PL 11616 A

617 Pages·2015·51.44 MB·French

Secrétariat du Grand Conseil PL 11616-A
Date de dépôt : 9 juin 2015
Rapport
de la Commission des finances chargée d'étudier le projet de loi
du Conseil d'Etat approuvant les états financiers individuels de
l'Etat de Genève pour l'année 2014
Rapport de majorité de M. Cyril Aellen (page 2)
Rapport de minorité de M. Roger Deneys (page 613)

ATAR ROTO PRESSE – 200 ex. – 06.15
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RAPPORT DE LA MAJORITÉ
Rapport de M. Cyril Aellen
Mesdames et
Messieurs les députés,
La Commission des finances, sous la présidence de Mme Anne Marie von
Arx-Vernon, a débuté l'examen des comptes individuels et consolidés 2014,
ainsi que de la gestion du Conseil d'Etat, lors de sa séance du 1er avril 2015,
pour l'achever le 3 juin 2015. La Commission des finances a consacré
8 séances à l'étude des comptes 2014, ce qui équivaut à environ 50 heures de
travaux parlementaires en plénière, sans compter les travaux menés par les
sous-commissions.
La Commission des finances – outre les départements – a entendu les
entités suivantes faisant partie du périmètre de consolidation :
– Hospice général ;
– Fédération pour la promotion du logement bon marché et de l’habitat
coopératif ;
– Fondation des parkings ;
– Transports publics genevois ;
– Hôpitaux universitaires de Genève ;
– Institution genevoise de maintien à domicile ;
– Genève Aéroport ;
– Fondation des immeubles pour les organisations internationales ;
– Services industriels de Genève ;
– Université de Genève.

Les procès-verbaux ont été tenus par Mmes Cherbuliez et Herman, ainsi
que par MM. Mahmoud, Pfaeffli et Riedi. La Commission des finances a été
assistée dans ses travaux par M. Raphaël Audria, secrétaire scientifique.
Le département des finances a notamment été représenté par Mme Coralie
Apffel Mampaey tout au long des travaux de la commission.
Que l'ensemble de ces personnes soient remerciées de l'aide apportée.
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Tableau des projets de lois sur les états financiers et la gestion 2014
Le tableau ci-dessous recense les divers projets de lois sur les états
financiers et la gestion 2014 tels que répartis entre les commissions (état au
2 juin 2015).

Entités consolidées Etats financiers Activité/gestion

Etablissements de droit public

Hospice général COFIN (PL 11657) Commission des
(auditionné sous- affaires sociales
commission + COFIN) (PL 11656)
Transports publics Commission des Commission des
genevois (auditionné transports (PL 11653) transports (PL 11652)
sous-commission +
COFIN)
Hôpitaux universitaires COFIN (PL 11649) Commission de la santé
de Genève (auditionné (PL 11648)
sous-commission +
COFIN)
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Institution genevoise COFIN (PL 11659) Commission de la santé
de maintien à domicile (PL 11658)
(auditionné sous-
commission + COFIN)
Genève Aéroport COFIN (PL 11651) –
(auditionné sous-
commission + COFIN)
Services industriels de Commission de Commission de
Genève (auditionné l'énergie et des l'énergie et des
sous-commission + Services industriels de Services industriels de
COFIN) Genève (PL 11628) Genève (PL 11627)

Université de Genève COFIN (PL 11655) Commission de
(auditionné sous- l'enseignement
commission + COFIN) supérieur (PL 11654)

Fondations de droit public

Fédération pour la COFIN (PL 11634) Commission du
promotion du logement logement (PL 11633)
bon marché et de
l’habitat coopératif
(auditionné sous-
commission + COFIN)
Fondation des parkings COFIN (PL 11630) Commission des
(auditionné sous- transports (PL 11629)
commission + COFIN)
Fondation pour les COFIN (PL 11632) Commission des
terrains industriels travaux (PL 11631)
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Fondations immobilières de droit public

Fondation HBM COFIN (PL 11636) Commission du
Camille Martin logement (PL 11635)
Fondation HBM Emma COFIN (PL 11638) Commission du
Kammacher logement (PL 11637)
Fondation HBM Jean COFIN (PL 11640) Commission du
Dutoit logement (PL 11639)
Fondation HBM Emile COFIN (PL 11642) Commission du
Dupont (auditionné logement (PL 11641)
sous-commission)
Fondation René et Kate COFIN (PL 11644) Commission du
Block logement (PL 11643)

Fondations de droit privé

FIPOI (auditionné – –
sous-commission +
COFIN)

Société anonyme

Palexpo SA – Commission de
l'économie (PL 11660)

Présentation générale:
Séances du 1eret du 15 avril 2015
La présentation devant la Commission des finances des comptes
individuels et consolidés ainsi que de la Matrice des risques de l’Etat et du
bilan social est faite par MM. Dal Busco, Béguet, Miceli, Vuichard,
Fornallaz, Beun, Bouzidi, Rosset et Balda, ainsi que par Mmes Apffel
Mampaey, Laatiki et Jost.
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Présentation des comptes individuels (tomes 1, 2 et 3 du rapport annuel)
Une présentation est distribuée aux commissaires (annexe 1).

