian

by  Царенкова Е.Г., Кухаренко Т.А., Андреева А.В.

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУЗАКОНУ ОТ 24 МАЯ 1999 Г. N 99-ФЗ
"О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ОТНОШЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ ЗА РУБЕЖОМ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 18 апреля 2011 года
Е.Г. ЦАРЕНКОВА, Т.А. КУХАРЕНКО, А.В. АНДРЕЕВА
Авторы:
Царенкова Е.Г. - председатель Саратовского регионального общественного фонда "Общество и
право", член исследовательской группы Поволжского региона: "Защита прав человека: от теории к
практике". Имеет ряд публикаций (статей) в сборниках методических материалов, в газетах и журналах
по темам "Миграция в России", "Соотечественники за рубежом", "Толерантность".
Кухаренко Т.А. - ведущий юрисконсульт юридического агентства "Интегра", автор ряда практических
пособий и Комментариев к Федеральным законам, в том числе: от 10 мая 1995 г. N 73-ФЗ "О
восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации"; от 30 декабря 2006 г. N 275-ФЗ
"О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций", от 8
февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ
"О персональных данных" и др.
Андреева А.В. - юрист с многолетним опытом работы, член Саратовской специализированной
коллегии адвокатов, автор ряда публикаций и комментариев к федеральным законам.
Настоящее издание представляет собой постатейный комментарий к Федеральному закону от 24
мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом" (далее - Закон). В Комментарии рассмотрены вопросы признания и
подтверждения принадлежности граждан, проживающих за рубежом, к соотечественникам; основания
въезда в Российскую Федерацию и передвижения по ее территории; правовое положение
соотечественников (иностранных граждан и лиц без гражданства) на территории Российской Федерации.
Анализируя нормы Закона, авторы с учетом всех внесенных в него изменений и дополнений,
смежного законодательства, подзаконных актов раскрывают наиболее значимые моменты Закона,
рассматривают проблемы, с которыми неминуемо сталкиваются русские люди за пределами Российской
Федерации, приводят примеры практического применения законодательных положений.
Комментарий адресован в первую очередь гражданам РФ, проживающим за пределами территории
России; он также может быть полезен для практикующих специалистов, студентов, преподавателей
юридических вузов и факультетов и всех, кто интересуется вопросами правового положения
соотечественников за рубежом.
При подготовке настоящего издания использованы акты законодательства и нормативно-правовые
акты по состоянию на 18 апреля 2011 года.
24 мая 1999 года N 99-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ОТНОШЕНИИ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ ЗА РУБЕЖОМ
(в ред. Федеральных законов от 31.05.2002N 62-ФЗ,
от 22.08.2004N 122-ФЗ (ред. 29.12.2004),
от 31.12.2005N 199-ФЗ, от 18.07.2006N 121-ФЗ,
от 23.07.2010N 179-ФЗ)
Комментарий кпреамбуле
1. Преамбула комментируемого Закона в первую очередь определяет, что Российская Федерация
является правопреемником и правопродолжателем всех форм государственности, в которых
существовало государство Российское - Российская империя, Российская республика, РСФСР и СССР.
В преамбуле установлено, что вновь созданное государство - Российская Федерация берет на себя
обязанность придерживаться государственных концепций, выработанных на протяжении длительного
времени в международных нормах, а также правовых актах, принятых в России в отношении сограждан
за рубежом.
В Законе дается толкование содержащимся в нем терминам, а ряд понятий раскрывается с
помощью других нормативных актов.
В целом комментируемым Законом выработана стратегия, которая разработана государством в
отношении соотечественников за рубежом. Российская Федерация несет определенную ответственность
перед соотечественниками и берет на себя полномочия по защите их прав и свобод в случае
ущемления, предлагает социальные гарантии.
Во все периоды перерождения Российского государства увеличивался поток эмигрантов. Данный
факт вполне объясним, т.к. в эпоху всех революций, смут и мятежей народ искал убежище на чужбине.
После распада СССР, из-за нестабильности и неопределенности создавшейся ситуации, неуверенности
в завтрашнем дне, у многих возникло желание уехать из России.
