Planificación participativa para la resiliencia al clima en ciudades de América Latina

33 Pages·2017·2.87 MB·Spanish

Hardoy, Jorgelina a
Gencer, Ebru b
Winograd, Manuel c
Palabras clave: resiliencia el clima, desarrollo urbano inclusivo,
planificación participativa.
Planificación participativa para la
resiliencia al clima en ciudades de
América Latina: los casos de
Dosquebradas (Colombia),
Santa Ana (El Salvador),
y Santo Tomé (Argentina).
Abstract
El artículo presenta los resultados del proceso de investigación-acción im-
plementado en Santa Ana (El Salvador), Dosquebradas, (Colombia), y Santo
Tomé, (Argentina) a partir del proyecto “Un enfoque participativo de toma de
decisiones hacia la resiliencia al clima y desarrollo urbano inclusivo en Améri-
ca Latina” realizado en el marco de la Iniciativa Ciudades Resilientes al Clima
(CRC). Este proceso, se basa en la aplicación de una metodología multi-acto-
res y participativa, utilizando una herramienta flexible y abierta (QUICKScan)
para facilitar instancias de discusión y toma de decisiones. A través del proce-
so de planificación participativa se proponen una serie de opciones de acción
para aumentar la resiliencia climática de estas ciudades, integrando riesgo de
a. Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo - América Latina (IIED-América Latina), [email protected]
b. Center for Urban Disaster Risk Reduction and Resilience (CUDRR+R), [email protected]
c. Wageningen Environmental Research (WEnR/Alterra), [email protected]
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desastres, vulnerabilidad y desarrollo urbano. De los resultados se derivan una
serie de lecciones específicas a las ciudades de estudio, pero que pueden servir
a otras ciudades de tamaño pequeño e intermedio de América Latina. Las lec-
ciones plantean oportunidades para un desarrollo resiliente al clima, posibles
estrategias de resiliencia y su implementación. También ofrecen un panorama
realista sobre lo que pueden o no hacer estas ciudades dadas las carencias exis-
tentes en materia de recursos financieros, profesionales, normativos, etc. y los
alcances de la participación en la planificación urbana.
Introducción han sido capaces de guiar la expansión
física de las ciudades, gestionar el uso
A medida que aumenta la proporción del suelo, y proveer de la infraestruc-
mundial de población urbana, los ries- tura y servicios necesarios para redu-
gos de desastres se concentran en ciu- cir riesgos. A su vez las ciudades son
dades y centros urbanos de distintos espacios donde intervienen múltiples
tamaños y características. Las ciuda- actores con diversos intereses y capa-
des, cada vez con mayor frecuencia, cidades, se desarrollan gran cantidad
deben tener capacidad de afrontar de actividades con efectos concate-
los impactos de extremos climáticos nados y que tienen impactos muchas
(WBGU, 2016). Gran parte de ellas se veces distantes, por fuera de la ciudad
localizan en zonas costeras, en valles propiamente dicha. Por otro lado, re-
de inundación, en laderas de montaña ciben los impactos de una cantidad de
o zonas áridas, y amplios sectores de acciones y decisiones que escapan su
la población son altamente vulnera- propia esfera de incidencia. Ciudades
bles a los efectos adversos del clima. bien gobernadas y gestionadas pueden
En América Latina ciertos grupos so- reducir riesgos de todo tipo (riesgos de
ciales y recursos naturales sensibles desastres a diferentes escalas, ambien-
tendrán una mayor vulnerabilidad por tales, de salud pública). Esto implica
lo que será necesario inversiones para atender los arreglos organizacionales
instalar infraestructura urbana y ade- y regulatorios para hacer que todos los
cuar la existente (World Bank, 2018). actores puedan contribuir e involucrar-
En muchas ciudades, los gobiernos no se en los procesos de desarrollo local.
