Transparenz öffentlicher Einkaufsdaten in Deutschland: Anforderungen und Handlungsfelder im Kontext von Open Government

477 Pages·2021·8.471 MB·German

by  Britta Reuter

Britta Reuter
Transparenz
öffentlicher
Einkaufsdaten
in Deutschland
Anforderungen und Handlungsfelder
im Kontext von Open Government
Transparenz öffentlicher Einkaufsdaten in
Deutschland
Britta Reuter
Transparenz öffentlicher
Einkaufsdaten in
Deutschland
Anforderungen und Handlungsfelder
im Kontext von Open Government
Britta Reuter
Königswinter, Deutschland
Dissertation der Zeppelin Universität, Friedrichshafen
Gutachter: Prof. Dr. Jörn von Lucke, Prof. Dr. Hermann Hill
Disputation: 05. Mai 2020
ISBN 978-3-658-31686-0 ISBN 978-3-658-31687-7 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-31687-7
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Planung/Lektorat: Carina Reibold
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Vorwort
Das öffentliche Beschaffungswesen ist in Deutschland durch nationale und
europäische Rechtsvorschriften geregelt. Beschaffungsprozesse und ihre
Publikationen unterliegen monetären Schwellenwerten, die bestimmen, wie eine
Ausschreibung veröffentlicht wird und wie Vergaben einzureichen sind. Obwohl
die digitale Vergabe immer wieder eingefordert wurde, verzögerte sich deren
Umsetzung in den vergangenen Jahrzehnten erheblich. In Deutschland gelten
auf Bundes- und Länderebene verschiedene Richtlinien, sodass Ausschreibungen
auf diverse Vergabeportale verteilt waren, deren Zugriff zum Teil noch kosten-
pflichtig war. Die Einführung der digitalen Vergabe stellte diese Dienstleister
vor existentielle Herausforderungen, zumal der Staat begann selbst Vergabe-
plattformen aufzubauen. All dies erschwert es bis heute für Bieter, Bürger und
Behörden eine Übersicht über die Vergabelandschaft in Deutschland zu haben,
sich auf Ausschreibungen zu bewerben und bereits vergebene oder sich in Ver-
gabe befindende Projekte zu evaluieren. Im internationalen Vergleich nimmt die
Bundesrepublik Deutschland bei Transparenz, offenen Vergabedaten und der
digitalen Vergabe eher Plätze im Mittelfeld ein.1
Als Britta Reuter 2013 ihre Dissertation anmeldete waren erste Grundlagen zu
Open Government und offenen Verwaltungsdaten (Open Government Data) von
Wissenschaft und Verwaltungspraxis gelegt worden. Eine Öffnung der Vergabe
und offene Vergabedaten wurden damals in Deutschland nicht ernsthaft verfolgt.
In unserem ersten Gespräch über geeignete Open Government Anwendungs-
felder kamen Frau Reuter und ich als ihr Doktorvater überein, dass in der offenen
1Vgl. Arbeitskreis Open Government Partnership Deutschland: Gemeinsam in die Zukunft –
Deutschland in der Open Government Partnership, Berlin 2017, S. 41–42.
V
VI Vorwort
Vergabe ein ganz großes Potential stecke. Dieses Themenfeld eigne sich für eine
Dissertation. Bis heute hat diese Einschätzung nichts an Wert und Aktualität ver-
loren. Die seit dem Jahr 2000 immer wieder verschobene Pflicht zur eVergabe
gilt erst seit Januar 2020 und wird den Wunsch nach einer Öffnung der Daten-
bestände weiter verstärken.
Mit ihrer im Herbst 2019 an der Zeppelin Universität in Friedrichshafen vor-
gelegten Dissertation trägt Britta Reuter dazu bei, dass sich Wissenschaftler
in Deutschland künftig zielgerichteter und erfolgsversprechender mit einer
Öffnung der Vergabe und offenen öffentlichen Einkaufsdaten wissenschaft-
lich auseinandersetzen können. Aus meiner Sicht als Erstgutachter hat diese
Promotionsschrift herausragende Bedeutung für Theorie und Praxis. Es handelt
sich um ein empirisch-analytisches wie gestalterisch-normatives Werk, das sich
interdisziplinär an der Nahtstelle zwischen Verwaltungsinformatik, Wirtschafts-
informatik, Public Management und Vergaberecht positioniert. Den Schwierig-
keitsgrad des Vorhabens, das Potential von offenen öffentlichen Einkaufsdaten
zu bestimmen und Handlungsempfehlungen mit Bezug auf die Bundesrepublik
Deutschland zu entwickeln, bewerte ich mit Blick auf die bestehende Theorie und
Praxis als durchaus hoch.