Распад СССР, образование Российской Федерации и четырнадцати независимых республик
обнажили новую демографическую ситуацию, возникла жизненная необходимость урегулирования
вопросов, связанных с гражданством. Были приняты Закон РФ от 28 ноября 1991 года N 1948-1 "О
гражданстве Российской Федерации" (на данный момент действует Федеральный закон от 31 мая 2002 г.
N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"), Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве
граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в
пределах Российской Федерации", появилась возможность свободного выезда из Российской
Федерации.
Россия стала правопреемником по всем международным обязательствам СССР.
Для поддержки россиян за рубежом сначала был принят Указ Президента РФ от 11 августа 1994 г. N
1681 "Об Основных направлениях государственной политики Российской Федерации в отношении
соотечественников, проживающих за рубежом". Правительство РФ Постановлением от 31 августа 1994 г.
N 1064 "О мерах по поддержке соотечественников за рубежом" утвердило Основные направления этой
политики.
8 декабря 1995 г. Государственной Думой была принята Декларация о поддержке российской
диаспоры и покровительстве российским соотечественникам.
Данные нормативные акты не решали в полной мере проблем, с которыми сталкиваются наши
соотечественники за рубежом. Ущемление прав и свобод было налицо и в странах СНГ, например на
Украине и в прибалтийских странах. Необходимость принятия настоящегоЗакона стала очевидной.
После Закона "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом" Указом Президента РФ от 22 июня 2006 г. N 637 была утверждена Программа "О мерах по
оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за
рубежом". В соответствии с данным Указом было принятоПостановление Правительства РФ от 17 июня
2010 г. N 456 "Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия
добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом,
на 2010 - 2012 годы".
2. Настоящий Закон является продолжением политики государства в отношении защиты прав
российских граждан и исполнения обязательств бывшего СССР.
В преамбуле к Закону говорится о том, что отношения с соотечественниками за рубежом являются
важным направлением внешней и внутренней политики Российской Федерации.
Несмотря на то, что большинство российских граждан за рубежом имеют местное гражданство,
государство принимает обязательства в отношении их, т.к. исходит из того, что по национальной
принадлежности, по корням и по своей сути эти лица остаются нашими соотечественниками.
Защита основных прав и свобод человека и гражданина способствует политической
стабильности, укреплению сотрудничества между народами и государствами.
Конституция РФ провозглашает человека, его права и свободы, которые являются высшей
ценностью, их признание и защита составляют обязанность государства. Основные права и свободы
человека и гражданина установлены как главами 1, 2 Конституции РФ, так и нормами международного
права. В силу ст. 15 Конституции РФ если международным договором Российской Федерации
установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора.
Защита прав и свобод российских граждан распространяет себя только на территорию РФ,
правовое положение соотечественников закреплено законодательством того государства, на территории
которого проживают бывшие россияне.
В преамбуле также определен круг прав, защиту которых намерена осуществлять Российская
Федерация, проводя политику поддержки соотечественников за рубежом.
В структурах государственных органов власти в Российской Федерации и ее субъектах созданы
соответствующие советы и комиссии, призванные представлять и защищать интересы
соотечественников, проживающих за рубежом.
Комментируемый Закон называет также, какие виды поддержки могут быть оказаны нашим
соотечественникам за рубежом:
- это меры социальной поддержки, например им может выплачиваться соответствующая
социальная помощь (ст. 15 Закона), предоставляться пенсионное обеспечение. Кроме того, настоящий
Закон устанавливает и поддержку соотечественников в плане развития между ними и Российской
Федерацией экономических отношений (в сфере бизнеса);
- это возможность оказания правовой помощи и защиты со стороны Российской Федерации
соотечественникам за рубежом. Так, например, Российская Федерация может высказывать свою
правовую позицию в отношении ущемления прав русских за рубежом и обращаться в Европейский союз,
ООН с предложением осудить действия того или иного государства в отношении соотечественников.
Правовое государство, как известно, невозможно без соблюдения общепринятых международных
норм. Руководствуясь этим, в преамбуле содержится готовность Российской Федерации соблюдать в
отношениях с соотечественниками за рубежом нормы международного права и международных
договоров в отношении прав и свобод человека. Учет законодательства стран проживания
соотечественников при заключении международных соглашений и договоров является неотъемлемой
частью грамотной и взвешенной политики России.