Introduction
La DGFE signale que, cette année, il n’y a que 2 événements majeurs à
signaler au niveau des comptes, à savoir des rentrées fiscales exceptionnelles,
par rapport à la taille du canton, et la provision pour la CPEG. Il était
nécessaire de comptabiliser une provision, car les projections actuarielles
montraient qu’il était plus probable qu’improbable que le palier intermédiaire
de 75% de couverture ne soit pas atteint en 2030. La provision créée se
monte à 203 mios, ce qui correspond à la moitié du risque estimé selon les
projections actuarielles actuelles. Il relève que cette problématique avait déjà
été soulevée au cours des débats relatifs à la création de la CPEG et que cela
n’a rien à voir avec la recapitalisation ; il s’agit d’une provision pour des
charges futures qui sont hautement probables.
Un commissaire (S) se demande s’il ne faut pas une base légale claire
pour inscrire une provision de 200 mios. Selon lui, c’est une compétence du
GC et non du CE. Il aimerait obtenir un avis de droit à ce sujet, car il
considère que cette manière de faire n’est pas normale.
La DGFE suggère qu’une réponse écrite soit fournie aux commissaires
(annexe 2) à ce sujet, mais il indique que l’Etat obéit à un référentiel
comptable contenu dans le règlement sur l’établissement des états financiers,
qui s’inspire des normes IPSAS et des dérogations à celles-ci par le CE. Tout
est clairement mentionné dans ledit règlement ; cela est très transparent dans
le tome 1 et le tome 4 des états financiers qui ont été distribués aux
commissaires. Il ajoute que le SAI a validé cette proposition.

