Table Of ContentKonegenlNitschke (Hrsg.)
Revision des Grundgesetzes?
Norbert KonegenlPeter Nitschke (Hrsg.)
Revision
des Grundgesetzes?
Ergebnisse der Gemeinsamen
Verfassungskommission (GVK)
des Deutschen Bundestages
und des B undesrates
Leske + Budrich, Opladen 1997
ISBN 978-3-8100-1856-4 ISBN 978-3-322-95821-1 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-95821-1
© 1997 Leske + Budrich, Opladen
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Inhalt
Norbert KonegeniPeter Nitschke
Vorwort..................................................................................................... 7
Marion Schmidt
Die GKV - Auft rag, Zusammensetzung und Verfahren .......................... 9
Norbert Konegen
Grundrechte und Staatszielbestimmungen ............... ....................... .......... 29
Peter Nitschke
Grundgesetz und Europa .. ................ ............. ...... .................. .................... 57
Tobias Schmack-Reschke
Biirgerbeteiligung und Plebiszite in der Debatte
der Gemeinsamen Verfassungskommission.............................................. 77
RUdiger Kipke
"Parlamentsrecht" ...................................................................................... 107
Ruth Wilhelmi
Gleichstellung und Gleichberechtigung von Frauen und Miinnem........... 121
Irene Gerlach
Art. 6: Die Diskussion urn die Rechte und Pflichten der Familie
und der nichtehelichen Lebensgemeinschaften im Grundgesetz............... 141
Wilfried von Bredow
1m Schlagschatten des Bundesverfassungsgerichts. Die neu
bestimmte Rolle der Streitkriifte in der AuBen- und
Sicherheitspolitik des vereinigten Deutschland......................................... 159
Birgit Schillings
Asylrecht und Grundgesetz ....................................................................... 177
Karen Schonwa/der
Schutz ethnischer Minderheiten .............................................................. 197
6 Inhalt
Elmar Eggert
Der Bereich Staatskirchenrecht in der Gemeinsamen
Verfassungskommission und dessen Grundlagen .. ... ...... ... .... .... ............... 217
Matthias Kurp
Die Arbeit der Gemeinsamen Verfassungskommission
und ihre Auswirkung ................................................................................. 233
Norbert KonegeniPeter Nitschke
Ausblick: Von der Substanz der Verfassung ............................................. 241
Sachregister . .... ....... ....... ............................... ...................... ..... ..... ............. 245
Personenregister ..... ............. ........ ........................... ........... ..... ....... ............ 249
Autorenverzeichnis .................................................................................... 251
Vorwort
Wer oder was ist die Gemeinsame Verfassungskommission (GVK) gewesen?
Wie hat sie gearbeitet und was hat sie bewirkt? - Darauf sollen in diesem Band
Antworten mit dem Ziel gegeben werden, eine Art Standortbestimmung zur
aktueUen Verfassungskultur der Bundesrepublik Deutschland in Umrissen zu
versuchen.
Die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat,
die den Aufirag des Einigungsvertrages erfiiUen soUte, "sich innerhalb von
zwei Jahren mit den im Zusammenhang mit der deutschen Einigung aufgewor
fenen Fragen zur Anderung oder Erganzung des Grundgesetzes zu befassen"
und damit das Grundgesetz auf seine Eignung fiir ein Gesamtdeutschland zu
tiberpriifen, hat in ihrer Tiitigkeit und ihrem Bestehen zwischen dem 16. Januar
1992 und dem 28. Oktober 1993 eine Vielzahl von verfassungsrelevanten Ma
terien sondiert, in zum Teil heftigen Debatten erortert und schlieBlich eine ver
gleichsweise geringe Anzahl von Vorschliigen zu Gesetzesanderungen in Kon
sensformeln gebracht. Trotz der groBen Bedeutung, die diesem nach dem Par
lamentarischen Rat einmaligen Gremium im Verfassungsleben der Bundesre
publik Deutschland zukommen soUte, ist die Arbeit der GVK von der politisch
interessierten Offentlichkeit nur wenig beachtet worden. Dies ist urn so bemer
kenswerter, weil irn Kontext von Artikel 5 des Einigungsvertrages bereits im
Vorfeld ihrer Konstituierung nicht nur tiber eine Revision des Grundgesetzes,
sondem auch tiber eine plebiszitiir legitimierte Neuschopfung der Verfassung
diskutiert wurde. Faktisch ist diese Debatte mit der Einrichtung der GVK kana
lisiert worden - zu Lasten des offentlichen Diskurses.
