Las Regiones Metroppolitanas en America Latina - Potencialidades, Problemas y Gobernabilidad

2009·1.8 MB·Spanish

by  Simon Schwartzman

Fernando Henrique Cardoso
Alejandro Foxley
(e ditores)
NUEVOS DESAFíos DE LA DEMOCRACIA Y
DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA
uqbar
E D IT OR E S
Dirección de Colección CIEPLA1~: Eugenio Tironi
------ -- - ------ - -- - - -- - --- -
Este libro forma parte del proyecto «Una nueva agencia económico-social para \mérica
Latina», ejecutado por la Corporación de Estudios para Latinoamérica (CIEPl AN), Chile,
y el Instituto Fernando I-lenrique Cardoso (iFHC), Brasil. El proyecto fue financiado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), laAgencia Española de Cooperación Tntern,lCional
(AECI) y el Programa de j';aciones Unidas para el Desarrollo (PNüD)_ Las informaciones
y opiniones presentadas aquí son de responsabilidad de los amores y no comprometen a las
instiruciones asociadas al proyecto_
----------- -- - - -
Coordinadores del proyecto: Patricio iVlelJer )' Simon Schwartzman
l:quipo ejecutivo: Fernando Henrique Cardoso, .\Iejandro Foxley, Sergio Fausto e Ignacio \Nalker
A ¡vIEDIO CAi\lIINO
Nuevos desafíos de la democracia y del desarrollo en América Latina
© Uqbar Editores, marzo 2009
© Corporación de Esmdios para Latinoamérica (CIEPLAi,\]), marzo 2009
ISBN 978-956-8601-43-0
\VWw.uq bareditores.e1
Av. L1S Condes 7172 A, Las Condes, Santiago de Chile
Teléfono: (56-2) 224 72 39
Dirección editorial: Isabel M. Buzeta Page
Edición a cargo de: Patricio González Ríos
Asistente editorial: Javiera Piriz Yaconi
Diseiio de portada: Draft
Diagram¡lCión: Salgó Ltda.
Impresión: CyC Impresores Ltda.
{Jueda prohibida la reproducción parcial o total de esta obra por cualquier medio o procedimiento_
ÍNDICE
NUEVOS DESAFÍOS DE LA DEMOCRACIA y DEL DESARROLLO EN A,\1ÉRICA LATINA
Fernando H. Cardoso y Alejandt·o Foxley . . . . . . . . ....... . 9
DEMOCRACIA Y GOBERNABILIDAD
DEMOCRACIA DE INSTITUCIONES
Ignacio Walker ... 43
DEMOCRACIA y GOBERNABILIDAD
Simon Schwartzman ... 71
GLOBALIZACIÓN
AMÉRICA LATINA FRENTE A LOS DESAFÍOS DE LA GLOBALIZACIÓN:
¿TODAVíA HAY LUGAR PARA LA INTEGRACIÓN REGIONAL?
Pedro da Motta Veiga y Sandra Polonia Ríos ........ . 105
CAMBIO CLIMÁTICO
Sérgio Ah'anches y Eduardo Viola 159
POLÍTICAS Y PROBLEMAS ECONÓMICOS
CRECIMIENTO ECONÓMICO EN A,\1ÉRICA LATINA
Patricio Meller y Gonzalo Valdés 197
GOBERNABILIDAD MACROECONÓMICA Y DESARROLLO INSTITUCIONAL
Óscar Lande'/Tetche Moreno .... 225
7
ECONOMÍA POLÍTICA DE LAS FINANZAS PÚBLICAS Y POLÍTICAS SOCIALES EN
AMÉRICA LATINA
JVlm'¡o Ylarcel y Elizabeth Rivem 263
EL DESAFÍO DE LA INNOVACIÓN PARA LA J\¡vIÉRICA LATINA DE HOY
José Miguel Bencrueute H. 313
PROBLEMAS Y DILEMAS DE LOS MERCADOS LABORALES LATINOAMERICANOS
Patricio A1eller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............ . 343
POLÍTICAS Y PROBLEMAS SOCIALES
GASTO SOCIAL EN J\¡vlÉRICA LATINA: NIVEL, PROGRESIVIDAD y COMPONENTES
Patricio j\IIeller)' Be171flrdo Lam 371
INSTRL"vIENTOS ALTERNATIVOS PARA LA PROTECCIÓN SOCIAL
Etbtardo Fajllz)'lber y A7Idl'ea Repetto ... . 393
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS
Sonia Dmibe 445
SALUD: DE PACIENTES A CIUDADANOS
Al1d,-é Medici ......... . 487
EDUCACIÓN Y RECURSOS HUMANOS
Simol1 ScbwfwtZ77la71 551
VIOLENCIA URBANA, SEGURIDAD PERSONAL Y CRliVII"IALlDAD