Подводя итоги выше сказанному, можно сделать вывод, что в преамбуле кратко сформулирована
цель государственной политики в отношении соотечественников за рубежом.
Статья 1. Понятие соотечественника
Комментарий кстатье 1
1. В комментируемой статье содержатся краткие формулировки имеющихся в Законе терминов и
понятий, это является общепринятым для законотворческой практики российского законодательства.
Большинство терминов и понятий были предложены на стадии разработки проекта, и определение,
данное соотечественникам, на наш взгляд, не является удачным, т.к. содержит в различных пунктах
различные допустимые толкования.
Так, согласно п. 1 ст. 1 Закона соотечественники - это лица, объединенные между собой некими
общими признаками, без привязки к какому-либо гражданству, родившиеся в одном государстве,
проживающие либо проживавшие в нем когда-то, объединенные общими - языком, культурой, обычаями
и традициями, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии.
2. Пункт 2 ст. 1 Закона называет соотечественниками лиц, постоянно проживающих за пределами
территории РФ и являющихся гражданами РФ. Поскольку комментируемым Законом предоставляются
определенные льготы и компенсации, то их предоставление законодатель связывает с гражданством.
Только граждане РФ могут рассчитывать на защиту своих прав и интересов со стороны Российского
государства в рамках данного Закона. Понятие "гражданство" содержится в Федеральном законе от 31
мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве РФ" (далее - ФЗ "О гражданстве РФ").Гражданство - это устойчивая
связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.
Гражданин находится под защитой государства, даже проживая за пределами России, продолжая
обладать как совокупностью прав и свобод государства по отношению к своим гражданам, так и
обязанностью лица, принявшего гражданство, по отношению к РФ.
На наш взгляд, имеется некое противоречие между п. 1 и п. 2 комментируемой статьи, поскольку п.
1 определяет соотечественников по субъективным признакам общности, а п. 2 делает акцент на
гражданстве.
3. В подп. 1 п. 3 ст. 1 комментируемой статьи законодатель определяет, что под категорию
соотечественников за рубежом будут подпадать потомки только по прямой нисходящей линии (дети,
родители которых относятся к одной из категорий п. 3 ст. 1).
В подп. 2 п. 3 ст. 1 Закона, давая определение "соотечественник", законодатель исходит из
принадлежности в прошлом лиц к гражданству СССР и в настоящий момент проживающих на
территориях государств СНГ. Видимо, имеется в виду все граждане бывшего Союза ССР, которые после
его распада остались проживать в бывших союзных республиках.
На наш взгляд, данный подпункт вступает в противоречие не только с нормами международного
права, но и с нормативными актами РФ, т.к. иностранные граждане должны обладать иммунитетом и
покровительством того государства, на территории которого они проживают и гражданами которого они
являются. После распада СССР не все страны СНГ предоставили свое гражданство русским, которые
остались проживать на их территории. В результате возникло множество лиц без гражданства, что
фактически их лишило социальной поддержки.
Международное законодательство (к примеру, Международная конвенция о сокращении
безгражданства 1961 г.) призывает не допускать состояние лица без гражданства, потому что это
создает большие проблемы как для самого гражданина, так и для государства, где в настоящий период
он проживает.
В подп. 3 п. 3 Закона термин "соотечественник" трактуется как выходец из всех форм
государственности России, покинувший ее пределы в указанные периоды, поселившийся на территории
иностранного государства и имеющий гражданство этого иностранного государства либо являющийся
лицом без гражданства.
Представляется, что в данном подпункте законодатель имеет в виду эмигрантов, выехавших из РФ
на постоянное место жительства за рубеж, начиная с 1917 г. до настоящего времени.
Анализ всех положений ст. 1 Закона позволяет разглядеть противоречие между п. 1
комментируемой статьи и рассматриваемым определением, поскольку за столь длительный период
проживания в иностранном государстве все названные в п. 1 общности - языка, культуры, традиций,
скорее всего, уже утрачены эмигрантами. Кроме того, претендуя на получение льгот в рамках
рассматриваемого Закона, будет весьма затруднительно подтвердить "выход из России", т.к. потомки
первых после революции эмигрантов наверняка не смогут подтвердить данное обстоятельство
документально. Допуская подобную трактовку, закон обрекает лиц на длительные и, скорее всего,
безрезультатные поиски документов своих давно умерших предков.
