1er août 2001, conclusions de la commission spéciale de l'Assemblée Nationale

878 Pages·2010·1.79 MB·French

Loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001

Conclusions de la commission spéciale AN (XIème législature)

SOMMAIRE
Article 1er.................................................................................................................................3
Article additionnel avant l’article 1er..............................................................................4
Article 2..................................................................................................................................43
Article 3..................................................................................................................................44
Article 4..................................................................................................................................45
Article 5..................................................................................................................................46
Article 6..................................................................................................................................47
Article 7..................................................................................................................................48
Article 8................................................................................................................................230
Article 9................................................................................................................................231
Article 10.............................................................................................................................232
Article 11.............................................................................................................................233
Article 12.............................................................................................................................234
Article 13.............................................................................................................................235
Article 14.............................................................................................................................236
Article 15.............................................................................................................................237
Article 16.............................................................................................................................238
Article 17.............................................................................................................................239
Article 18.............................................................................................................................240
Article 19.............................................................................................................................241
Article 20.............................................................................................................................242
Article additionnel après l'article 20............................................................................243
Article 21.............................................................................................................................267
Article additionnel après l'article 21............................................................................268
Article 22.............................................................................................................................286
Article 23.............................................................................................................................287
Article 24.............................................................................................................................288
Article 25.............................................................................................................................290
Article 26.............................................................................................................................291
Article additionnel après l'article 26............................................................................292
Article additionnel après l'article 26............................................................................298
Article additionnel après l'article 26............................................................................303
Article additionnel après l'article 26............................................................................315
Article additionnel après l'article 26............................................................................319
Article 27.............................................................................................................................331
Article 28.............................................................................................................................332
Article 29.............................................................................................................................333
Article 30.............................................................................................................................334
Article 31.............................................................................................................................335
Article 32.............................................................................................................................484
Article 33.............................................................................................................................485
Article 34.............................................................................................................................486
Article additionnel après l'article 34............................................................................541
Article 35.............................................................................................................................559
Article 36.............................................................................................................................560
Article 37.............................................................................................................................561
Article 38.............................................................................................................................562
Article 39.............................................................................................................................596
Article 40.............................................................................................................................597
Article 41.............................................................................................................................598
Article additionnel après l’article 41............................................................................599
Article 42.............................................................................................................................604
Article 43.............................................................................................................................605
Article 44.............................................................................................................................606
Article 45.............................................................................................................................607
Article 46.............................................................................................................................635
Article 47.............................................................................................................................662
Article 48.............................................................................................................................663
Article additionnel avant l'article 48............................................................................664
Article additionnel après l'article 48............................................................................677
Article additionnel après l'article 48............................................................................712
Article additionnel après l'article 48............................................................................724
Article additionnel après l'article 48............................................................................749
Article additionnel après l'article 48............................................................................753
Article additionnel après l'article 48............................................................................779
Article additionnel après l'article 48............................................................................784
Article additionnel après l'article 48............................................................................810
Article additionnel après l'article 48............................................................................817
Article additionnel après l'article 48............................................................................838
Article additionnel après l'article 48............................................................................846
Article additionnel après l'article 48............................................................................853
Article 49.............................................................................................................................870
Article 50.............................................................................................................................871
Article 51.............................................................................................................................872
Article 52.............................................................................................................................873
Article 53.............................................................................................................................874
Article 54.............................................................................................................................875
Article 55.............................................................................................................................876
Article 56.............................................................................................................................877
Article 57.............................................................................................................................878
Article 1er

Les ressources et les charges de l’Etat, au sens de l’article 34 de la
Constitution, comprennent des ressources et des charges budgétaires
ainsi que des ressources et des charges de trésorerie. Elles sont
déterminées par les lois de finances dans les conditions et sous les
réserves prévues par la présente loi organique.
Séance du jeudi 7 juin 2001

Article additionnel avant l’article
1er

M. le président. Par amendement n° 2, M. Lambert, au nom
de la commission, propose d'insérer, avant le titre Ier, un article
additionnel ainsi rédigé :

« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi
organique, les lois de finances déterminent la nature, le montant et
l'affectation des ressources et des charges de l'Etat ainsi que l'équilibre
financier qui en résulte. Elles tiennent compte d'un équilibre économique
qu'elles décrivent, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes
qu'elles déterminent.

« Elles approuvent le budget de l'Etat qui décrit l'ensemble
de ses recettes et de ses dépenses budgétaires pour un exercice,
ainsi que l'équilibre budgétaire qui en résulte. Sans préjudice des
dispositions prévues à l'article 26 ter, l'exercice s'étend sur une
année civile.

« Les lois de finances peuvent comporter toutes dispositions
relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion
des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'Etat et au
régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services
publics.

