Onderzoek naar de OCMW-hulpverlening aan dak

220 Pages·2009·1.62 MB·Dutch

OASeS – Centrum Ongelijkheid, Armoede, Panel - Institut des Sciences Humaines et
Sociale Uitsluiting en de Stad Sociales

Onderzoek naar de OCMW-hulpverlening
aan dak- en thuislozen

Een onderzoek in opdracht van de POD Maatschappelijke Integratie

EINDRAPPORT

Onderzoekers
Katrien De Boyser
Stephanie Linchet
Lize Van Dijck

Promotoren
Marie-Thérèse Casman
Danielle Dierckx
Jan Vranken
INHOUDSOPGAVE

INLEIDING....................................................................................................................5

DEEL 1: EEN LITERATUURVERKENNING..........................................................................6

1. SITUERING VAN HET ONDERZOEK...........................................................................6

2. BEGRIPPENKADER.................................................................................................7

3. VERKLARINGEN VOOR DAKLOOSHEID....................................................................13
3.1. Individuele versus structurele benaderingen..............................................................13
3.2. Een micro-meso-macromodel.................................................................................14
3.3. Dak- en thuisloosheid als een (dynamisch) proces......................................................15

4. WAT WETEN WE OVER DE OMVANG VAN DE PROBLEMATIEK ?....................................16

5. DE OCMW’S EN DE HULPVERLENING AAN DAK- EN THUISLOZEN.................................20
5.1. Waaruit bestaat de maatschappelijke dienstverlening aan dak- en thuislozen?................20
5.1.1. De federale instrumenten.................................................................................20
5.1.2. De regionale instrumenten................................................................................24
5.2. Gesignaleerde problemen op het gebied van hulpverlening..........................................33
5.3. Kwaliteitsvolle hulpverlening aan dak- en thuislozen...................................................36
5.4. Samenwerking.....................................................................................................37

6. STRUCTUREEL BELEID EN PLANNING......................................................................39
6.1. Het beleid in België...............................................................................................39
6.2. Het Europese beleid..............................................................................................40
6.3. Enkele buitenlandse praktijken................................................................................41

DEEL 2 : ONDERZOEKSVRAGEN EN METHODOLOGIE.....................................................44

1. ONDERZOEKSVRAGEN EN –PLAN...........................................................................44

2. ANALYSEKADER : HET OPERATIONELE, DE ORGANISATIE EN DE STRATEGIE VAN DE
HULPVERLENING............................................................................................................45
2
3. METHODOLOGISCH KADER...................................................................................47
3.1. Luik één: kwantitatieve bevraging...........................................................................47
3.1.1. Doelstellingen en organisatie............................................................................47
3.1.2. Respons........................................................................................................48
3.2. Luik 2: Kwalitatieve bevraging................................................................................50
3.2.1. Clusteranalyse als basis voor de selectie voor het kwalitatieve luik..........................50
3.2.2. Respons........................................................................................................51
3.2.3. Doelstellingen.................................................................................................52
3.3. Afsluitende focusgroepen.......................................................................................52

DEEL 3: ANALYSE........................................................................................................53

1. PROFIEL............................................................................................................53
1.1. Met welke dak– en thuislozen komt het OCMW in contact?...........................................53
1.2. Met welke problemen kampen dak- en thuislozen?.....................................................68
1.3. Met hoeveel zijn de dak- en thuislozen?....................................................................75

2. DE HULPVERLENING AAN DAK- EN THUISLOZEN......................................................81
2.1. Instroom.............................................................................................................81
2.1.1. Preventie.......................................................................................................81
2.1.2. Fysieke instroom.............................................................................................94
2.1.3. Intake...........................................................................................................97
2.2. Doorstroom.......................................................................................................102
2.2.1. Opvangplaatsen............................................................................................104
2.2.2. Instrumenten...............................................................................................116
2.2.4. Evaluatie.....................................................................................................138
2.3. Uitstroom..........................................................................................................143

3. ORGANISATIE...................................................................................................148
3.1. Interne organisatie.............................................................................................148
3.1.1. Organisatie van de dienstverlening...................................................................148
3.1.2. Kennismanagement.......................................................................................154
3.1.3. Vorming en training.......................................................................................157
3.1.4. Visie-ontwikkeling.........................................................................................159
3.2. Interorganisationele samenwerkingsverbanden........................................................164
3.3. Beleid...............................................................................................................171

3
DEEL 4: AANBEVELINGEN EN GOEDE PRAKTIJKEN......................................................177

1. INSTROOM.......................................................................................................177

2. DOORSTROOM..................................................................................................183
2.1. Algemene informatiedoorstroom............................................................................183
2.2. Opvangplaatsen.................................................................................................184
2.3. Noodopvang......................................................................................................188
2.4. Instrumenten.....................................................................................................190
2.5. Bevoegdheidsproblemen......................................................................................191