Статья 2. Другие понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Комментарий кстатье 2
1. В ст. 2 Закона раскрывается еще ряд понятий, содержащихся в рассматриваемом Законе. Их
содержание в контексте Закона можно прокомментировать следующим образом.
За рубежом - проживание лица, подпадающего под определение соотечественника, данное в
Законе, за пределами территории Российской Федерации.
Территория РФ - часть земной поверхности, находящаяся под суверенитетом Российской
Федерации в рамках государственной границы (рубежа). Понятие государственной границы
содержится в ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской
Федерации", где Государственная граница РФ определяется как линия и проходящая по этой линии
вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и
воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия
государственного суверенитета Российской Федерации.
Согласно ст. 5 Закона РФ "О Государственной границе Российской Федерации" Государственная
граница России проходит:
- на суше - по характерным точкам, линиям рельефа или ясно видимым ориентирам;
- на море - по внешней границе территориального моря Российской Федерации;
- на судоходных реках - по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках,
ручьях - по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах - по
равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы государственной границы
к берегам озера или иного водоема. Государственная граница, проходящая по реке, ручью, озеру или ин
ому водоему, не перемещается как при изменении очертания их берегов или уровня воды, так и при откл
онении русла реки, ручья в ту или иную сторону;
- на водохранилищах гидроузлов и иных искусственных водоемах - в соответствии с линией
государственной границы, проходившей на местности до ее затопления;
- на мостах, плотинах и других сооружениях, проходящих через реки, ручьи, озера и иные водоемы,
- по середине этих сооружений или по их технологической оси независимо от прохождения
государственной границы на воде.
Иные правила прохождения Государственной границы Российской Федерации могут
устанавливаться международными договорами.
После распада СССР граница РФ со странами СНГ закреплена на основании принятых
законодательных актов. С государствами дальнего зарубежья граница Российской Федерации
сформирована на основании международных договоров. Следует отметить, что по причине
территориальных притязаний Японии в отношении Курил территориальная граница до настоящего
времени не определена. Российское Правительство делает неоднократные попытки по подписанию
международного договора, определяющего законодательные границы, однако японское Правительство
не меняет свою позицию в отношении спорных островов.
Государственная граница РФ на море проходит по границе территориального моря РФ.
Федеральным законом от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном
море и прилежащей зоне Российской Федерации" установлен правовой режим внутренних морских вод,
территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации, которые являются частью
территории РФ.
Порядок определения Государственной границы Российской Федерации в территориальном море
определен ст. 1 - 3 Федерального закона от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах,
территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
2. Гражданская принадлежность - это обладание подданством или гражданством государств,
находящихся на территории и в границах бывшей Российской империи, а также СССР, РСФСР и
Российской Федерации, т.е. гражданская принадлежность соотечественников, проживающих или ранее
проживавших на территориях и в пределах границ данных государственных образований. Имеется в
виду не только обладание гражданством в настоящий момент, но и обладание подданством и
гражданством во времена иных государственных форм России.
Термин "гражданство" не существовал в царской России. Все проживавшие в Российской империи
являлись подданными государя. После свержения самодержавия Декретом ВЦИК, СНК РСФСР "Об
уничтожении сословий и гражданских чинов" от 23(10) ноября 1917 г. подданство было отменено и
введено наименование "гражданин Российской республики".
Гражданин Российской Федерации, проживающий за рубежом, - это соотечественник, имеющий
гражданство РФ и проживающий за пределами территории Российской Федерации. Вне зависимости от
места проживания лицо, имеющее российское гражданство, остается гражданином Российской
Федерации. Законодательство некоторых стран допускает возможность получения двойного
гражданства. Двойное гражданство - это принадлежность лица к двум и более государствам (в том числе
имеющим соответствующий договор или соглашение об урегулировании вопросов двойного
гражданства, следствием чего является распространение на него прав и обязанностей, установленных
законодательством обоих государств).