« Ont le caractère de lois de finances :

« 1° La loi de finances de l'année et les lois de finances
rectificatives ;
« 2° La loi de règlement ;

« 3° Les lois prévues à l'article 45. »

Cet amendement est affecté de trois sous-amendements.

Le sous-amendement n° 169 rectifié, présenté par MM.
Charasse, Angels et les membres du groupe socialiste et
apparentés, tend à rédiger comme suit le premier alinéa du texte
proposé par l'amendement n° 2 :

« Dans les conditions et sous les réserves prévues par la
présente loi organique, les lois de finances arrêtent la nature, le
montant et l'affectation des ressources et des charges de l'Etat
ainsi que l'équilibre financier qui en résulte. Elles tiennent compte
des perspectives économiques qu'elles constatent, ainsi que des
objectifs et des résultats des programmes qu'elles déterminent. »

Les deux sous-amendements suivants sont déposés par MM.
Fréville, Arthuis et Badré.

Le sous-amendement n° 244 rectifié a pour objet :

I. - A la fin de la première phrase du premier alinéa du texte
proposé par l'amendement n° 2 pour insérer un article additionnel avant
le titre Ier, de remplacer les mots : « ainsi que l'équilibre financier qui en
résulte » par les mots : « compte tenu d'un équilibre économique et
financier qu'elles définissent ».
II. - Dans la seconde phrase du premier alinéa de ce texte, de
supprimer les mots : « d'un équilibre économique qu'elles décrivent, ainsi
que ».

Le sous-amendement n° 245 rectifié tend à rédiger comme suit la
première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement
n° 2 pour insérer un article additionnel avant le titre Ier :

« Elles approuvent pour un exercice le partage des impositions de
toute nature de l'Etat, le budget qui décrit l'ensemble des recettes et des
dépenses budgétaires de l'Etat, ainsi que l'équilibre budgétaire qui en
résulte. »

La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 2.

M. Alain Lambert, rapporteur. Il s'agit de définir, au début de la loi
organique, les principaux objets des lois de finances, ainsi que les
domaines dans lesquels elles peuvent statuer, et d'énumérer les différents
types de loi de finances.

Par rapport au droit existant, une mention nouvelle est introduite,
qui est d'ailleurs controversée, il s'agit de la faculté offerte aux lois de
finances de statuer sur les règles comptables appliquées à l'Etat. La
commission des finances considère que c'est là un domaine fondamental
dans la perspective de la détermination des ressources et des charges de
l'Etat par le législateur financier.

Il s'agit donc de prévoir que les lois de finances peuvent aborder des
questions comptables, sans d'ailleurs leur conférer une compétence
exclusive en la matière.

M. le président. La parole est à M. Charasse, pour défendre le
sous-amendement n° 169 rectifié.
M. Michel Charasse. Ce sous-amendement est d'ordre
rédactionnel. Je préférerais, personnellement, que les lois de finances
tiennent compte « des perspectives économiques qu'elles constatent »
plutôt que d'un « équilibre économique qu'elles décrivent ». En effet, les
perspectives économiques se constatent.

Au passage, je voudrais tout de même remercier M. le président de
la commission des finances d'avoir bien voulu faire passer clairement le
régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics
dans le domaine de la loi.

M. le président. La parole est à M. Fréville, pour défendre les sous-
amendements n°s 244 rectifié et 245 rectifié.

M. Yves Fréville. Le premier sous-amendement traite d'une
question qui est peut-être secondaire.

L'ordonnance de 1959 contenait un principe qui avait été considéré
comme un « principe fondamental » par le Conseil constitutionnel, celui
selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges
de l'Etat « compte tenu d'un équilibre économique et financier qu'elles
définissent ».

La commission des finances, et je comprends très bien sa
motivation, sépare l'aspect économique de l'aspect financier : selon
l'amendement n° 2, les lois de finances « tiennent compte d'un équilibre
économique » et, par ailleurs, elles déterminent l'équilibre financier.

Je trouvais que la formule ancienne avait ses mérites parce qu'il y a
naturellement rétroaction de l'équilibre financier sur l'équilibre
économique. De surcroît, je ne percevais pas bien pour quelle raison il
fallait modifier ce principe fondamental reconnu par le Conseil
constitutionnel.
Quant au sous-amendement n° 245 rectifié, il pose un problème
essentiel. Je me demande, d'ailleurs, s'il convient de l'exposer maintenant
tant il dépend du sort d'un amendement fondamental qui viendra en
discussion plus tard. Nous n'en sommes ici qu'au tout début du texte et je
me demande si l'on ne pourrait pas décider la réserve sur ce problème du
partage.