Mit ihrer in Form dieses Buches veröffentlichten Dissertation erschließt Frau
Reuter wertvolle Ansätze zu offenen öffentlichen Einkaufsdaten und zu einer
Öffnung des Vergabewesens. Sie bietet hier eine andere, neuartige Perspektive,
die sich bisher in Deutschland nicht im Aus- und Weiterbildungsangebot wieder-
findet und erst allmählich auch rechtlich fundiert wird. Die Freie und Hanse-
stadt Hamburg ist mit ihrem Transparenzgesetz wesentlicher Vorreiter. Bisher
dominieren eher die Sorge um Amts- und Dienstgeheimnisse sowie Betriebs-
und Geschäftsgeheimnisse von Unternehmen, wenn Verwaltungsbehörden und
deren Mitarbeiter über die Öffnung des Vergabewesens und deren Konsequenzen
nachdenken. Dahinter steckt auch die Sorge und die Erfahrung, durch zu viel
Transparenz die langwierigen Vergabeverfahren noch mehr zu verlangsamen,
da sich mehr Angriffspunkte für Einsprüche vor der Vergabekammer ergeben.
Dass Transparenz nach der Vergabeentscheidung zu einer rechtskonformen Ver-
gabe im Sinne von Rechenschaft gehören muss, wird dabei gerne ausgeblendet.
Auch der Wunsch, die Kalkulation eines Angebots gegenüber dem Staat und der
Konkurrenz nicht aufzudecken, entspricht der gelebten Tradition in Deutsch-
land. Politisch wäre es aber durchaus vorstellbar, wie etwa in Brasilien, dass
das öffentliche Interesse an Transparenz der Gebote um öffentliche Mittel höher
wiegt als die Interessen der Unternehmen, eine Anbieter- und Angebotstrans-
parenz zu verhindern.
Vorwort VII
Britta Reuter setzt mit diesem Werk einen wichtigen Meilenstein für die
weitere Öffnung der Vergabe und der Vergabedaten in Deutschland. Ihre Erkennt-
nisse und die Handlungsempfehlungen können nun in der Praxis überprüft und
weiterentwickelt werden. Dies kann zu einer weiteren Modernisierung des Ver-
gabewesens in Deutschland, insbesondere im Unterschwellenbereich, beitragen.
Sie hat mit den von ihr zusammengestellten offenen Forschungsfragen auch
gleich eine weitere Arbeitsagenda für die wissenschaftliche Forschung vorgelegt,
die aus meiner Sicht ebenso einer raschen Bearbeitung bedarf.
Nach Begutachtung und Verteidigung wird das Promotionsverfahren an der
Zeppelin Universität in Friedrichshafen mit diesem Druck im Sommer 2020 sehr
erfolgreich abgeschlossen sein. Britta Reuter sei an dieser Stelle für ihre Dis-
sertationsschrift gedankt. Die Anfertigung einer Promotion neben ihren beruf-
lichen Tätigkeiten und nach der Geburt ihrer Tochter Mathilda erfordert eine
außerordentliche Disziplin, für die ihr an dieser Stelle noch einmal Lob und
Anerkennung gezollt werden muss. Als wissenschaftlicher Betreuer würde ich
mich sehr freuen, wenn die von ihr eingebrachten Ideen und Anregungen in den
kommenden Jahren breite Aufmerksamkeit finden und von Politik und Gesetz-
gebung aufgegriffen werden.
27. Mai 2020 Prof. Dr. Jörn von Lucke
Danksagung
„Auch der weiteste Weg beginnt mit einem ersten Schritt“ – so schrieb schon
Konfuzius und so habe ich selbst den Prozess des Verfassens dieser Doktorarbeit
erlebt. Viele kleine Schritte, die nach und nach ein großes Ganzes ergeben.
An dieser Stelle möchte ich herzlich den Betreuern meiner Dissertation, Prof.
Dr. Jörn von Lucke und Prof. Dr. Hermann Hill, danken, die diesen Prozess mit
Anregungen, Ratschlägen und Diskussionen konstruktiv begleitet haben.