3. UITSTROOM.....................................................................................................192

CONCLUSIE...............................................................................................................193

BIBLIOGRAFIE..........................................................................................................196

Lijst van tabellen......................................................................................................200

BIJLAGEN.................................................................................................................207
Bijlage 1 - Aantal daklozen aan wie een installatiepremie werd toegekend, België en gewesten,
2000, 2005-2006, absolute cijfers en percentages..........................................................207
Bijlage 2 - Regelgeving versnelde toewijzing voor daklozen..............................................208
Bijlage 3 - Experts die werden geïnterviewd ..................................................................209
Bijlage 4 – Deelnemers aan de focusgroepen.................................................................210
Bijlage 5 – Vragenlijst webenquête..............................................................................211
Bijlage 6 – Kwalitatieve vragenlijst...............................................................................217

4
INLEIDING

Eind 2008 gaf de POD Maatschappelijke Integratie aan Centrum OASeS (Universiteit Antwerpen) en
Panel Démographie Familiale (Universiteit Luik) de opdracht om een onderzoek te doen naar de
OCMW-hulpverlening aan dak- en thuislozen.

Dit onderzoek had drie doelstellingen. De eerste doelstelling was zicht te krijgen op hoe de
hulpverlening aan dak- en thuislozen door de OCMW’s wordt georganiseerd en gecoördineerd. We
bekeken bijvoorbeeld welke instrumenten gehanteerd worden en welke voorzieningen aanwezig
zijn binnen de Belgische gemeenten. Ten tweede onderzochten we welke knelpunten de OCMW’s
ervaren in hun hulpverlening aan dak- en thuislozen. De laatste doelstelling ten slotte was het
detecteren van praktijken die als voorbeeld kunnen dienen voor de andere OCMW’s, zodat in alle
OCMW’s naar een optimale hulpverlening aan dak- en thuislozen gestreefd kan worden.

We kozen ervoor om de antwoorden op deze vragen te zoeken in drie stappen. In de eerste plaats
bevroegen we alle Belgische OCMW’s via een webenquête. Bijna 60% van de OCMW’s heeft hier
ook effectief op gereageerd. In de tweede plaats deden we interviews bij een veertigtal OCMW’s.
Om dit onderzoek af te sluiten organiseerden we ten slotte zeven focusgroepen. Aan deze
focusgroepen deden niet enkel OCMW’s mee, maar ook doelgroepenorganisaties. Op deze manier
kregen we ook de mening van actoren die dicht bij de dak- en thuislozen staan.

We beginnen deze studie met een verkenning van de literatuur en vervolgens gaan we in op de
methodologie. Het grootste deel van dit rapport bestaat uit het analysegedeelte, waarin we
antwoord bieden op de gestelde onderzoeksvragen. We sluiten af met aanbevelingen en goede
praktijken.

5
DEEL 1: EEN LITERATUURVERKENNING

1. SITUERING VAN HET ONDERZOEK

Dak- en thuisloosheid is een complexe sociale problematiek, die onafhankelijk van de
ontwikkelingsfasen en -types van welvaartstaten blijft voortbestaan. Het wetenschappelijk
onderzoek naar de oorzaken, de effecten en de processen die aan de basis liggen van de
problematiek, is relatief nieuw. Pas in de jaren 1980 werd het een echt onderzoeksthema in de
sociale wetenschappen. De toenemende kennis over dak- en thuisloosheid (als een gedifferentieerd
en multi-causaal fenomeen) vormt deels de basis voor het feit dat beleidsmakers – van het
Europese, over de nationale, regionale tot de lokale niveaus - zich sterker bewust werden van het
feit dat een meer structurele aanpak van deze problematiek zich opdringt. Zo wordt dak-en
thuisloosheid in 2010 – het Europees Jaar van de Armoede – een centraal thema. Ook werkt een
groeiend aantal Europese landen aan een nationale of regionale strategie om met deze
problematiek om te gaan. Recent verwierf in dat kader de relatie tussen dak- en thuisloosheid en
de organisatie en het functioneren van de welvaartstaat en haar instituties een prominentere plaats
op de Europese onderzoeksagenda rond dak- en thuisloosheid.