Вопрос двойного гражданства в России на сегодняшний день урегулирован в ст. 62 Конституции РФ
и вст. 6 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации".
Лицо без гражданства - апатрид (от латинского - apatris), определение этого же понятия дано и в
Федеральном законе "О гражданстве Российской Федерации" - это лицо, не являющееся гражданином
Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.
Лица без гражданства подчиняются законам страны пребывания, однако их правоспособность
ограничена: они не пользуются избирательными и иными правами, которые предоставляются только
гражданам РФ. С другой стороны, лица без гражданства не пользуются правами, предоставленными
иностранным гражданам международными соглашениями.
Участники (стороны) отношений Российской Федерации с соотечественниками - это органы
государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы
местного самоуправления. Имеются в виду органы государственной власти и органы местного
самоуправления, которые созданы для реализации политики Российского государства в отношении соот
ечественников.
Постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1994 г. N 1369 "Об утверждении Положения о
Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом" утверждено прилагаемое
Положение о Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом и ее состав;
Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 25 октября
1996 г. N 763-II ГД создан Совет соотечественников при Государственной Думе РФ; Указом
Президента РФ от 22 февраля 2005 г. N 198 "Об Управлении Президента Российской Федерации по
межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами" в составе Администрации Президента
создано Управление, в компетенцию которого входит работа по укреплению связей с
соотечественниками, проживающими за рубежом. Именно эти структуры представляют Российскую
Федерацию на международной арене.
Национальности Российской Федерации. Так исторически сложилось, что со времен Российской
империи на нашей территории проживают многочисленные народности и наше государство является
многонациональным. Если руководствоваться их происхождением, то, казалось бы, что по своим
этническим корням они не должны являться соотечественниками. Так, например, в России с давних
времен проживают немцы, евреи, чеченцы и т.д. Однако, независимо от своего этнического
происхождения, проживание на территории России и наличие российского гражданства дает им право
являться соотечественниками по смыслу комментируемогоЗакона.
Титульная нация. Обладателями титульной нации являются россияне, проживающие на
территории России. Обладателями титульной нации могут быть носители различных национальностей -
немцы, татары, чукчи, украинцы и т.д., при условии их проживания в Российской Федерации. Все вместе
они образуют российскую нацию.
Самобытность - это существенное и постоянное проявление тех компонентов культурного
достояния данного общества, которые оказываются функционально необходимыми на новых этапах его
существования, обеспечивая его самосохранение и идентичность при всех изменениях в нормативно
ценностной и смысловой сферах. Самобытность можно определить и как способность поддержания
присущих данному обществу принципов социокультурной регуляции в различных ситуациях <1>. Так, к
компонентам культурного достояния можно отнести традиции и обычаи народа, религии, родной язык,
фольклор. Данные компоненты определяют самобытность любой нации.
--------------------------------
<1> http://www.velikanov.ru/culturology/es.asp
Статья 3. Признание и подтверждение принадлежности к соотечественникам
Комментарий кстатье 3
1. В ч. 1 комментируемой статьи законодатель устанавливает, что граждане Российской Федерации,
проживающие за пределами территории Российской Федерации, могут считаться соотечественниками в
силу ихгражданской принадлежности.
Как упоминалось ранее в рамках комментируемого Закона, под гражданской принадлежностью
понимается наличие подданства или гражданства соответственно Российского государства, Российской
республики, РСФСР, СССР, Российской Федерации или иностранного государства.
Документом, подтверждающим принадлежность к соотечественникам, является документ,
удостоверяющий наличие гражданства Российской Федерации. Согласно п. 45 Указа Президента РФ
от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства
Российской Федерации" наличие гражданства Российской Федерации удостоверяется следующими
документами:
- паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе заграничным паспортом;
- дипломатическим паспортом;
- служебным паспортом;
- паспортом моряка (удостоверением личности моряка);
- удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем,
свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации;
- свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации
родителей, одного из родителей или единственного родителя;
- свидетельством о рождении с отметкой, подтверждающей наличие гражданства Российской
Федерации, проставленной должностным лицом полномочного органа (в случаях, предусмотренных п. 40
, 45.4, 46, 48, 48.1 и 49 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской
Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325).