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Apunta a compartir responsabilidades Estas agendas deben ser operati-
y autoridad en el ejercicio del poder y vas, e integradas y coordinadas en-
de diferentes funciones entre el ámbi- tre el nivel internacional, regional,
to público y el privado (Gencer 2017). nacional y local (Gencer, 2017). Es
Más que gobiernos tomando decisio- fundamental valorizar el rol que tie-
nes de manera aislada, se promueve nen los actores locales en los cambios
que gobiernos negocian sus políticas y globales y el potencial que existe
prácticas con aquellos que son parte o en las zonas urbanas y peri-urbanas
se ven afectados por las decisiones to- para responder a los impactos loca-
madas (Mitlin 2004). Las trayectorias les. Existe un consenso general que
futuras de las zonas urbanas no son para lograr avanzar con las agendas
inamovibles. internacionales se necesita trabajar
Las ciudades están llamadas a tener sobre la sostenibilidad del desarrollo
un rol activo en la implementación de urbano y para ello es clave el rol que
las distintas agendas internacionales cumplen las ciudades, sus gobiernos,
de desarrollo: Marco de Acción de organizaciones y ciudadanos. Pero
Sendai para la Reducción de Riesgo en todas estas agendas el foco está
de Desastres, Acuerdo de Paris, Agen- puesto en los gobiernos nacionales.
da 2030, y La Nueva Agenda Urba- Las ciudades y sus gobiernos son
na. Por ejemplo, en la Nueva Agenda mencionados de manera subsidiaria
Urbana se plantea que “…las ciuda- a lo nacional, existiendo un fuerte
des pueden ser fuente de soluciones desfasaje entre las tareas y responsa-
a los problemas a los que se enfrenta bilidades de los gobiernos locales y
nuestro mundo en la actualidad y no los recursos y capacidades existentes
su causa. Si están bien planificadas para llevarlas adelante (Satterthwaite
y gestionadas, las ciudades y asenta- et al 2018). Esto es más marcado en
mientos humanos pueden ser un ins- el caso de ciudades pequeñas y me-
trumento eficiente y eficaz para lograr dianas. En el caso de América Lati-
el desarrollo sostenible, tanto en los na, con más de un 80% de población
países en desarrollo como en los paí- urbana, el gran desafío es mejorar la
ses desarrollados” (Naciones Unidas, calidad de vida, cerrar la brecha de
2016a, pág. Iv; WBGU, 2016). desigualdad garantizando una mayor
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inclusión y asegurar un desarrollo identificar sus potencialidades, dis-
más sostenible (CEPAL 2018; Halle- ponen de capacidades, motivaciones
gatte et al, 2017). y posibilidades de acción para en-
Mucho de lo que debe hacerse carar los desafíos que implica abor-
para limitar los impactos negativos dar temas como pobreza, inclusión,
del clima y riesgos asociados no es desarrollo sustentable, adaptación
otra cosa que acciones que deberían basada en ecosistemas, provisión de
asegurar un desarrollo más equita- servicios e infraestructura y tierra se-
tivo y sustentable, resolviendo los gura por fuera de zonas de riesgo de
problemas tradicionales del desa- desastre? ¿Cuántas han logrado que
rrollo (acceso a infraestructura, el desarrollo sustentable tenga apo-
servicios, vivienda, tierra segura yo político, tenga prominencia en la
fuera de zonas de riesgo, etc), solo agenda, sea parte de las plataformas
que ahora se conjugan con nuevos de los partidos políticos? ¿Cuántas
procesos sociales, económicos y han logrado adecuar arreglos insti-
ambientales, muchos de los cuales tucionales y organizacionales, cam-
tienen una escala regional y global biar formas de gobernanza, y lograr
(McGranahan et al 2001:6) pero el compromiso de una diversidad de
con impactos nacionales y loca- actores y sectores para poder llevar
les (Hardoy 2013: Hallegatte et al, esto adelante? ¿Cuántas cuentan con
2017). Dependerá en gran parte de fondos para encarar estos cambios?