Inhoudelijk past dit onderzoek in deze recente onderzoeksagenda, gezien ze als doelstelling heeft
een zicht te krijgen op hoe de hulpverlening aan dak- en thuislozen vandaag door de OCMW’s
wordt georganiseerd en gecoördineerd, zowel op operationeel, op organisatorisch als op strategisch
vlak. Dit beleidsondersteunend onderzoek gaat in op de vraag hoe de OCMW’s de hulpverlening
aan dak- en thuislozen organiseren, hoe ze de dienstverlening evalueren. In de loop van drie
onderzoeksfasen wil dit onderzoek ook een aantal principes van goede praktijken naar boven
brengen en waar mogelijk beleidsaanbevelingen formuleren.

In dit eerste hoofdstuk willen we het kader uittekenen waarbinnen dit onderzoek plaatsgrijpt.
Daartoe scheppen we eerst klaarheid in de gehanteerde concepten, en bekijken we kort een aantal
verklaringsmodellen voor het (voort)bestaan van dak- en thuisloosheid. Deze vormen doorgaans
de basis voor de verschillende invalshoeken en aanpakken die in het overheidsbeleid en in de
hulpverlening worden gehanteerd. Tot slot geven we een beeld van de bestaande instrumenten die
OCMW’s - samen met de andere lokale en bovenlokale actoren - ter beschikking hebben om een
antwoord te bieden op deze complexe problematiek.

Het stofferen van dit hoofdstuk gebeurde doorheen een studie van nationale en internationale
literatuur, en doorheen zestien interviews met Nederlands- en Franstalige experten op het vlak van
6
het beleid omtrent dak- en thuisloosheid, de brede zorg- en hulpverleningsector er rond, en met
zelforganisaties van dak- en thuislozen1.

2. BEGRIPPENKADER

Het is vooreerst zinvol om stil te staan bij de verschillende begrippen en invullingen die de voorbije
decennia in het wetenschappelijke en beleidsmatige debat rond dak- en thuisloosheid aan bod
kwamen, omdat ze vaak het product zijn van de ontwikkelingen in wetenschappelijke kennis, in de
beleidsopties die werden genomen en in de feitelijke hulp- en dienstverlening aan daklozen. Elk
begrip heeft zijn eigen geschiedenis. Niettemin hebben we in eender welk onderzoek of beleid nood
aan een helder conceptueel kader en daarbij horende definities.

De ‘wettelijke’ definitie. In het kader van deze (federale) onderzoeksopdracht hebben we het in
eerste instantie over ‘daklozen’, gezien het begrip thuisloosheid niet in de federale wetgeving
voorkomt. Dit heeft te maken met het feit dat het begrip thuisloosheid ontsprongen is uit een
hulpverleningscontext (zie verder). Wanneer we de wettelijke (federale) definitie bekijken - die
verbonden is aan de toegang tot of het recht op een installatiepremie - 2 zien we dat deze een
dakloze beschouwt als een “persoon die niet over een eigen woongelegenheid beschikt, die niet de
middelen heeft om daar op eigen krachten voor te zorgen en daardoor geen verblijfplaats heeft, of
die tijdelijk in een tehuis verblijft in afwachting dat hem een eigen woongelegenheid ter
beschikking wordt gesteld”. Het gaat zowel over personen die op straat slapen, in openbare
gebouwen, die voorlopig gehuisvest zijn bij een particulier als voorlopige en kortstondige oplossing,
als om personen in opvangtehuizen. In de daklozengids lezen we dat het ook gaat over personen
die na het verlaten van een instelling of gevangenis niet weten waar naartoe, die leegstaande
huizen kraken om er te slapen, die door hun partner niet meer in het huis worden gelaten, of die
uit de woning werden verdreven. De reden waarom in het federaal beleid de term thuislozen niet
wordt gehanteerd, hangt volgens verschillende experten samen met “ …de bevoegdheidsverdeling
tussen de federale en regionale overheden, waarbij de methodiek van hulpverlening aan dak- of
thuislozen geen federale materie meer is en thuisloosheid net een term is die in de hulpverlening
vaak gebruikt wordt.”

Evolutie in wetenschappelijk onderzoek en definities naar dak- en thuisloosheid. Het
wetenschappelijk onderzoek rond dak- en thuisloosheid begon zich vanaf de jaren 1980 in West-
Europa en vooral in de Verenigde Staten sterker te ontwikkelen, wat nieuwe impulsen gaf aan het
conceptuele debat. Voorheen bestond er weinig aandacht vanuit de wetenschappelijke wereld voor
de problematiek. In de jaren 1960 en 1970 werd dakloosheid voornamelijk beschouwd als een
proces van vervreemding van de samenleving, dat vooral mannen trof en werd veroorzaakt door
persoonlijke tekortkomingen van de betrokkenen - vaak verslavingen en persoonlijke pathologieën