Lefl7ldro Piquet Ca171eiro 589
LAS REGIONES METROPOLITANAS EN J\¡VlÉRICA LATINA:
POTENCIALIDADES, PROBLEMAS Y GOBERNABILlDAD
Si1llon SCbWf17TZ7I1all 625
Los AUTORES .. ... .......... ..........•. ....................................•.. 647
ÍNDICE DE CUADROS Y GRÁFICOS ..... ....... ........ ............................ . 653
8
LAS REGIONES ;VIETROPOLITANAS
EN AMÉRICA LATINA: POTENCIALIDADES,
PROBLEiVIAS y GOBERNABILIDAD
Simón Sdn¿'tJ11zmfln
I;-';TRODlCCJÓ~ ........... ....... , . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62í
[. Los u
PROCESOS DE t:RB,\~IZACIÓ~ \' DJ," .. \\IIC\ DI:.\IO(;RÜICA:
:CO~TI~U!D:I.D o I"Tl.T::XI{¡~o ....... . 62i
2. EL l'SO DI:.L Sl:ELO y l.A cl;fsrró~ HAHITACIO?>:AI. .... , .. , .... .... , ........ . 633
3· GOln:R:-i:\Bl UDAD , .....•. , •. ,.. . ... , .. , ........................ , ..•..•.. . 636
+-
L.A, CREACIÓ;-'; y TR:\NSFOR.\1.-\crÓ" Df: 1.0$ GOBIFR"OS ~1F.TROPOUTA:-WS .,.,. 63')
EXPER1ENCIAS L.-'.TINO,\.\IERIC. ... NAS 640
6. COi"CLl'SJONES 6+3
REf'ERE"'CIAS ., .. , .. ,...... . .. 643
INTlWDlTCCIÓN
Si
bien América Latina todaví,] transmite algo de la imagen de una sociecbd
mral, el proceso social más importante de la región en b segund2 mitad del
siglo X'X fue su fuerte de urbanización, y más especialmente la concentración
de la población alrededor de grandes metrópolis y regiones urbanas -las mega
ciudades-, algun;'lS de las cuales están hoy entre las mayores del mundo. Una de
las características más destacadas del des;.lrrollo reciente de América Latina )' el
Caribe (ALC) es el airo grado de urbanización de su población y la emergencia
de un gran número de ciudades con características metropolitanas. La región
se caracteriza por la importancia demográfica y económica de sus ciudades, las
que en el año 2000 concentraban el 75% de sus 523 millones de habitantes y
generaban el 80% del crecimientO económico (Roma y Güell 2002).
Este hecho, de grandes implicaciones de orden económico, político, institu
cional, social y ambient;Jl, ha generado UI1 gran volumen de eSUldios y publicacio
nes por parte de agencias intemaciomlles, gobiernos e investigadores académicos,
que permiten que tengamos hoy una visión bastante comple(3 de la naturaleza del
proceso de mecropolización, sus principales consecuencias y también un amplio
menú de experiencias para lidiar con esta cuestión. Sin embargo, la implantación
de políticas adecuadas par,l las grandes regiones urbanas sigue siendo uno de los
principales problemas que la sociedad latinoamericana debe en frent<lr.
1. Los PROCESOS DE URBANIZACIÓN Y LA DINÁMICA DEMOGRÁFICA:
¿CONTINUIDAD O INFLEXIÓ~?
La explicación convencional para el proceso de concentración urbana es que re
fleja una opción racional de las personas por mejores oportunidades y condiciones
627
\ W:U[c\ L.\.\I\:>"( 1 ,'\.1 1'. . ,,1)1'\ \HI \" 1)1' L.,I!ll: \ltlC:l~ lel I \ 1)1 I l>r..;.\ IlI'(I 1I I f.\ 1" I 'II·.I{IC,I 1_\1'1.-':"\
de vida, que 5e.rÍ;m en general superiores en las grandes ciudades, resultando en
proyecciones ele crecimiento continuado en las próximas décacJ;l~, La previsíón
de Habitat (2001) era que, del ai'io 2000 a 20[5. la población de ALC pasarÍ;-¡
'
de 519,1 a 63\,\ millones de perSOI1,lS; la población urb,ma, de 389.3 a 504,9
mi Hones; y el número de ciudades de 111,1S ele un millón de perSOI1<lS, de 47 a S H.