При этом необходимо учитывать, что свидетельством о рождении может удостоверяться наличие у
ребенка в возрасте до 14 лет гражданства Российской Федерации по рождению, если в свидетельство о
рождении внесены следующие сведения:
- о гражданстве Российской Федерации обоих родителей или единственного родителя ребенка
(когда на день рождения ребенка оба родителя или единственный родитель имеют гражданство
Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка));
- о гражданстве Российской Федерации одного из родителей ребенка (когда на день рождения
ребенка один из родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является
лицом без гражданства или признан безвестно отсутствующим либо место его нахождения неизвестно
(независимо от места рождения ребенка));
- о гражданстве Российской Федерации одного из родителей и гражданстве иностранного
государства другого родителя (когда на день рождения ребенка один из родителей имеет гражданство
Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии что
ребенок родился на территории Российской Федерации).
Кроме того, свидетельством о рождении может также удостоверяться наличие у ребенка в возрасте
до 14 лет гражданства Российской Федерации при усыновлении (удочерении) на основании ч. 2, 4 ст. 26
Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", если в
свидетельстве о рождении усыновленного (удочеренного) ребенка его усыновители или один из
усыновителей, состоящие в гражданстве Российской Федерации, по решению суда указаны как родители
(родитель) ребенка.
2. Анализируя ч. 2 комментируемой статьи, необходимо отметить, что статья была существенно
изменена Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный
закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом".
Ранее принадлежность к соотечественникам лицами, состоявшими в гражданстве СССР, выходцами
(эмигрантами) и потомками соотечественников подтверждалась специальным документом -
свидетельством соотечественника.
Интересно отметить, что выдача свидетельства соотечественника за пределами территории
Российской Федерации производилась по письменному заявлению лица и на основании имеющихся у
него документов или иных доказательств, подтверждающих соответственно:
- гражданство СССР, гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент
предъявления - для лиц, состоявших в гражданстве СССР;
- проживание в прошлом на территории Российского государства, Российской республики, РСФСР,
СССР и Российской Федерации, соответствующую гражданскую принадлежность при выезде с этой
территории и гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления - для
выходцев (эмигрантов);
- родство по прямой восходящей линии с указанными выше лицами - для потомков
соотечественников;
- проживание за рубежом.
Свидетельство выдавалось в месячный срок дипломатическими представительствами или
консульскими учреждениями Российской Федерации, на территории Российской Федерации -
территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на
осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, по месту пребывания лица.
Ныне понятие "свидетельство соотечественника" упразднено. Поэтому лица, не являющиеся
гражданами Российской Федерации, но признающие себя соотечественниками и отвечающие условиям,
указанным в ч. 3 ст. 1 комментируемого Закона, должны подкреплять свою принадлежность к
соотечественникам следующим:
- общественной либо профессиональной деятельностью по сохранению русского языка, родных
языков народов Российской Федерации;
- общественной либо профессиональной деятельностью по развитию российской культуры за
рубежом;
- общественной либо профессиональной деятельностью по укреплению дружественных отношений
государств проживания соотечественников с Российской Федерацией;
- общественной либо профессиональной деятельностью по поддержке общественных объединений
соотечественников и защите прав соотечественников;
- иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с
Российской Федерацией.
3. Федеральным законом от 23 июля 2010 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон
"О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" за
соотечественниками за рубежом закреплено право регистрироваться в общественных объединениях
соотечественников . Члены таких общественных объединений получают свидетельства,
подтверждающие их членство в общественном объединении. В Российской Федерации под
общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое
формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для
реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Следует отметить, что и раньше во многих странах мира активно функционировали различные
некоммерческие организации соотечественников. Так, 23 октября 2009 года в Институте диаспоры и
интеграции (Институт стран СНГ) прошел Круглый стол "Общественные объединения русской диаспоры
в Казахстане. Состояние и проблемы", организованный отделом диаспоры Института <2>.
--------------------------------
<2> Михайлов В.П. Общественные объединения русской диаспоры в Казахстане. Состояние и
проблемы. Информационно-аналитический портал постсоветского пространства. 2009 //
http://www.materik.ru/pda/rubric/detail.php?ID=7577.