1 Voor de volledige lijst, zie bijlage 3
2 Artikel 1 van het KB. van 21 september 2004 (Koninklijk besluit tot wijziging van het koninklijk besluit van 21
september 2004 tot toekenning van een installatiepremie door het openbaar centrum voor maatschappelijk
welzijn aan bepaalde personen die hun hoedanigheid van dakloze verliezen).
7
(Avramov, 2007). De dakloze was de landloper, de alleenstaande man die aan de grond was
geraakt, de dakloze ex-gedetineerde, de misgelopen vrouw, en soms de “échte” zwerver. De visie
op de situatie en de oorzaken van dak- en thuisloosheid verruimde onder meer door de vaststelling
dat de doelgroep meer gedifferentieerd was dan eerst gedacht3 en door de aanname dat er ook
meer structurele oorzaken aan de grondslag van de problematiek lagen. Zo werden de impact van
(veranderingen in) de arbeids- en woonmarkt, en aanpassingen aan de welvaartstaat aangeduid
als mogelijke factoren die een rol spelen in de problematiek. In de recente status quaestionis over
wetenschappelijk onderzoek naar het fenomeen in Europa definieert Avramov (2007: 12)
thuislozen (‘homeless’) als “deze mensen die niet in staat zijn om toegang te krijgen tot een
persoonlijke, permanente, adequate huisvesting of deze te behouden door financiële problemen en
door andere sociale drempels; en deze mensen die niet in staat zijn om een dergelijke
huisvestingssituatie te behouden omdat ze niet in staat zijn om een volledig onafhankelijk leven te
leiden en die zorg en steun nodig hebben.” Niettemin blijft ook in de wetenschappelijke wereld het
debat over de definiëring van de problematiek bestaan.

Van dakloosheid naar thuisloosheid in het hulpverleningsdiscours in Vlaanderen. Dat
maatschappelijke ontwikkelingen nieuwe risicogroepen - waarvan alleenstaande vrouwen met
kinderen in de EU de sterkst groeiende categorie waren - en verschijningsvormen van dakloosheid
met zich meebrachten, werd ook vastgesteld door de hulpverlening. Dit droeg ertoe bij dat in de
hulpverlening - althans in Vlaanderen, vooral in de Centra voor Algemeen Welzijnswerk- de term
dakloze steeds meer vervangen werd door de term ‘thuisloze’. Dakloosheid zou te veel verwijzen
naar het ontbreken van een dak boven het hoofd, terwijl de individuele problematieken complexer
en ruimer zijn. Thuisloosheid verwijst vanuit dit hulpverleningsperspectief naar mensen bij wie de
noodzakelijke ankerpunten met de samenleving gebroken werden ten gevolge van een
aftakelingsproces, en waardoor ze in een toestand van persoonlijke, relationele en
maatschappelijke kwetsbaarheid zijn beland. Het ontbreken van een woonst, van werk, van
bestaansmiddelen en van relationele verbanden zorgt ervoor dat een thuisloze niet meer in staat
om zich zelfstandig te handhaven in de samenleving (Steunpunt tot bestrijding van armoede,
bestaansonzekerheid en sociale uitsluiting, s.d.). Volgens Van Menxel e.a. kampen deze groepen
met uitsluiting uit de sociale zekerheid (leefloontrekkers, alleenstaande moeders, langdurig
werklozen, jongeren zonder inkomen), ondervinden ze risico’s van nieuwe samenlevingspatronen
(verlies van het belang van het kerngezin, ‘single’ zijn als ‘hype’, scheiding, nieuw samengestelde
gezinnen, weglopers), of van de vermaatschappelijking of onaangepastheid van het
instellingswezen (psychiatrie, bejaarden, jongeren, langdurig zieken) (Van Menxel e.a., 2003: 13).

De ETHOS-typologie4, dak- en thuisloosheid als stappen in een continuüm. Een
kader dat de ideeën en visies van beleidsmakers, hulpverlening en wetenschappelijk onderzoek
enigszins samenbrengt en verzoent, en dat een uitstekende insteek vormt voor