M. le président. Il vaut mieux que vous l'exposiez maintenant.

M. Yves Fréville. Nous considérons, Jean Arthuis et moi-même,
que la loi de finances doit non seulement et d'abord approuver le budget
mais aussi définir le partage de ces ressources que sont les impositions de
toutes natures. Le montant de ces impositions de toutes natures s'élève à
1 000 milliards de francs, qui sont partagés de facto selon des procédures
différentes, soit d'affectation, soit de prélèvement, entre l'Etat lui-même,
bien entendu, qui en a le solde, les collectivités locales, qui perçoivent des
dotations globales sous forme essentiellement de prélèvements, la
sécurité sociale, qui se voit affecter des impôts dont le principal d'entre
eux est la CSG, enfin des organismes divers, ces fonds dont il a été
souvent question au cours de nos dernières discussions, ainsi que d'autres
organismes comme la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la
CADES, par exemple.

Par conséquent, il serait opportun que, dès l'article liminaire et sans
déflorer la discussion sur le fond que nous aurons tout à l'heure sur le
problème de la constitutionnalité, on puisse lire que les lois de finances
approuvent tout à la fois un partage des ressources et le budget.

M. le président. Quel est l'avis de la commission sur les trois sous-
amendements ?

M. Alain Lambert, rapporteur. Le « poids » du sous-amendement
n° 245 rectifié me donnait à penser qu'il n'avait pas pu être exposé aussi
rapidement par notre collègue Yves Fréville !
S'agissant du sous-amendement n° 169 rectifié, qui est
rédactionnel, M. Charasse a une préférence pour le verbe : « arrête »
plutôt que pour le terme : « détermine », mais la commission des finances
a le sentiment que sa rédaction n'est pas plus mauvaise que la sienne. Je
serais heureux que M. Charasse veuille bien rejoindre notre point de vue.

Ce point n'est pas déterminant, mais je pense que notre rédaction
est sans doute celle qu'il convient de conserver.

M. le président. Monsieur Charasse, acceptez-vous la suggestion
de M. le rapporteur ?

M. Michel Charasse. Oui, monsieur le président.

M. le président. Le sous-amendement n° 169 rectifié est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

M. Alain Lambert, rapporteur. Je vous remercie, monsieur
Charasse.

En ce qui concerne le sous-amendement n° 244 rectifié, M. Fréville a
expliqué les raisons de sa proposition, reposant sur une conception de
l'équilibre financier qui englobe des produits et des charges ne relevant
pas du champ des lois de finances. Cette conception est donc plus floue
que celle de la commission des finances. A nos yeux, l'équilibre financier
est bien celui qui résulte de l'ensemble des ressources et des charges de
l'Etat, qu'elles soient ou non budgétées.

En tout cas, il nous a semblé délicat d'assigner à une loi de finances
le soin de définir l'équilibre économique, ce qui nous conduit à
recommander le retrait de ce sous-amendement, qui est, comme son
auteur l'a dit, secondaire. Mais sans doute M. Fréville souhaitera-t-il
entendre l'avis du Gouvernement sur ce sujet.

Avec le sous-amendement n° 245 rectifié, Yves Fréville et Jean
Arthuis introduisent une notion nouvelle, celle des ressources partagées. Il
s'agit donc d'un texte essentiel, et qui serait repris en écho, s'il était
adopté par le Sénat, dans d'autres dispositions ultérieures. C'est ce qui a
fait s'interroger notre collègue il y a un instant sur l'opportunité de
développer d'ores et déjà sa pensée sur le sujet. Je pense que nous ne
pouvons éviter de le faire maintenant car nous sommes dans une
démarche de rédaction de la loi qu'il nous faut accomplir.

La notion de ressources partagées pourrait ne pas poser de
problème majeur si elle ne comportait les conséquences que vous savez et
que nous verrons plus loin à l'occasion de l'article d'équilibre.

Sur le fond, il s'agit d'introduire une notion juridique pour décrire le
fait que le produit de certaines impositions de toutes natures fait l'objet
d'un partage entre l'Etat et des tiers : collectivités locales, Union
européenne, organismes de sécurité sociale et autres.

Ce partage est aujourd'hui obscur dans la mesure où, malgré les «
jaunes budgétaires », personne ne sait vraiment très bien qui reçoit quelle
imposition dans notre pays. Personne ne conteste, par conséquent, le
caractère insatisfaisant de cet état de fait.

Nos collègues Yves Fréville et Jean Arthuis entendent donc clarifier
les choses en introduisant ce nouveau concept et en disant en substance -
je parle sous leur contrôle - qu'il existe trois types d'impositions de toutes
natures, celles qui sont directement affectées, celles qui sont rétrocédées
sous forme de prélèvement sur recettes, et celles de l'Etat.

Avec chacun de ces types de prélèvements, ils entendent faire
coïncider un mode d'affectation : direct, pour celles qui sont prélevées
directement, par prélèvement sur recettes pour les collectivités locales et