Die Ergebnisse der GVK stehen somit exemplarisch fUr den verfassungs
politischen Kurs der Bundesrepublik Deutschland. Sie zu dokumentieren und
zu bewerten war Ausgangspunkt fUr diesen Sammelband, in dem erstmalig die
Auseinandersetzungen innerhalb der GVK zu zentralen verfassungs- und ge
seUschaftspolitischen Themen wie Plebiszit, GleichsteUung von Mann und
Frau, Umwelt und sozialen Grundrechten vereint und in Korrelation zu Aussa
gen in der jeweiligen Fachliteratur gesetzt sind. Das Buch grenzt sich hier inso
fern konzeptioneU von anderen Publikationen zur Arbeit der Gemeinsamen
Verfassungskommission abo Die Autoren versuchen, die Kommissionsarbeit
themengeleitet zu untersuchen, d.h. sie zeichnen anhand eines Beratungsge
genstands die gesamte Diskussion in der Kommission selbst, aber auch das
Vorfeld sowie die juristischen und geseUschaftspolitischen Konsequenzen nacho
8 lnhalt
Dem Leser wird somit sowohl ein Uberblick tiber die Arbeit der GVK im all
gemeinen wie auch im speziellen gegeben.
Unter dieser Aufgabenstellung wird deutlich, welche Antrage zu Geset
zeslinderungen im Forum der GVK tiberhaupt diskutiert worden sind und in
welcher Art und Weise - verfahrenstechnisch wie inhaltlich - etwa Diskurse
lemente ausgegrenzt worden sind. Anhand der neun Anhorungspunkte wird ex
emplarisch dargestellt, wie die parteipolitischen Frontstellungen aus Bundestag
und Bundesrat die Diskussionslinien innerhalb der Verfassungskommission
von Anfang an so deutlich bestimmten, daB letztendlich die Arbeitsergebnisse
sehr minimalisiert blieben.
Die einzelnen Beitrage hierzu folgen in ihrer Gliederung konzeptionell der
Chronologie der Anhorungssachen. In ihnen wird jeweils das Pro und Kontra
der Streitpunkte unter politikwissenschaftlichen Kriterien beleuchtet. Sie setzen
sich damit ausdriicklich von dem juristisch geflihrten Diskurs in der GVK abo
Dariiber hinaus sind mit der Charakterisierung der Verfahrensmuster und per
sonellen Rekrutierungsmechanismen sowie der Medienwirkung der GVK und
nicht zuletzt mit der Behandlung der Frage des Staatskirchenrechts drei ergan
zende Beitrage aufgenommen worden, welche die Gesamtintention des Sam
melbandes konzeptionell abrunden sollen.
Die Idee zu diesem Sammelband ist aus zwei Seminaren, die von den bei
den Herausgebern im Wintersemester 93/94 und im Wintersemester 94/95 an
der WestHUischen Wilhelms-Universitat veranstaltet wurden, hervorgegangen.
Ftir die Beitrage hierzu fanden sich sowohl Studierende wie Lehrende zusam
men, von denen sich jeder in unterschiedlicher Zielsetzung umfassend mit der
Auswertung von Sitzungsprotokollen, Anhorungsberichten und Begleitpublika
tionen zu seinem Themenkreis auseinandergesetzt hat. Entstanden ist eine Auf
satzsarnrnlung, die sich mit der gesamten Bandbreite aktueller verfassungspoli
tischer Fragestellungen beschiiftigt und zum Teil tiber die Arbeit der Verfas
sungskommission weit hinausreichende Fragen und Konsequenzen formuliert.
Somit versteht sich dieser Sammelband auch als ein Reader zum verfassungs
politischen Kurs der Bundesrepublik Deutschland in der gegenwlirtigen Situati-
on.
Eine letzte abschlieBende Bemerkung: Obwohl es den Anschein haben
mag, daB seit dem Ende der GVK viel Zeit flir die wissenschaftliche Aufarbei
tung der Materialien zur GVK gegeben war, trifft dieser Anschein hier nur be
dingt zu. Zwei Jahre Recherche sind bei komplexen Materien, wie der vorlie
genden, letztendlich nur ein geringes Zeitpolster. Daher gilt: Der vorliegende
Band ware nicht so schnell zustandegekommen, wenn nicht aIle beteiligten Ko
autorinnen und -autoren die Protokollbesilinde zur GVK in dem zur Verfligung
stehenden Zeitrahmen sachgerecht bearbeitet hatten. Ihnen allen sei an dieser
Stelle gedankt. Der Dank gilt insbesondere auch den beiden Sekreilirinnen in
Essen, Isabel Rox und Karin Lentes, die in der AbschluBphase mit Hochdruck
die redaktionelle Endfassung erstellt haben.
KolniEssen im November 1996 Die Herausgeber
Marion Schmidt
Die GVK - Auft rag, Zusammensetzung und Verfahren
1. Einfohrung
Man stelle sich ein Dominospiel vor: Sobald ein Stein kippt, reiBt er eine
ganze Reihe weiterer nach sich. Nach diesem Prinzip lassen sich auch die
Rahmenbedingungen der GVK darstellen, die Thema dieses Beitrages sind.