los niveles locales, el tipo de res- ¿Cuáles han construido resiliencia
puestas, el margen de acción que sobre la base de sus bienes y servi-
tienen y que posibilidades se abren cios ambientales? Sin duda muchas
para avanzar en procesos de desa- ciudades han tenido fuertes avances,
rrollo resiliente al clima, acciones pero en muchas otras, especialmente
y planes de reducción de riesgo de las de tamaño medio y pequeño, sus
desastres y adaptación al cambio gobiernos y organizaciones, requie-
climático, en una agenda de desa- ren de un fuerte apoyo y compromiso
rrollo sustentable (Hardoy 2013). sostenido desde las distintas instan-
Pero ¿cuántas ciudades están pre- cias de gobierno regional y nacional,
paradas, tienen los recursos, pueden de la comunidad internacional, de la
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academia y de los financiadores para y contexto político. A partir de allí se
encarar estos desafíos. construyó para cada ciudad un porta-
Durante 15 meses, las ciudades de folio de opciones para la resiliencia
Santa Ana (El Salvador), Dosquebra- al clima y desarrollo inclusivo. Cada
das (Colombia) y Santo Tomé (Ar- portafolio define una serie de accio-
gentina) han sido parte del proyecto nes factibles de ser implementadas
“Un enfoque participativo de toma que buscan adaptarse a un contexto
de decisiones hacia la resiliencia al incierto, fortalecer la resiliencia al
clima y desarrollo urbano inclusivo clima, la inclusión de los sectores,
en América Latina” 1, parte de la Ini- áreas y servicios ambientales más
ciativa Ciudades Resilientes al Clima vulnerables y la integración de la re-
(CRC)2. El objetivo del proyecto fue ducción de riesgo de desastres, la mi-
desarrollar y aplicar una metodología tigación y la adaptación en la planifi-
y herramientas prácticas, innovado- cación urbana. El foco estuvo puesto
ras y participativas para dar soporte a en la articulación inter-institucional
un desarrollo urbano inclusivo y resi- municipal y con actores locales, for-
liente al clima en tres ciudades de rá- taleciendo la gobernanza local.
pido crecimiento de América Latina. El presente artículo da cuenta del
En estos meses, a través de un proceso desarrollado para cumplir
proceso de investigación–acción par- con los objetivos del proyecto y re-
ticipativa, se exploraron problemas y flexiona sobre sus logros más signi-
soluciones que tienen las ciudades en ficativos. El artículo se organiza en
cuanto a su manera de abordar una seis secciones, luego de la introduc-
planificación que integre los riesgos ción, la sección 2 se enfoca en la me-
climáticos, el potencial ambiental, todología de investigación y herra-
las características socioeconómicas mientas utilizadas, la sección 3 des-
1. El Proyecto “Un enfoque participativo de toma de decisiones hacia la resiliencia al clima y desarrollo urbano inclusivo en América Latina”, es liderado
por el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo – América Latina (IIED-AL), Center for Urban Disaster Risk Reduction and Resilience
(CUDRR+R) y Wageningen Environmental Research (WEnR/Alterra), y se implementó en las ciudades de Santa Ana en el Salvador, Dosquebradas en
Colombia y Santo Tomé en Argentina. Para acceder a material del proyecto por favor consulte el siguiente enlace: http://crclatam.net/
2. La Iniciativa Ciudades Resilientes al Clima en América Latina (CRC) es una iniciativa conjunta entre la Alianza Clima y Desarrollo (CDKN), el Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) y la Fundación Futuro Latinoamericano (FFLA). La Iniciativa CRC está financiando seis
proyectos de investigación innovadora para la toma de decisión y la acción en 13 ciudades pequeñas y medianas de América Latina para promover un
desarrollo urbano resiliente al clima. Para más información sobre la Iniciativa CRC ver artículo de ver artículo de Pacha y Villamarín en este en este
número de Medio Ambiente y Urbanización y consultar el siguiente enlace: http://crclatam.net/
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cribe el contexto de las tres ciudades y talleres participativos con grupos de
donde se implementó el proyecto, y interés). En las tres ciudades se trabajó
la sección 4 explica el proceso desa- con socios locales desarrollando mé-
rrollado durante estos 15 meses de todos participativos, herramientas de
proyecto. Las secciones 5 y 6 resal- soporte de decisiones (metodología
tan algunas lecciones y conclusiones. QUICKScan, elaboración de fichas
de proyecto y validación) y Fortale-
cimiento de Capacidades mediante
Metodología y preguntas “aprender haciendo” y “haciendo para
de investigación aprender”. QUICKScan es una me-
todología y una caja de herramientas
Con el fin de alcanzar el objetivo de desarrollada por Wageningen Environ-
nuestra investigación, “desarrollar mental Research (WENR) y European
y aplicar una metodología y herra- Environment Agency (EEA) que faci-
mientas prácticas, innovadoras y par- lita el análisis para integrar los diferen-
ticipativas para dar soporte a un de- tes conocimientos, perspectivas y ne-
sarrollo urbano inclusivo y resiliente cesidades de todos los actores (Verweij
al clima en ciudades de rápido creci- et al, 2016). La caja de herramientas,
miento de América Latina”, utiliza- basada en un software abierto y flexi-
mos una metodología multi-discipli- ble, y técnicas de facilitación, permite
naria que integra las ciencias sociales en talleres participativos explorar di-
(investigación antropológica) con las ferentes opciones y utilizar diferentes
ciencias naturales (Ciencias del Cli- fuentes y formatos de información.