Evolution de la trésorerie, de la dette et des intérêts de la dette
La dette moyenne a progressé entre 2013 et 2014, passant de 11,6 mias à
12,7 mias. Un graphique montre la saisonnalité de la courbe, qui se creuse au
printemps avec des flux positifs en termes de trésorerie, notamment en raison
de l’encaissement de l’IFD, puis dont la tendance s’inverse jusqu’à la fin de
l’année. L’endettement moyen annuel, selon la définition de la LGAF, est de
12,7 mias et se rapproche sensiblement du premier seuil de la LGAF, qui est
à 13,3 mias et au-delà duquel la majorité absolue du GC est requise pour
accepter les nouveaux crédits.
En réponse à des interrogations de commissaires, il est indiqué
qu’actuellement la dette est en baisse, sous l’effet de cette fameuse
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saisonnalité. Nous sommes ainsi dans le creux de la courbe, lequel est plus
important cette année que l’année dernière du fait des éléments exceptionnels
mentionnés précédemment.
La dette a progressé de 0,6 mia durant l’exercice 2014, pour arriver à
13,4 mias au 31 décembre 2014. Malgré l’augmentation de la dette, la charge
des intérêts n’a que très faiblement augmenté et se monte à 230 mios pour
l’année 2014 (228 mios en 2013). Cela s’explique par le fait que le niveau
général des taux d’intérêts a évolué à la baisse en 2014, contrairement à
toutes les attentes et prévisions d’économistes.
La structure de la dette n’a pas beaucoup varié ; la situation est stable et
conforme à la stratégie adoptée par le CE pour l’année 2014. La dette reste
très largement constituée d’emprunts à long terme et à taux fixes, ce qui
permet de limiter le risque lié aux taux d’intérêts et aux refinancements. La
part des emprunts à court terme reste stable également et est proche de sa
limite maximale ; ces emprunts permettent d’avoir une flexibilité et de
profiter des taux bas qu’il est possible d’avoir actuellement.
La durée moyenne de l’emprunt est légèrement plus courte qu’en fin
d’année 2013, en raison d’un léger recul de la durée moyenne des emprunts à
long terme entre 2013 et 2014. Il existe une proportion standard entre les
emprunts à court terme et ceux à long terme. Cette proportion a été fixée dans
la stratégie du CE et correspond à une certaine norme. Des études ont montré
que la proportion généralement adoptée et adéquate était de maximum 25%
d’emprunts à court terme et de maximum 30% d’emprunts à taux variables.
Pour ce qui concerne la répartition de la dette par créancier, les emprunts
publics représentent toujours une part importante et croissante, qui est de
43% de la dette cantonale en 2014. Il y a également différents prêteurs,
généralement des banques. Il y a une bonne diversification des sources de
financement. Il est constaté qu’il y a quelque 27% d’emprunts en Allemagne
et en France.
Pour ce qui concerne les placements privés (2% des emprunts), il s’agit
d’opérations de prêts conclues par des contrats bilatéraux de gré à gré, avec
des établissements bancaires ou des assureurs, par exemple. C’est la forme de
l’emprunt qui est ici qualifiée et qui est en opposition à l’emprunt public.
Il est indiqué que jusqu’à ce jour, il n’y a jamais eu de souci concernant
les financements par des emprunts publics. C’est actuellement encore l’outil
le plus efficient pour les entités publiques, de façon générale, car c’est celui
qui permet de toucher le plus d’investisseurs possible (privés ou
institutionnels) ; il offre un coût qui est très intéressant.
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A propos de l’échéancier de la dette, le graphique montre la tendance
baissière du montant annuel arrivant à échéance, lequel a été plafonné à
800 mios par an de sorte à limiter l’exposition de l’Etat aux risques de taux et
de refinancement. L’objectif est toujours de limiter ces risques et d’étaler les
échéances dans le temps. Ainsi, en 2015, quelque 600 mios d’emprunts à
long terme arrivent à échéance et il faudra, ou pas, les refinancer à long terme
ou à court terme. L’année 2015 a la particularité d’avoir un très faible niveau
de refinancement comparé aux années précédentes. Dès lors, l’Etat de
Genève sera beaucoup moins présent sur les marchés publics, ce qui a
normalement l’avantage de créer un certain appétit et d’améliorer quelque
peu les conditions lors de la prochaine recherche de capital.
Un commissaire (PLR) fait remarquer que l’Etat de Genève a eu de la
chance. En effet, en 2008, il y avait 1,7 mia à refinancer. Si les intérêts
avaient été à la hausse et que l’Etat avait dû se refinancer à des taux plus
élevés que ceux de l’emprunt de base, cela aurait été compliqué.
La DGFE indique qu’il y a eu des emprunts à 3,5% ou 4% par le passé,
mais que l’Etat s’est refinancé à des taux plus bas ces dernières années.
Durant la période 2008 à 2010, la dette a plutôt baissé ; ainsi, une partie des
emprunts arrivant à échéance ont été remboursés et n’ont pas entièrement été
refinancés. Le seul point positif de la situation économique actuelle est que
l’emprunt ne coûte pas cher. Chaque fois que le canton renouvelle des
emprunts, ils sont souvent à un taux plus intéressant que celui des emprunts
arrivés à échéance.
L’Etat a fait certains choix stratégiques et a opté pour une forte proportion
d’emprunts à taux fixes à long terme, permettant d’amortir un tel effet ou
d’étaler dans le temps un effet tel qu’une augmentation sensible du taux
d’intérêt.
Faisant suite à une question sur le degré d’autofinancement des
investissements et leur impact sur la dette, il est indiqué que si les
investissements prévus nécessitent un financement par l’endettement, cela
aura une influence sur l’échéancier à plus ou moins brève échéance, en
fonction des emprunts choisis. Pour l’instant, le choix a surtout porté sur des
taux bas et des échéances longues, pour se prémunir du risque de taux
d’intérêts. A l’avenir, si les investissements ne sont pas autofinancés, la partie
qui sera financée par de la dette sera à inclure dans ce graphique.