Der AnstoB, wenn man so will, kam von den Menschen in der DDR, die
durch ihren Protest gegen das iiberkommene sozialistische System in ihrem
Land den Boden fUr eine Wiedervereinigung beider deutscher Staaten berei
teten.
Zwei Wege fiihrten zu diesem Ziel: Die DDR konnte dem Geltungsbe
reich des Grundgesetzes nach Art. 23 in der alten Fassung des Grundgesetzes
beitreten. Die Vereinigung konnte jedoch auch iiber die NeuschOpfung einer
Verfassung vollzogen werden, iiber die gemliB Art. 146 a.F. GG "das deut
sche Yolk in freier Entscheidung" abstimmen sollte.
Die Diskussion um den verfassungsrechtlichen Weg zur deutschen Ein
heit bestimmten in der ersten Halfte des Jahres 1990 nicht nur Politiker und
Staatsrechtler, sondern auch zahlreiche Verfassungsinitiativen in Ost und
West. Diese setzten sich, zum Teil mit eigenen Verfassungsentwiirfen, mehr
heitlich fUr eine basisdemokratische Variante der Vereinigung ein. Die ver
antwortlichen politischen Krafte entschieden sich jedoch aus verschiedenen
Griinden, die noch naher darzulegen sind, fiir die Option des Beitritts, des
Art. 23 a.F. GG.
Der nachste Spielstein, der nach dieser Entscheidung kippte, trug die
Schrift des Einigungsvertrages. In ihm wurde nicht nur die staatliche Einheit
Deutschlands wiederhergestellt, sondern auch die Frage nach Verfassungsan
derungen im Zuge der Wiedervereinigung gestellt. In Art. 5 wird den gesetz
gebenden Organen empfohlen, sich "mit den im Zusammenhang mit der
deutschen Einigung aufgeworfenenen Fragen zur Anderung oder Erganzung
des Grundgesetzes zu befassen" (Wortlaut Art. 5 Einigungsvertrag).
Es sollte eineinhalb Jahre dauern, bis der nachste Stein fiel und sich am
16. Januar 1992 die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag
und Bundesrat als das Gremium konstituierte, das den Auft rag des Eini
gungsvertrages fiir Verfassungsanderungen erfiillen sollte. Der Beitrag tbe
matisiert einerseits die personelle Zusammensetzung und die Verfahrenswei-
10 Marion Schmidt
se, andererseits soli versucht werden, die Struktur und die Arbeitsweise der
Kommission an ihren Vorgaben, ihrem Auft rag und ihren Vorlaufern in den
verschiedenen Verfassungsinitiativen ergebnisorientiert nachzuzeichnen.
2. Das politische Voifeld
2.1. Der AusLOser: Die ,Herbstrevolution' in der DDR
Am Anfang war die Revolution. Ohne den zweifellos dramatischen und ra
santen UmbruchprozeB, der im Herbst des Jahres 1989 in der damaligen
DDR beg onnen hatte, hatte es nicht nur bereits ein knappes Jahr spater eine
Wiedervereinigung beider deutscher Staaten zu diesem Zeitpunkt der Ge
schichte gegeben, es hatte wohl auch keine Diskussion urn eine Reform des
Grundgesetzes stattgefunden.
Die Vereinigungsdiskussion bot fUr die Verfassungsdiskussion jedoch
nur den aktuellen historischen AnlaS, es gab indes auch andere Impulse, die
ein Nachdenken tiber das Grundgesetz notwendig machten: Die europaische
Integration beispielsweise oder auch langst tiberfallige Reformthemen aus
den 80er Jahren, wie etwa der Umweltschutz, die Verabschiedung der Lan
desverfassungen in den neuen Bundeslandern. Eine umfassende Reform des
Grundgesetzes wurde das letzte Mal vor rund zwanzig Jahren in einer Enque
te-Kommission des Deutschen Bundestages angedacht.1 Erst durch die Wie
dervereinigung bot sich den Deutschen die historisch einmalige Chance, nach
tiber vierzig Jahren das "bewlihrte" (so u.a. Scholz 1993, 3 u. 5; Schauble
1991, 288), aber eben nicht fUr alle Deutschen geschaffene Grundgesetz auf
seine Tauglichkeit fUr ein geeintes Deutschland hin zu tiberprtifen und es zu
einer gesamtdeutschen Verfassung zu machen.
