Pengantar hukum administrasi negara indonesia

283 Pages·2014·7.02 MB·Indonesian

E. U T R E C H T / M ° H ' S ^-LEH D JlWDANt;?
Cetakan kedelapais
P E N E R B I T
-YLAI B U K U I C H T I A k J A K A R T A
I
429/1995

BAB I
OBYEK HUKUM ADMINISTRASI NEGARA
Paragrap 1_: Bidang administrasi negara
Hukum administrasi negara (lukum pemerintahan^) menguj i
hubungan-hukum khusus yang diadakan akan memungkinkan paarr a
Penjabat (ambtsdragers)(administrasi negara) melakukan tuggaa s
mereka yang khusus.2 . .
Dari definisi tersebut ternyata bahwa hukum administrasi
nen=>i--» i__>,ann mennatuT sebaoian bidang pekerjaan
pengertian
arti kata sempit;, » ------------
"hukum administrasi negara” dan pengertian hukum yang
pengatur peker jaan administrasi, negara i tulah Jidak identik
(tidak sama) ¡Pengertian yang kedua adalah lebih luas.
Timbul dua pertanyaan:
a- apakah yang dimaksud dengan »administrasi negara» itu ?
b- apakah yang menjadi bidang pekerjaan »administrasi negara»
itu ?
a.
Oleh pandangan yang kelasik,3 yang berpegangan pada trias
°pl i t i Mnnf psnuieu sebagaf^angkal peninjauan pertanyaan
^apat dTjawab secara membuat suatu definisi sempit:
b-a tand
-_yannrii h Pemerintah ( Presiden,. .y an Q_d i b_an t (j
oleh Menteri) melakukan sebagian dari pekerjaan pemerintati
(tugas pemerintah, overheidstaa^_- funksi adminA stra^i -
Vang tidak d i tu qa s k a_n_J<JlEi^-^ an-b^ad an^ej, gadil^n k
legislatif (jgusct) d“an badanrba^n_eem^er_intah (ouerheidsorga
nen)^.arillcgi^e^tyan hukynr"(rechtsgemeenschappen) yang^leb^
¿yaitu, badan-badan pemerintahan (bestuursi^tingkat
dari persekutuan-hukum daerah (swatantra, berotonomi) digeri
¿»II dan III dan daerah istimewa, yang ma?1?9Tm?fin9sendiri
^kuasaan (wewenang) untuk berdasarkan inisiatir ^ pg_
(-watantra, otonomi) atau berdasarkan suatu del g
1
merintah pusat ( "rnedebewind") - memerintah sendiri daerah­
nya/. B Lihatlah kritik (keberatan-keberatan) terhadap trias
politica dibauiah nanti.
b.
Pada Zaman Pertengahan (abad ke-4 sampai abad ke-15), y 3“
itu sebelum lahirnya negara modern, maka di Eropa Barat selu-
ruh pemerintahan dalam arti kata luas? disentralisasi (dipu­
satkan) dalam satu tangan, yaitu dalam tangan raja: kemudian
dalam tangan birokrasi (alat pemerintah, regeerapparaat) ke-
rajaan yang pada waktu itu belum mengenal apa yang pada zama^
sekarang disebut pembagian kekuasaan (funksi)(functie—verde'
ling = pembagian-tugas dalam organisasi), yaitu dalam kekua­
saan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan yudikatif
(kehakiman) yang masing-masing mempunyai bidang pekerja3n
sendiri dan yang pada azasnya (in beginsel) terpisah-pisa11
yang satu dari yang lain. Jadi, pada waktu itu raja serenta1*
(sekaligus) menjadi pembuat peraturan,8 pengeksekutif (menja­
lankan dan mempertahankan peraturan) serta hakim (menaadili
dalam perselisihan).