Con esto. el RO% de la población en la región estaría viviendo en :'íreas urbanas,
comparado con el 75% elel ,1J10 2000 ~. el 70% del ai10 1985 (I-T:J bit3t 200 l;
Roura )" Güdl 2001).
Sin embargo. estas pro.vecciones tan aleas dc crecimiento hecllLls en la de
cada de 1980 no se h:ln cUlllplido, En 1996, las ~hciones Cnidas redujeron
drásticamenre bs pro)'ccciones de crecimiento de la población lLrbana en el
mundo, en comp;H<1ción con proyecciones anteriores. L,l previsión de 2000
p<ll'a A..m éric,] Lalina en) Clue la región tendría 387,6 millones de personas en el
,lrea urbana, mienrras q\le )a pre\'isión anterior h,lbía sido de 4-+6 millones, una
reducción de 16,9(;10, La reducción de las proyecciones para bs ;Íreas rnerropo
lit,lIlas de Sao P:wlo )' Ciudad de ?vléx..ico fueron las más dramáticas, de 3 t,3 %
y""
1, 6%, respectivamente (Brockerhoff 1999),
Las razones para esta revisión son conocidas, En el pasado reciente, Jos
principales f,lctores que explicaban el mo\'imiento de las poblaciones de Amé
riccl Latina hacia las grandes ciuclade.~ fueron las altas t3S<lS de ll,\ talidad, sobre
todo en las árC:l$ nll'ales 111,)S pobres; la inGlp<lci(bd de b economÍll rural de
retener esta población en dctivid:ades agrícolas tradicionales; y los atractivos
de las ciudades en rénninos de conuiciolle~ de \'lda y posibilidades de empleo.
Las taS¡lS de nat,llidad, sin embargo, han sufrido un:a gr;U1 reducción en las úl
timas cléc;ld<ls, no ~obll1ente entre los segmentos lmís ricos y educ;\uos de la
región, sino t,\[llbién entre los 111;í.s pobres, ;mnque a niveles distintos, y esto ha
reducido signifícativameme la presión demogl";íflca sobre !-as ciudades. La mo
dernización ele b economÍ'.l agrícola ha reducido la necesid:ld de mano de obra
no calif¡c;1d~ el1 el campo, haciendo también inviable la pequeña agriculhU'<\ de
supen:ivenci::l., lo que signil'ica que los factores de expulsión de las poblaciones
del campo hacia la ciudad se han m:H1tenido y posiblemente acenl'Uado, pero,
por ou'J. parte, el brgo proceso de tr;¡llsferencia !11,lsiva de las poblaciones rura
les a los centros l1rb,mos tilmbién ha reducido el pool poblacion,,! de las regíoJl~'
En IlJ9f1, en f.st~mbul, se re.llizó l\11~ confcrcnci;t de hs :\'acione" LinilL)., .<;(\bn; lo~ aScllt:1-
miemos hUlmln()5 (H~bi("r In. que dio (;()lltinuiebd ~ UI1;) agend'l illfCrn,\cion;,J oTíentad~ a
.'g~rantir~I' una ';vien,h ;¡decu;Jtb p¡\r~ todos y logr"r 4ue IDS "sent~Jnic.ntos hUIl1;IJlOS seJIl
n¡;Ís ,egun". S;lluhn:.s. h"bic\bles, equir.,ri,'o" $osrcniblcs y productivos", Se bu,'iC~ ill1plelnen
(,H dicha ;lgcnda ,1 l1i"cl cle las ¡-<;leiones Cnidas. a tnl\tS del .. ·Cenrm de las :\';¡lciollt:S Unid"s
[1.,r:1 los t\scnt"Jmi~n(()s Hum~nos.>'·. l-bhit¡lt :'001 ~t: reticrc " la sesión espe<:Íal d~ Ll AS~Il1-
blc>l Cencr:d de las ~¡¡cic)l1c~ lillid~~, que 11.1\'0 por ohi~tiH) cnlu>ll' In implement<lci(in de ),1
agenda de Hnhit;][ 11.