Dabei bestimmte eine Vereinigung von DDR und Bundesrepublik
Deutschland zunachst gar nicht die Proteste der Menschen im Herbst 1989 in
der DDR. 1m Vordergrund standen die Forderungen nach Mitbestimmungs
recht, Meinungs- und Reisefreiheit sowie freie Wahlen. Das alte SED-Regi
me sollte gestiirzt, die Lebensbedingungen innerhalb der DDR geandert wer
den. Doch konnten die von Ministerprasident Hans Modrow in Aussicht ge
stellten Reformen viele DDR-Btirger nicht zum Bleiben bewegen. Die Aus
reise von Fliichtlingen in die Bundesrepublik stieg krisenhaft an und stellte
sowohl die DDR als auch die Bundesrepublik vor Probleme, die politische
Konsequenzen forderten. An die Phase des Kampfes fUr Demokratisierung
schloB sich alsbald die nationale Wende der Revolution an (Korte 1994, 82).
Aus der Parole "Wir sind das Volk" wurde "Wir sind ein Volk". Nachdem
S. Deutscher Bundestag (Hrsg.) 1976 u. 1977: Beratungen und Empfehlungen zur
Verfassungsreform. SchluBbericht der Enquete-Kommission des Deutschen Bundes
tages. Bonn (Reihe "Zur Sache" Nr. 3176 und Nr. 2177)
Die GVK - Auftrag, Zusammensetzung und Verfahren 11
Bundeskanzler Helmut Kohl Ende November einen Zehn-Punkte-Plan zur
Uberwindung der TeiIung Deutschlands vorgelegt hatte, konkretisierten sich
dann die Einigungsbestrebungen auf beiden Seiten (vgl. dazu etwa Korger
1993 sowie Schauble 1991).
2.2. Zwei Wege fohrten zur deutschen Einheit:
Die veifassungsrechtlichen Voraussetzungen
for eine Wiedervereinigung
Als sich abzeichnete, daB eine Wiedervereinigung greifbar nahe ruckte, be
gann eine Diskussion tiber den einzuschlagenden verfassungsrechtlichen
Weg. Nach dem Grundgesetz gab es zwei Maglichkeiten. Einerseits bezeich
nete sich das Grundgesetz in seiner alten Praambel als eine yom deutschen
Yolk in den westlichen Besatzungszonen "ftir eine Ubergangszeit" gegebene
Verfassung, die aber fUr diejenigen Deutschen, "denen mitzuwirken versagt
war", mithandeln sollte. Weiter hieB es dort, "daB das gesamte deutsche Yolk
aufgefordert bleibt, in freier Selbstbestimmung, die Einheit und Freiheit
Deutschlands zu vollenden" (WortIaut Praambel des GG in seiner Fassung
vor 1990). Dementsprechend beinhaltete das Grundgesetz in Art. 146 a.F.
GG eine Bestimmung, die fUr diesen Fall der FaIle Anwendung finden sollte.
Darin wird die Geltungsdauer des Grundgesetzes bis zu dem Tag festgesetzt,
"an dem eine Verfassung in Kraft tritt, die von dem deutschen Volke in freier
Entscheidung beschlossen worden ist" (WortIaut Art. 146 a.F. GG). Man hat
aus diesen Passagen des Grundgesetzes eine Verpflichtung ftir seine Staats
organe gefolgert, die Wiedervereinigung Deutschlands anzustreben. Ande
rerseits konnte eine Vereinigung beider deutscher Staaten auch nach Art. 23
a.F. GG durch den Beitritt anderer Teile Deutschlands zum Geltungsbereich
des Grundgesetzes erfolgen. Kontinuitat oder Neubeginn? - "Holzweg" oder
"Kanigsweg,,?2
Welcher Weg in der Verfassungsfrage einzuschlagen sei, dariiber erhitz
ten sich im Fruhjahr 1990 die Gemtiter deutscher Politiker und Verfassungs
rechtler (siehe u.a. GuggenbergerlStein 1991). Ftir die einen galt es jetzt, das
als unzureichend legitimiert empfundene Grundgesetz, das seinerzeit als
Ubergangsverfassung geschaffen wurde, durch eine Verfassung abzu16sen,
die mit einer Volksabstimmung beschlossen werden sollte (so u.a. Mahren
holz 1991,220; Simon 1990,9-17; Evers 1990,931-945; Recht und Politik
1990). Ftir die anderen bedeutete dieser Weg der "Aufbruch in eine andere
Republik" (Schauble 1990,291). Eine Verfassung mit Volksentscheid wtirde
"die Gesellschaft repolitisieren und die optimale FunktionserfUllung staren"
2 Den Begriff "Holzweg" pragte Altbundeskanzler WiIIy Brandt in bezug auf Art. 23
a.F. GG; Bundeskanzler Helmut Kohl konterte mit der Metapher vom "Konigsweg"
flir Art. 146 a.F. GG, und Konigswege dUrfe es in einer Republik nicht geben. Vgl.
Haberle 1992, 236.