Revenus fiscaux
Il est indiqué que la part la plus importante des revenus est constituée des
impôts directs des personnes physiques (revenus et fortune) ; il y a ensuite les
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impôts des personnes morales, sur le bénéfice et le capital. Les autres impôts
directs concernent essentiellement ceux en rapport avec le secteur immobilier
(impôts fonciers, impôts sur le bénéfice et les gains immobiliers, droits de
mutation), ainsi que les droits de succession et donation. Les impôts sur la
propriété et sur les charges concernent avant tout les impôts automobiles.
Enfin, il y a des parts à des impôts fédéraux, notamment l’IFD qui est
conservé dans le canton.
L’AFC taxe en 2014 les revenus se référant à l’année 2014 (système
postnumerando) ; Genève a également opté pour une comptabilisation selon
le principe d’échéance, ce qui signifie qu’est inscrit dans les comptes 2014 ce
qui se rapporte à l’exercice 2014.
Il y a 2 grandes catégories d’impôts pour lesquels la comptabilisation est
un peu différente, à savoir les impôts périodiques et les impôts non
périodiques. Les impôts périodiques sont ceux que les contribuables doivent
payer chaque année, tels les impôts sur le revenu, la fortune, le bénéfice et le
capital. Dès lors que le délai de reddition des déclarations d’impôts était au
31 mars pour les personnes physiques, soit la veille, le DF ne dispose encore
d’aucun élément concernant l’année fiscale 2014 lorsqu’il boucle les comptes
2014. Ainsi, la plus grande partie des impôts figurant dans les comptes sont
des impôts estimés, ce qui signifie que les chiffres peuvent être entachés
d’erreurs, qui vont être corrigées au fur et à mesure des exercices successifs
et de la prise de connaissance des éléments se référant aux années passées qui
avaient été estimées. Des correctifs vont ainsi être apportés dans les comptes
successifs, pour tenir compte de la réalité qui était inconnue au moment du
bouclement des comptes.
Les impôts non périodiques sont liés à la survenance d’un événement
particulier (décès, vente d’immeuble) ; on sait quand cet événement va
survenir et on inscrit dans les comptes la production qui a été réalisée
pendant l’année en cours. Ces impôts ne nécessitent pas d’estimations et ne
font donc pas l’objet de corrections dans les comptes successifs.
Comment estimer les impôts ? Quels sont les correctifs ?
L’idée est de profiter de la dernière situation connue sur les différents
impôts qu’il s’agit d’estimer. Par le biais d’un modèle et d’hypothèses
pertinentes, ces impôts sont projetés sur l’année évaluée. Pour l’estimation de
l’impôt 2014, on part de la dernière situation fiscale suffisamment connue qui
est celle de 2013. Il y a des hypothèses de croissances sur la fortune, le
revenu, le bénéfice et le capital, qui vont permettre d’estimer l’impôt 2014.
Les impôts sur le revenu et sur la fortune des personnes physiques sont
progressifs ; il y a un barème d’imposition. Ils ne répondent donc pas de
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manière linéaire à une croissance des revenus et, de ce fait, il est nécessaire
d’évaluer la relation qui existe entre l’évolution des revenus et l’évolution de
l’impôt. Ceci est appréhendé avec un modèle basé sur le principe de la
régression linéaire. Sur le graphique de la présentation (en annexe 3) figurent
schématiquement les revenus en abscisse et l’impôt en ordonnée ; lorsque les
revenus augmentent, l’impôt augmente également. Les points figurant en
bleu correspondent à ce qui a été observé. On essaye de faire passer une
droite par ces différents points, sachant que l’observation est au-dessus ou en
dessous de cette droite, selon les années. En utilisant ce type de modèle, il
peut donc y avoir des correctifs positifs ou négatifs, selon les années.
Avant l’année fiscale 2001, l’administration ne dispose pas
d’informations suffisamment fiables et exploitables ; la série commence avec
l’introduction du système postnumerando. Compte tenu du temps qu’il faut
pour qu’une année fiscale soit complètement connue, ils s’arrêtent
aujourd’hui à l’année 2011, car il n’y a pas encore des données définitives et
fiables pour 2012, 2013 et 2014. Il y a donc 11 points à disposition pour faire
cette estimation.
A propos de l’estimation de l’impôt 2014 des personnes physiques
imposées au barème ordinaire, au bouclement des comptes 2014, l’estimation
de l’impôt de ces personnes était de 3,02 mias. Les hypothèses de croissance,
entre 2013 et 2014, sont basées sur les publications du SECO et du Groupe
de perspectives économiques pour le revenu (+1,9% de PIB) et sur les
statistiques publiées par la BNS pour la fortune (+7%). Pour le revenu, il
s’agit du taux de croissance du revenu et non du taux de croissance de
l’impôt ; pour l’impôt sur la fortune, le mécanisme est un peu plus complexe
et il a présenté ici le taux de croissance de l’impôt lui-même.
En tenant compte de ces hypothèses et de l’événement inhabituel connu
en 2014 par une rentrée fiscale de 415 mios, l’estimation de l’impôt 2014 des
personnes physiques imposées au barème ordinaire est de 3,563 mias.
Concernant les correctifs, en 2013, l’impôt 2013 avait été estimé à
3,064 mias, soit 45 mios au-dessus de la réalité constatée aujourd’hui pour
cette même année (3,02 mias), d’où ce correctif de –45 mios inscrit dans les
comptes 2014. Cet écart représente environ 1,5% de ce qui avait été évalué
l’an dernier, ce qui est assez satisfaisant du point de vue des économètres.
Ces correctifs diminuent au fur et à mesure des années qui passent ; il peut y
avoir des exceptions à une telle évolution lorsque des éléments nouveaux
viennent à la connaissance de l’AFC après coup, par exemple lorsque des
dossiers sont restés en litige durant un certain nombre d’années et arrivent
enfin à un dénouement. Ce n’est qu’après quelques années que l’on peut
avoir une vision réelle de l’impôt d’une année donnée.