Susunan pemerintahan semacam ini masih terdapat dalam be­
berapa persekutuan-hukum adat (adatrechtsgemeenschappen) di'
negeri kita, dibeberapa pulau terpencil diluar Jawa, di Kali"
mantan Tengah dan di Irian Jaya: pemimpin persekutuan-huk^ 1
adat menjadi pembuat hukum, pengeksekutif serta hakim dari
masyarakatnya. Tetapi jumlah persekutuan-hukum adat vaf19
sedemikian, dimana pembuat hukum, pengeksekutif dan hakim ada
dalam satu tangan, makin lama makin berkurang
Tetapi lama-kelamaan - dengan dilahirnya Aegara modern -
diadakan desentralisasi ; 10 kekuasaan kehakimanlah yano mU"
la-mula - yaitu pada kira-kira akhir Zaman Pertengahan padf
Zaman Renaissance - diambil dari kekuasaan pusat (sentra^
yang dipegang raja, selanjutnya diserahkan kepada suatu b*"
dan negara (staatsorgaan) yang berdiri tersendiri dan v3^
tidak dapat dipengaruhi raja tersebut, yaitu kepada bada^1
pengadilan.
Pemerintahan raja yang absolut (mutlak), pacja abad ke-16
sampai dengan abad ke-18, masih mengenal suatu kekuasaan
sat dalam tangan raja yang meliputi kekuasaan membuat pera"
turan serta kekuasaan menjalankan dan mempertahankan pef”"
aturan (sifat mempertahankan peraturan berbadalah daripa^
sifat mengadili perkara !).
2
. l,l ‘o 17 dan ke-1 8 timbul aliran—alir—
Tetapi pada abad-abad ke 17 rgja harug diambil ke-
an yang mengemukakan bahwa darj |anjutnyaf kekua saan itu
kuasaan membuat peraturan oan, kenegaraan (staatkundig
harus diserahkan kepada suatu badan ken g dipenga-
orgaan) yang berdiri tersendiri dan yang^ (parlemeY).
ruhi raja, yaitu kepada dewan P N8geri Inggris tercakup
Aliran-aliran tersebut kemudians eorang ahli filsafat
dalam suatu teori yang d _ th. 1704), dalam bukunya
yang bernama 3ohn Locke 1t . t ie90.1i
Treatises on( f) -------¡TTTiaara dibagi dalam tiga ke-
t-lenurut Locke.maka.lie ^ekCasaan^ legislatif, kekuasaan ek-
kuasaan (wewenang), yaitu ^ disebutnya "federative pow-
sekutif dan kekuasaan feder£* ; nn-masing terpisah-pisah
er of the commonwealth' - ya 9 legislatif meliputi mem-
yang satu dari yang lain. pt<opkutif meliputi mempertahankan
buat peraturan, kekuasaan /Locke melihat mengadili
Peraturan serta mengadil^ u menurut \Ian VollenhovenJ/
sebagai pelaksanaan ( u Yir.U4-i segala sesuatu jang tida
dan kekuasaan federatif mel P disebut pertama itu.* ^ bu"
termasuk bidang kekuasaan kekuasaan federatif.
n9an luarnegeri, misalnya, „enaaruh teori Locke tidak 9
Diluar Negeri inggris P ^aCam yang dibuat oleh se0*a"9
besar seperti pengaruh teo yanQ kemudian diterima, s
aahhllii hhuukkuumm bbaannggssaa PPeerraanncc is ® sseetteemmppaatt,, sseebbaaggaaii ssaallaah sa u
h i _.. _ • 1 ^annan ksadaa i ■ _ r* o naf a Barat y an Q
dah disesuaikan dengan h mo^r jisetiap negara Bara
Uang sistim pemerintahan (th. 1609 - th. 1755),
Modern. Orang itu Ch. de Mo Bordeaux.14 Dalam buku
bekas-ketua _(p e n g a d i ^ Montesquieu -
P a r le m e n t
k' Esprit des i.ois (jiwa un pernah mengunjungi eQ
yang sebelum membuat teori tentang teori John Locke -
ïnggris dan disitu " ^ " ^ " ^ ' ^ a s a a n (funksi) negara dalam
hgemukakan suatu Pemba9t*" maSing mempunyai bidang
tiga kekuasaan, yang masinj ^ y dgri yang lain. D (
sendiri lagi terpisah-pisah y .9 Buku XI> gab UIf bahwa nce
*<annya dalam L' Esprit des _ d(J£. pouvoirs, la onc|ent
P,
exécutrice des choses qu P e
legislatif ("la puissance législative"), kekuasaan eksekutif
("la puissance de juger").10 Masing-masing kekuasaan itu mem­
punyai bidang pekerjaan sendiri yang harus dipisah-pisahkan
yang satu dari yang lain. Ketiga kekuasaan tersebut - ketiaa
funksi 17 tersebut - dipegang oleh tiga badan kenegaraan yang
berlain-lainan. Yang menjalankan funksi (kekuasaan) leoisla-
tif ialah deuian P««»*“»" „ „ „
eksekutif ialah raja dan yang menjalankan funksi yudikatif
ialah badan pengadilan (hakim). Teori montes ieu um* £ka
nal dibawah nama teori trias politi r~ => _ 1 B terne
Apakah maksud Montesquieu denn^n .. 1‘
Montesquieu - sesuai dengan aliran^lir-n “ teormya ?