Статья 4. Утратила силу. - Федеральныйзакон от 23.07.2010 N 179-ФЗ.
Статья 5. Принципы и цели государственной политики Российской Федерации в отношении
соотечественников
Комментарий кстатье 5
1. В комментируемой статье сформулированы основные принципы и цели государственной
политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом. Принципы
- это фундаментальные начала, которые положены в основу правового регулирования проводимой
Россией политики в отношении соотечественников.
После распада СССР и образования новых независимых государств миллионы соотечественников
оказались отделенными от Российской Федерации границами. Они вынуждены жить и определять свою
дальнейшую судьбу в новой политической, социальной, экономической и культурной ситуации. Они
нуждаются в помощи и поддержке со стороны правительств новых независимых государств и со стороны
России.
Российская Федерация определила внутреннюю и внешнюю политику в отношении
соотечественников как основополагающую и доминирующую в развитии международных отношений и
налаживании связей с новыми независимыми государствами, ранее входившими в качестве республик в
состав СССР. В ст. 5 определен перечень областей, где Российской Федерацией принимаются меры по
реализации целей и принципов государственной политики: правовое обеспечение деятельности,
дипломатические контакты, области социальной поддержки, развитие экономического сотрудничества,
учитывающее интересы соотечественников, образовательные программы и информационное
просвещение.
Совокупность перечисленных мер позволит соотечественникам свободно выбирать страну
проживания, гражданскую принадлежность, пользуясь поддержкой Российской Федерации в вопросах
обеспечения всего комплекса гражданских, политических, экономических, социальных и культурных
прав.
В части 1 комментируемой статьи раскрывается содержание государственной политики
Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом. Государственная политика
Российской Федерации в отношении соотечественников определяется как составная частью внутренней
и внешней политики Российской Федерации.
Напоминаем, что под внутренней политикой государства понимается совокупность направлений
деятельности государства, его структур и институтов по организационному, конкретно-содержательному
выражению интересов народа государства. Цель внутренней политики состоит в создании условий для
нормальной человеческой жизни; сохранения или реформирования существующего общественного и гос
ударственного строя. В свою очередь, внешняя политика государства - это общий курс государства в
международных делах, который регулирует отношения данного государства с другими государствами и
народами в соответствии с его принципами и целями.
Государственная политика Российской Федерации в отношении соотечественников за
рубежом - это совокупность следующих мер, для претворения в жизнь принципов и целей,
установленных комментируемымЗаконом:
- правовых;
- дипломатических;
- социальных;
- экономических;
- организационных;
- мер в области информации;
- мер в области образования;
- мер в области культуры;
- иных мер.
Перечисленные выше меры осуществляются:
- Президентом Российской Федерации;
- органами государственной власти Российской Федерации;
- органами государственной власти субъектов Российской Федерации при участии органов местного
самоуправления.
Законодатель установил, что государственная политика Российской Федерации в отношении
соотечественников за рубежом должна осуществляться строго в соответствии с:
-Конституцией Российской Федерации;
- международными договорами Российской Федерации;
- законодательством Российской Федерации.
2. В качестве основных принципов государственной политики Российской Федерации в отношении
соотечественников законодатель называет следующие:
- принцип партнерства и сотрудничества;
- принцип признания неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и
свобод человека и гражданина;
- принцип признания необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных,
экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, а также их законных интересов в
государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного
права;
- принцип признания взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод
соотечественников.
Авторы напоминают, что согласно ст. 17 Конституции РФ основные права и свободы человека
неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
Основные права и свобода человека и гражданина объявляются неотчуждаемыми и
принадлежащими каждому от рождения, то есть естественными.Неотчуждаемость прав человека - это
один из основных принципов конституционного строя и конституционно-правового статуса человека. В
соответствии с этим принципом права человека принадлежат ему от рождения, имеют естественный
характер, государство имеет право только регулировать их осуществление и устанавливать для них
гарантии. Неотчуждаемость основных прав и свобод означает, что они составляют минимальную
неотъемлемую свободу, и отчуждение хотя бы части этой свободы в пользу власти приводит к
несвободе, является опасным для свободы, делает власть деспотической. Конституция РФ
провозгласила эти права существующими объективно, а не по воле законодателя.