ma y Riesgo de desastres), ciencias Con la participación de distintos ac-
geo-informáticas (herramienta de tores, se construye un entendimiento
soporte para decisiones) junto con el común sobre las distintos problemas
desarrollo y planificación urbana. y opciones de acción analizados. La
La metodología de investigación herramienta funciona como un lienzo
combinó la obtención de datos de se- en blanco, a lo que se suman las fun-
gundo orden (institucional), trabajo de cionalidades e información propuestas
campo (planificación y diseño) e in- por los participantes para crear las dife-
vestigación por encuestas (entrevistas rentes opciones de forma transparente
Planificación participativa para la resiliencia ... 35
y flexible durante el taller (Verweij et la democracia local, la participación
al, 2016; Winograd, 2013). e inclusión, la transparencia y la res-
Tres preguntas guiaron el pro- ponsabilidad, con el fin de garantizar
ceso de investigación – acción: una urbanización sustentable y espa-
¿Cómo se puede explorar e identi- cio de calidad (Ibid). Buena gover-
ficar oportunidades para un desarro- nanza urbana es descripto por Mark
llo y crecimiento urbano resiliente pelling en su teoría “Brecha de Poder
al clima? ¿Qué estrategias de resi- – Participación” (Power-participation
liencia se pueden desarrollar a partir gap theory), que sostiene que una red
de las oportunidades identificadas? de governanza urbana no puede lo-
¿Cómo se pueden usar estas estrate- grar todo su potencial y contribuir a
gias para avanzar con un portafolio reducir riesgos en tanto todo los acto-
de opciones que facilite una planifi- res tengan poder de decisión y acceso
cación y desarrollo urbano resiliente adecuado a fondos de financiamiento.
al clima? El proyecto Planificación Participa-
Clave para el proyecto fue fortale- tiva para la Resiliencia Climática en
cer el proceso de planificación partici- Ciudades de América Latina con su
pativa. De acuerdo a las Líneas Inter- modo participativo, incluyó el uso
nacionales en Planificación Urbana y de herramientas de soporte para la
Territorial, “la planificación urbana y toma de decisiones que promueven
territorial es más que una herramien- buenas prácticas de planificación y
ta técnica, es un proceso de toma de gobernanza, exploró un conjunto de
decisiones integrador y participativo problemas de manera integrada en
que aborda intereses opuestos y está un escenario participativo, investigó
ligado a una visión compartida, a una las interacciones y tipos de respuestas
estrategia general de desarrollo y a más importantes, evaluó el estado del
políticas urbanas a nivel nacional, re- conocimiento y datos relevantes para
gional y local” (UN-Habitat 2015, 8). entender los problemas y exploró di-
Asimismo, “la planificación urbana y ferentes opciones para evaluar siner-
territorial representa un componente gias, compensaciones e impactos.