"Aufklarung" di Eropa Barat - mengi^i^i ?Wa Zamar
dekaan individu terhadap tindakan son™ r. 3 kemer-
yang berkuasa didalam negara. Wontesnnf p-wenan9 ° f*1 merek£
kemerdekaan individu hanya dapat di iamin m®n9e^ukakan bahwE
sat ditangan raja didesentr»???!.. ?1 Jaml?■ kafau kekuasaan pu-
badan kenegaraan yang berdiri "tërspnH i r- h lba9x antara tig*
kerjaannya samasekali terpisah yano satu /an9 b*d?n9 Pe'
dikemukakan Montesquieu ialah suatn nnmi arl Van9 lain. YanÇ
tiga funksi dan tiga badan kenenai-= n sahan mutlak antar«
pemisahan mutlak itu, maka tentulah^iri u* h (?anya kalau ad£
gi mereka yang berkuasa (para penouasiT^i h ? kemun9kinan ba­
ra untuk bertindak seyenang-uenanotltl ^ldalam sesuatu nega
Jika tiga kekuasaan dan tiga badan k P Para War9anegara'
sekali-kali dipisahkan? Sengan sen^f3"" tersebut tl£
didalam negara dapat bertindak sen°n endlrlr>ya para pengua
dapat Montesquieu maka tuiuan nf f’nan9“UJenang. Menurut P*0
buat hukum dan mempertahankan^r"1" daïf "eQara ialah ^
mempunyai kemerdekaan terjamin ~h— ~ sehingga para warga-
teratur. Tujuan pertama daïi n e S a î a T k “ ?1^ menjadi
suatu alat kekuatan ( m a c h t s a p o a r bul<anlah negara menjaJ
alat hukum (rechtsapparaat) ?paraat> melainkan menjadi sua*
Biarpun pelajaran Montesauim. h u ■ . . '
gara-negara di Eropa Barat, ^ a i h ^ lma. hamplr *isemUadaIi
pelajaran tersebut menjadi daaar t»tJ»9a fdi
Indonesia, dimana undang-undang dibC2t9nïah °emlk;!-a" ¿u?pre'
sidân dibantu oleh Menteri atau b a b « ™ °leh Pemerintah (P*
ma dengan Dewan Perwakilan Rakyat! D?Pa ^nteri) barsama-g,
lah ternyata teori Montesquieu Sei°.KSuatu "e9a*a modern t*
tikkan. Pada zaman sekarang hnïa tidak dapat dipr£
îîruSn;. haW a diprakt^an oi
4
disitupun telah timbul kesukaran.2Ü
Sekarang timbul pertanyaan: * apakah sebabnya maka teori
Montesquieu itu disuatu negara modern tidak dapat dipraktek­
kan seluruhnya ? Pada umumnya dapat dikemukakan dua keberat-
an terhadap teori Montesquieu |tu.