Законодатель в комментируемой статье обращает внимание на обязательность соблюдения
государствами общепризнанных принципов и норм международного права. Как известно, в области
прав человека действует система международных соглашений. Одними из самых главных соглашений
являются:
- Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948
года;
- Международныйпакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года;
- Европейскаяконвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года.
Авторы считают важным отметить также такой документ, как Конвенция о правовой помощи и
правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минская конвенция) от 22 января
1993 года. О других международных договорах Российской Федерации будет рассказано в комментарии
к ст. 6 Закона.
Обращаем внимание, что в соответствии сч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и
нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной
частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены
иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Таким образом, вопросы в области помощи соотечественникам должны решаться путем заключения
международных соглашений и договоров.
Вопросы невмешательства государств во внутренние дела друг друга остаются на сегодняшний
день наиболее важными в межгосударственных отношениях. Именно опасение подобного
вмешательства послужило отказом многих стран СНГ и дальнего зарубежья заключать соглашения и
договоры о предоставлении двойного гражданства. Страны СНГ - Республика Казахстан, Республика
Армения, Республика Беларусь и Республика Киргизия заключили соглашения с Российской Федерацией
об упрощенном порядке приобретения гражданства и не более того. Страны СНГ и Балтии неохотно
идут на заключение таких соглашений, опасаясь, что присутствие большого количества граждан России
на их территории может привести к созданию так называемой пятой колонны - людей, лояльно
настроенных по отношению к стране своего другого гражданства. Многие государства СНГ и Балтии
записали в своем законодательстве нормы о непризнании двойного гражданства.
Приоритет прав и свобод человека и гражданина положен в основу взаимоотношений между
Россией и странами СНГ на международном уровне. Любые вопросы, связанные с вопросами помощи
соотечественникам, должны решаться путем заключения международных соглашений и договоров
согласно части 4 ст. 15 Конституции РФ: "Международные договоры и соглашения являются составной
частью ее правовой системы".
3. В части 3 комментируемой статьи называется цель государственной политики Российской
Федерации в отношении соотечественников. Российская Федерация обязуется обеспечивать
правовую защиту интересов соотечественников, а также условия, при которых они могли бы в качестве
равноправных граждан жить в иностранных государствах или вернуться в Российскую Федерацию.
До вступления в силу анализируемого Закона о формировании условий для реального соблюдения
прав и свобод соотечественников за рубежом говорилось в Постановлении Правительства РФ от 17 мая
1996 г. N 590 "О Программе мер по поддержке соотечественников за рубежом". Так, в упомянутой выше
Программе с целью формирования условий для реального соблюдения прав соотечественников в
странах их постоянного проживания предусматривалось:
- разработка предложений для рассмотрения на заседаниях Совета глав государств, Совета глав
правительств, Межпарламентской Ассамблеи и Совета министров иностранных дел государств -
участников Содружества Независимых Государств состояния дел с обеспечением прав и свобод
человека в этих государствах;
- интенсификация работы по созданию комиссии СНГ по правам человека, подписанию и
ратификации Конвенции СНГ об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам,
Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека, использованию их возможностей для защиты
прав соотечественников в государствах - участниках СНГ;
- продолжение переговоров с государствами - участниками СНГ и государствами Балтии о
заключении двусторонних и многосторонних соглашений о формах и способах урегулирования проблем,
связанных с правовым и гражданским статусом соотечественников;
- определение правового статуса соотечественников в Российской Федерации и подготовка
проектов соответствующих законодательных и нормативных актов;
- регулярное информирование соответствующих международных организаций о фактах нарушения
прав соотечественников и представляющих их интересы общественных организаций;
- разработка предложений по учету интересов соотечественников при проведении политики в
отношении государств - участников СНГ и стран Балтии;
- содействие средствам массовой информации в освещении правового положения
соотечественников за рубежом и формирование объективного общественного мнения о проблемах
соотечественников в странах их проживания и в России.
4. Российская Федерация оказывает соотечественникам содействие в реализации и обеспечении
права использовать русский язык и родные языки народов Российской Федерации для развития