esencial del renovado paradigma de El proyecto se estructuró alrededor
la gobernanza urbana, que promueve de dos conceptos fundamentales: Res-
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iliencia y Transformación. Resiliencia tema, frecuentemente basados en para-
está definida de múltiples maneras por digmas, metas o valores afectados (IPCC
distintos usuarios y campos. Por ejem- 2104c). La noción de transformación es
plo, está definida por el Consejo Ártico útil para acompañar y reforzar la noción
(Artic Council/ 2013) tal como fue utili- de resiliencia. El término resiliencia tal
zada en el 5to Reporte del IPCC (2014a, como fue explicado anteriormente, des-
37), como “la capacidad de un sistema taca las características y acciones de un
socio-ecológico para hacer frente a fe- sistema que le permiten mantener o re-
nómenos o alteraciones peligrosos, cuperar sus funciones o características
respondiendo o re-organizándose en deseadas, generalmente asociadas con la
formas que mantienen sus funciones idea de retornar a su “normalidad” o “re-
esenciales, su identidad y estructura, al botar (hacia estado previo al impacto”.
tiempo que conservan la capacidad de Sin embargo, la comunidad de investi-
adaptación, aprendizaje y transforma- gación ha hecho eco de las implicancias
ción”. De acuerdo a la Oficina de las de la justicia social en las acciones de
Naciones Unidas para la Reducción del resiliencia, que pueden estar reforzando
Riesgo de Desastre (UNISDR -por sus desigualdades sociales pre-existentes
siglas en inglés-, 2009, 29), resiliencia (Fraser, Pelling and Solecki 2016). Por lo
es la “habilidad de un sistema, comu- tanto, al acompañar resiliencia con trans-
nidad o sociedad expuesta a amenazas, formación plantea la idea de “rebotar ha-
para resistir, absorber, acomodarse y re- cia delante (un estado diferente, supera-
cuperarse de los efectos de un peligro de dor del previo al impacto)” y desafiar el
manera rápida y eficiente, preservando statu quo. La transformación “expresa la
y restaurando su estructura y funciones ocurrencia de un cambio social profun-
esenciales básicas”. ONU – Hábitat sos- do, que supone no sólo modificaciones
tiene que una ciudad resiliente es aque- estructurales y de conducta, sino también
lla que absorbe, se adapta y recupera de el reacomodamiento de valores y metas
shocks y estreses posibles de ocurrir, y fomentadas por actores individuales y
se transforma de manera positiva hacia colectivos en un sistema” (Fraser, Pe-
la sustentabilidad (UN Hábitat 2018). lling and Solecki 2016, 26).
Transformación refiere a los cambios Este proyecto considera resilientes
en los atributos fundamentales de un sis- a las ciudades donde los elementos de
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reducción de riesgo, tanto físicos como zamientos de tierra, volcanismo y
no físicos, existen para reducir el riesgo sismos e incendios forestales) y a
de amenazas, riesgos cotidianos y los los impactos del cambio climático,
impactos del cambio climático, y donde lo que requiere de una planificación
las capacidades institucionales, sociales que ayude a construir resiliencia de
y financieras son incrementadas en mi- manera integrada con estrategias de
ras a esos impactos, y se transforman de desarrollo adaptativas y sostenibles.
manera positiva para avanzar hacia un La ciudad de Dosquebradas tiene
desarrollo más sustentable e inclusivo. una población de 200,000 habitantes y
un crecimiento demográfico de más del
2%/año en los últimos 30 años. Forma
Contexto de las ciudades parte del área Metropolitana del Gran Pe-
reira (aproximadamente 500.000 habi-
Santa Ana es la segunda ciudad más tantes) y está localizada en la región del
grande de El Salvador, con 264.091 eje cafetero de Colombia, en una zona
habitantes (2013) y se encuentra en de piedemonte y laderas con pendientes
la parte alta de la cuenca del rio Lem- fuertes de la Cuenca del rio Otún. Esto
pa en una meseta rodeada de laderas. ha llevado a un rápido desarrollo urbano
Sus problemáticas se caracterizan y a una planificación y gestión de la ciu-
por una expansión de la vivienda pe- dad inadecuadas, derivando en un inco-
riférica de baja densidad y una falta rrecto uso de la tierra, y al asentamiento
de ordenamiento territorial y plani- de población e inversión en infraestruc-
ficación urbana y fiscal, la falta de tura en áreas de alto riesgo de inundacio-
una gestión integral del agua y una nes y derrumbes. Esto ha aumentado la
gestión integral de los desechos só- vulnerabilidad de parte de la población y
lidos y la necesidad de manejo de alterado servicios ambientales esencia-
emergencias, fortalecimiento insti- les, en particular los de provisión, regu-
tucional, y comunicación ciudada- lación y soporte hídrico.