Keberatan pertama terhadap teori Montesquieu:
pemisahan mutlak seperti yang dikemukakan Montesquieu,
mengakibatkan adanya badan kenegaraan yang tidak (dapat) di—
tempatkan dibawah pengawasan (contrôle)(suatu badan kenegara­
an lain). Tidak ada pengawasan itu berarti kemungkinan bagi
sesuatu badan kenegaraan untuk melampaui batas kekuasaan (we-
wenang)—nya, dan, oleh sebab itu, kerjasama antara masing-ma-
masing badan kenegaraan dipersulit. Sebetulnya, setiap subyek
hukum sebagai pendukung kekuasaan (wewenang) dengan sendiri­
nya cenderung melampaui batas kekuasaannya, terutama bila
kekuasaan yang diberi kepadanya tidak cukup luas supaya dapat
memperhatikan seluruh kepentingannya. Itulah apa yang disebut
para ahli hukum yang berbhasa Inggris: "the encroaching na­
ture of pDuer". Maka dari itu disetiap negara, badan-badan
kenegaraan yang masing-masing diberi kekuasaan
beda-beda, yang
J,
ai
bi
d:
tidak
sa;
mai
agar kepentingan umum dapat diselenggarakan'"secara efisien
(efficient, bermanfaat, jitu). Tetapi pembagian kekuasaan
tidak boleh diadakan serupa hingga tidak laqi ada pengawasan
dan kemungkinan untuk mengadakan ko-orcjinasi vanci perlu guna
penyelesaian persoalan secara integral, kolektif. atau - me­
nurut prinsip Indonesia asli sendiri - secnra Dotonq-royona-
Disatnping itu tidak ada pengawasan ber r
kinan supaya bertindak secara s e w e n a n g k a h Hanya kalau
ada pengawasan antara masing-masing badan kendaraan dan an­
tara masing-masing kekuasaan (funkti? " S ! kemerdekaan
individu sungguh-sungguh t e r j a m i n ' 3
Dapat dikatakan, bahwa d i s e H a n tid®^ ada
badan kenegaraan yang tidak dibawahP negara mod tu badan
k.n.,.r..n lain - Jug. .p.
5
"tertinggi" ditempatkan dibawah pengawasan, yaitu, paling se­
dikit dalam teori, dibawah kehendak dan pengauasan rakyat.
Badan-badan kenegaraan itu bersama-sama merupakan suatu
hierarkhi. Inilah suatu azas yang menentukan sifat dan corak
hukum administrasi negara !
Kekurangan ini dalam teorinya, rupanya, telah dirasa oleh
Montesquieu sendiri. Tetapi tidak dibuatnya penyelesaian foo-
lossing) kekurangan ini. Dikatakannya bahwa praktek sendiri
akan membuat penyelesaian itu apabila pada sesuatu uaktu di­
rasa perlu . ( Mais comme par le mouvement nécessaire des
d^allsr S ^ c S n ^ î t - T Î S S Î ^ n S l Î ^ ' U : } 16?,*«0^ forcées
ker jasaniaj«daI^an * de"9a" aka" « ^ e k a
Oi Amerika Serikat - seperti tplah i
Montesquieu dipraktêkkan seluruhnya. Kekuasa^3? ^ ? ^ ~ te0?i
beri kepada suatu Congress (dewan perwaki]=n 1®9islatif di-
terdiri atas dua tingkat, yait^Th^HoSSe1“? *anQ
dan The Sénats; kekuasaan eksekutif diberi kp5 5resentatiwes
sidân (Président) - Para menteri di Âmerik k®Pada suatu pre-
gungjawab kepada presidên dan tidak kPn h rikat bertang-
rakyat - dan kekuasaan yudikatif Hihpri l 3 dewan perwakilan
(mahkamah agung). Tetapi ketioa bari k^Pada Supreme Court
yang diberi tiga funksi yang berbeda-bed ."e9araan tersebut
yang lain dapat juga saling mengawasi h- U’ yan9 satu dan
yang lain itu samasekali terpisah ?^arpun menurut teori
Si