3 Pas in de voorbije decennia worden vrouwen ook als dak- of thuisloos bestempeld wanneer ze zich in deze
situatie bevinden. Voorheen werden ze veeleer bestempeld als slachtoffers van huiselijk geweld, of als deviante
persoonlijkheden. De reden hiervoor was dat het pad naar dakloosheid voor vrouwen vrij stereotiep was en zich
doorgaans beperkte tot falende relaties. Ook werden specifieke hulpverleningsinstellingen voorzien voor deze
vrouwen, waardoor de idee werd versterkt dat dit ging om een andere problematiek (O’Sullivan, 2008).
4 European Typology of Homelessness and housing exclusion.
8
beleidsondersteunend onderzoek, vinden we bij FEANTSA, het Europees Observatorium voor
Thuisloosheid. Dit ontwikkelde een Europese typologie van thuisloosheid en uitsluiting op het vlak
van wonen, ETHOS genaamd. Men identificeert hierbij drie domeinen die samen een ‘thuis’
vormen. Het gaat om: (1) een degelijke woonplaats hebben die beantwoordt aan de noden van de
persoon en zijn of haar huishouden (het fysieke domein), (2) in staat in om privacy en sociale
relaties te onderhouden (het sociale domein) en (3) de exclusieve eigendom of verblijfszekerheid
hebben en een wettelijke titel hebben (het wettelijke domein). Het al dan niet ontbreken van één
of meer van deze elementen bezorgt ons vier concepten die wijzen op het ontbreken van een
“thuis”: dakloosheid, thuisloosheid, een instabiele huisvesting en een ontoereikende huisvesting.
Het gaat om vier gradaties van uitsluiting op het vlak van wonen, waarbinnen men aan de hand
van de leefsituatie van de betrokken groepen 13 operationele categorieën afbakent. De bedoeling
hiervan is om beleidsmakers een raamwerk aan te bieden, om dak- en thuisloosheid in kaart te
brengen maar ook voor het (verder) ontwikkelen van beleid. De typologie vertrekt immers van een
procesmatige benadering van de problematiek die zowel preventieve als curatieve (accommodatie
en ondersteuning voorzien) maatregelen toelaat.
9
Tabel 1: ETHOS, Europese typologie van dakloosheid en sociale uitsluiting op het vlak van wonen, ontwikkeld door FEANTSA

Conceptuele Operationele Leefsituatie Definitie
categorie categorie
/leefsituatie
DAKLOOS 1 Mensen zonder vaste 1.1 Openbare ruimte of open Leven op de straat en in openbare ruimte, zonder vaste verblijfplaats
verblijfplaats lucht
2 Mensen in 2.1 Nachtopvang Mensen zonder vaste verblijfplaats die gebruik maken van de
noodopvang nachtopvang, laagdrempelige opvang
THUISLOOS 3 Mensen in opvang 3.1 Passantenverblijf Opvang voor kortdurend verblijf
voor thuislozen 3.2 Tijdelijke huisvesting
3.3 Huisvesting als
overbruggingsperiode
4 Mensen in 4.1 Blijf-van-mijn-lijf huizen Opvang voor vrouwen die slachtoffer zijn van huiselijk geweld, bedoeld
vrouwenopvang vrouwenopvang voor kortdurend verblijf
5 Mensen in opvang 5.1 Tijdelijke opvang / Immigranten in Asielzoekerscentra of tijdelijke opvang door
voor Asielzoekerscentrum hun verblijfsstatus
asielzoekers 5.2 Pension voor
en immigranten seizoensarbeiders
6 Mensen die 6.1 Penitentiaire inrichting Geen huisvesting beschikbaar voor vrijlating
binnenkort uit een Medische instellingen (incl.
instelling komen 6.2 afkickcentra, psychiatrische Blijven langer door gebrek aan huisvesting
ziekenhuis)
Jeugdinrichtingen Geen geïdentificeerde huisvesting (bijvoorbeeld voor 18e verjaardag)
7 Mensen die langdurig 7.1 Woonzorg voor oudere Langdurige verblijfplaats voor mensen die dakloos geweest
hulp krijgen daklozen zijn (meestal langer dan een jaar)
(vanwege 7.2 Begeleid wonen voor
dakloosheid) mensen die dakloos zijn
geweest
INSTABIELE 8 Mensen met een 8.1 Tijdelijk bij familie of Leven in tijdelijk conventionele huisvesting (niet uit vrije
HUISVESTING instabiele vrienden keuze)
huisvesting 8.2 Zonder standaard Gebruiken van een woning zonder standaard huurcontract
huurcontract (niet kraken)
8.3 Illegale bezetting van land Bezetten van land zonder wettelijke rechten

9 Mensen die hun huis 9.1 Uitgevoerd dwangbevel Wanneer procedures voor huisuitzetting in gang gezet
uit worden gezet 9.2 (huurhuis)
Terugname bevel Wanneer de hypotheekverstrekker het huis in beslag mag
(koophuis) nemen
10 Mensen die leven 10.1 Gemeld bij politie Wanneer de politie actie onderneemt om veiligheid voor
onder dreiging slachtoffers van huiselijk geweld te garanderen
van huiselijk geweld
10