Ebenso möchte ich allen Interviewpartnern und Experten danken, die
sich die Zeit für Hintergrundgespräche, aber auch für die Teilnahme an der
Online-Befragung genommen haben.
Mein besonderer Dank geht an meine Familie und engsten Freunde für ihre
Geduld und Unterstützung, besonders in der Endphase dieser Arbeit. Die Arbeit
selbst ist meiner Tochter Mathilda gewidmet: Sie war sowohl der Grund für die
Unterbrechung als auch die Motivation für die Fortsetzung und Beendigung
dieser Arbeit!
Königswinter Britta Reuter
den 15. November 2019
IX
Zusammenfassung
In den letzten zehn Jahren wurden Regierungsdaten der Öffentlichkeit über
offene Verwaltungsdatenportale in wachsendem Maße zugänglich gemacht.
Unter Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT) als
Transmissionsriemen wurden Transparenz sowie zusätzliche Partizipations- und
Kollaborationsmöglichkeiten geschaffen. Diese sollen das Verwaltungshandeln
glaubwürdiger machen und demokratische Grundprinzipien stärken.
Trotz einer Vielzahl verfügbarer Daten sind offene öffentliche Einkaufsdaten
jedoch noch immer die Ausnahme; nur einige wenige deutsche Städte stellen sie
bereit. Auch auf Bundesebene ist keine zentrale Statistik vorhanden, die exakt die
Ausgaben des öffentlichen Einkaufs beziffert, was vor allem im größten Bereich
der nationalen Ausgaben kritisch zu sehen ist. Vor dem Hintergrund, dass die
deutsche Bundesregierung jährlich geschätzte 15 % des Bruttoinlandsprodukts
(BIP) im Rahmen des öffentlichen Einkaufs verausgabt, ist zu fragen, ob die
Bürger nicht auch Zugriff auf jene Daten haben sollten, die über die Verwendung
der von ihnen erwirtschafteten Steuermittel Auskunft geben.
Diese Arbeit möchte auf Grundlage einer umfassenden Darstellung des Status
quo die Voraussetzungen und Hindernisse, aber auch Chancen und Risiken der
Öffnung öffentlicher Einkaufsdaten erläutern und im Anschluss mithilfe einer
empirischen Studie überprüfen. Die Befragung bietet darüber hinaus einen Ein-
blick in die Bereitschaft zur Öffnung öffentlicher Einkaufdaten und mögliche
Differenzierungsbedarfe. Best Practices aus der Slowakei und Frankreich sowie
ein Leitbild mit 15 Handlungsfeldern geben konkrete Umsetzungsanregungen.
Im Hintergrund steht die Frage, wie die Öffnung öffentlicher Einkaufsdaten im
Kontext offener Verwaltungsdatenportale auch für Deutschland bis zum Jahr 2030
Realität werden kann.
XI
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung ................................................ 1
2 Vorgehen ................................................ 5
2.1 Ziel der Arbeit und Abgrenzungen ....................... 5
2.2 Leitende Forschungsfragen und Arbeitshypothesen .......... 5
2.3 Methodischer und theoretischer Rahmen .................. 8
2.4 Gliederung .......................................... 9
2.5 Zusammenfassung .................................... 10
3 Literaturauswertung ...................................... 13
3.1 Die Notwendigkeit einer systematischen
Literaturauswertung .................................. 13
3.2 Vorgehen der Auswertung .............................. 14
3.3 Schlussfolgerungen ................................... 18
4 Die Technikfolgenabschätzung als theoretischer Rahmen ........ 21
4.1 Definition und Abgrenzung der Technikfolgenabschätzung .... 21
4.2 Prägende Institutionen ................................. 24
4.3 Forschungs- und Beratungskonzeptionen der TFA ........... 25
4.4 Projektvorgehen und Methoden ......................... 29
4.5 Wissenschaftliche Herausforderungen .................... 29
5 Kontext des öffentlichen Einkaufs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
5.1 Definitionen ......................................... 33
5.1.1 Öffentlicher Einkauf in Abgrenzung zu Vergabe
und Beschaffung ............................... 33
5.1.2 E-Government ................................. 34
5.1.3 Public E-Procurement ........................... 35
5.1.4 Open Government .............................. 35
XIII