yang diperkembangkan oleh praktêk Pengawasan itu -
terkenal dengan nama »cheFTs and' baïf«? ,.b!ïbillt“bilit d?n
pengawasan itu supaya ketiga funksi *! ! * Tujuan sistim
dalam tiap-tiap keadaan tertentu efsebut menjadi seimbang
STcSsi). > niVir^tTip~kli5i ^ Î L * al?nce.in each piîtTHürr
tertentu. Sistim Pen9awasan tersehn^K ?jadakan pengawasan
tuk setiap hal yang bersifat terspnn,- .?rsifat kasuistis (un-
Oi Eropa B.i.t kekuas,“ u ' H u t Î Î ’;,
atu dewan perwakilan rakyat bers«mt tu dlberi kepada su-
fen jalankan funksi eksekutif . d ^ e n n V 8"93" yang berkuasa
Eertanggungjawab kepada dew^n perwakn® Sekutif itu langsung
Eropa Barat pengawasan bersifat lebih a r V akyat« Disisti*
naawasan dalam sistim "checks and ba? at dariPada difat Pf~
9 o disebut terakhir kadanq-kari^ balances''. Tetaoi sistim
*atif keleluasaan lebih besar untuk fn®mberi kepada peng
i « “l,faat d3-a:-k,3daa" « « S t berU"‘l»K seca?» ; « £
6ah“* “st” check=
6
pokoknya^untu^tiap-tia^kRari’ b*f9u"». Jitu), sebabnya pada
kan fuiksi maia1M M l ^ a i , i a ’S; e i " ' r tu «i P « “ »“S?:
Samping itu penoeksekuti f semacam apa yang perlu. U1
ces" -tidak sering - akibat "checks and balan-
ditentukan terlebih d a h u l u i pemba91al? funksi yang telah
Hal yang disebyt terakhir in?aJ-/?n9 tidak lagi dapat ubah.
Dainva =„=f,. V t^rak?lr ini tidak jarang menghalangi dica-
diingini dan ^ ^ H alan-P«soalan (problem-solving) yang
mi s ah an1 mu t J ak antara tig^funi^ men9emljkakan suatu pe-
suaikan dengan pelajarankid2m \ tersebut’ ““ak dapat dise-
uolkssouvereini teitf d a n f ^ ^ ^ rakaat (leer van de
SuiyJfayanr?ltsifi)
dinegara "i r ""? ” ba9“ “ ‘“''«t^daLr^istim paieiintaSan
Si2SaQ?”ai1iaak;,iefSpS?(pt"a^l1UuS0a}a"
E“ kSif! s»bVat- 2?" V8E0 ’endek»ti iistirSLerintShln yang
akhirnva hpS*??1 '!dlrect government" ("mendekati" karena pada
leau rial am , J,ia P ^ -3- 1- ^ SaJa). Lihat dko teori Rous-
dLulu- J k I 1335 undang-undang dasar sementara tahun 1950
dahulu. Kemauan Rakyat adalah u„i________ ________
r-
:E3
keinunakinin rio * T * P6rlu rakVat senantiasa d:
ïat - SntSk :p en9an.pfFa t“ aan suatu dewan perwakilan r_a_k -
yat untuk mengawasi tindakan para penguasa vanq hanya men­
jadi u;akil, dari rakyat itu. Kemungkinan tersebut tidak ada
bila dewan perwakilan rakyat itu d i l a r i m S misal­
nya, pekerjaan hakim (lihatlah paSal n "¡en9awa^1 » J1®?
mah Agung Indonesia, LNRIS 1950 Nr 30 dah ? nn tidak
lagi berlaku). Atau dengan kata lain- £ ’ , P ^ ï ^ e S u t
tidak ada bila diadakan suatu oemf. E* kemun9kinan tersebut
sa (badan kenegaraan) dan antara f^ksi P6?ata-
negara kita berdasarkan ana unksi-funksi mereka. •ata
tatanegara di Negeri Inggris dan !jerk?nai dalam ilmu hukum
"legislative supremacy" - rii a Amerika Serikat dengan nama
11 judicial supremacy "f hakim mD ei”ka Serikat ada suatu
Montesquieu itu tidak daoat rii n9UJ1 undang-undang. Pelajara
lative supremacy" itu. dlsesuaikan dengan azas "legis-
nis,DÎnt ^ a r pol9îLacEa;° ^ J ^ Ur» yaitu dinegara-negara ko«-
"Soviet writers express samasekali tidak diterima.
express an aversion to the separation of
7