na. Este contexto hace que la ciudad Santo Tomé está situado en el cen-
sea particularmente vulnerable a los tro – este de la Provincia de Santa Fé,
eventos naturales (como inundacio- y es parte del Área Metropolitana Gran
nes, tormentas y vendavales, desli- Santa Fé. La ciudad ha experimentado
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un rápido crecimiento poblacional, del fensas y bombeo para protegerse de las
12 % en el período entre 2001 y 2010, inundaciones pero que está llegando a
casi el doble de la media provincial. En los límites de su capacidad. El creci-
el 2010 contaba con 66.133 habitantes miento urbano sin la adecuada plani-
y una proyección del Instituto Provin- ficación de riesgos y acompañamiento
cial de Estadísticas (IPEC) calcula que con infraestructura y servicios básicos
el municipio tendrá aproximadamente hacen que hoy la ciudad tenga zonas
81.000 habitantes en 2025. Se encuen- altamente expuestas a riesgo por creci-
tra ubicada en la desembocadura del das del río, lluvias intensas o una com-
Río Salado y está fuertemente condi- binación de ambas, a lo que se suma el
cionada por el régimen de crecidas del alto nivel de las napas freáticas.
río y el riesgo de inundación. La ciu- Si bien cada ciudad presenta
dad ha desarrollado un sistema de de- características propias asociadas a
Cuadro 1 Contexto de las tres ciudades del proyecto
Santa Ana Santo Tome Dosquebradas
Población 265 66 200
(000)
Localización Entre 600 y 2400 msnm con zonas Entre 15 y 50 msnm, ubicada al Entre 1350 y 2.150 msnm con
planas, de piedemonte y de borde del río Salado con zonas zonas planas, de piedemonte y de
laderas largas con pendientes planas y onduladas con pendientes laderas largas con pendientes
fuertes. Ubicada en la cuenca alta del muy leves. fuertes. Dos ríos y mas de 10
rio Lempa, tiene un total 77 corrientes quebradas constituyen la red
de agua. hídrica.
Riesgos - Inundación por crecidas de ríos. - Inundación por crecidas de ríos. - Inundación por crecidas de ríos.
mayores - Deslizamientos. - Inundación por napa freática. - D eslizamientos.
- Volcanismos. - Tormentas y vendavales. - Volcanismos.
- Sismos. - Sismos.
- Tormentas y vendavales. - Tormentas y vendavales.
Principales - Planificación urbana y ordenamiento - Escasa toma de conciencia sobre - Crecimiento demográfico
problemas territorial riesgos de desastres. acelerado
- Manejo integral del agua - Crecimiento urbano acelerado. - Problemas de movilidad
- Gestión integral de los desechos - Inadecuada planificación urbana - Gestión del agua y ocupación del
sólidos y gestión de usos del suelo suelo
- Manejo de emergencias - Necesidad de expansión de - Contaminación de fuentes hídricas
- Fortalecimiento institucional infraestructuras y servicios básicos - Profundización y socavación de
- Educación y comunicación que reducen riesgos. cauces de quebradas
ciudadana. - Falta de plan de gestión de riesgo - Falta de claridad en las normas y
de desastres. de urbanización
- Inadecuada base de información. - Inadecuada planificación y gestión
- Dependencia de otros niveles de del uso de la tierra
gobierno para acceder a recursos
financieros.
Procesos Plan de acción BID, 2012 Plan de Base, 2014 Plan de Ordenamiento Territorial,
2015
Plan de Desarrollo: Compromiso de
Todos, 2016-2019
Fuente: Elaboración propia