618
rurales, generando menor migración;) las ciuebdes, Finalmente, las gri1ndes
ciudades han perdido mucho de sus atractivos, por los 'Jltos niveles de desem
pleo, las difíciles condiciones de vivienua. el deterioro de los setvicios público!;
y los problemas de vi\'ienda, inseguridad personal y violenci<l,
La visión convencion:al se expresa con claridad en la introducción :l 1.111
si Il1posio i ntcrnacional sobre invcsti gacione.s Ur!),1I1;)!\ re;llizado en 1005 por Si l'
Peter Hall, que h,1Ce referencia ,11 documento de la «V/orld Comisión on 21 st
Cenmry Urbanism», que cbsifica a las Cilld,ldes del Illunclo en deS,llTollo en
dos categorías: la primera de los p;¡íses m<Ís pobres y la otrll de los países de
desarrollo económico intennedio.
Las primel',lS, más rípicas de los países de Afric", son agobiad,lS por una
presión demogdfica continua de personas que vienen de las regiones rurl1les y
que no lognm ser ¡lbsorbid,ls en la economía lllodern:a, Son ciudades que crecen
por la combinación ele ,litas t't1S<lS de nat"lidad ~' !ÍJerte migración de personas
sin caliticación profesional despl<lZadas por el hambre, las calamidades natura
les y la guerr<l civil. En es[as ciudades, la economía moderm tÍen<:: dificultades
p;lra sobrevivir por \;1 baja educación de las personas,!;} [<lIta de infr"eSmlCl1llrl,
y la escasez de créditos y de acceso a los mercados glob~lles. L'J segllnda cate
goría de ciuelades, m,ls propi3s ele América Latina. serían las que crecen por el
dinam.ismo de la economía, pero dejan huellas n e g<lti V'J s que hay que corregir.
Son ciudades que concentran lo que hay más de clin,ünico en sus países, en tér
minos de instituciones, índustriHs, ~ervicios, ÍnITaeso'uctu)'<1. perSOn¡lS educadas,
r
barrios residenciales elegantes atractivos. :lllado de asel1tamiento~ informales
donde las personas luchan para sobrevivir con trabajos evenru,lles y 1<1 venta de
objetos en las calles (Hall 2007).
L1S soluciones presentadas para los problemas de las grandes ciudades
deriv;lO de esta clasificación, Para las primer'as, las prioridades serían reducir
los niveles de natalidad a través de la diseminación intensiva de infonnacion
mediante el uso de los medios modernos de comunicación; y reducir b infor
malidad, introduciendo a las person,lS lo más dpidamente posible en la eco
nomía de mercado a través de la provisión de microcréditos, ,1 fin de que ellas
empiecen sus propios negocios, )' brindarles apoyo para que pued;H1 construir
sus viviendas con condiciones mínimas de h~~bitabil¡dad, La baj'l en las tas;¡s
de natalidad en los ú!rimos años ha reducido la prioridad de la cuestión de
mográfica, pero los problemas de b inforrn;¡Jicbd siguen presences. y es iluso
rio creer que puedan ser resueltos simplemente con la tr:msformación de los
pobres en microempreS¡lrios. P,ll'a el segundo tipo de ciudades, la principal
tarea sería estimubr la economía con ;)ctividades modernas y competitivas
en la induslria y los servlcios, Adem~s, hay problemas específicos, asociados
sobre rodo a las poblaciones irregulares -cali<l1npas. favelas, villas miseria- y
629
,\ .\I[})I() (.A_\IJ~(J "'l n -()\ UnAFH)~ 1)( LA Df.\IOCR.IC1·\ \' Dl:.L llb,II<R<)LU\ F." \.\IFRU:\ UTIX.\
al transporte público, que necesit~lIl de nenc.ión especiaL En esta perspectiva.
las megaciudacles contemporáneas no serían distintas, en sus problemas y po
tencialidades, de las ciudades europeas de principios de la revolución indus
trié\l, que han logrado, gracias al desarrollo económico, superar los problemas
ele la segmentación social y de las malas condiciones de vida de \;1 mayoría de
sus habitantes.
El principal cuestion'amiento que se puede hacer a est¡l perspectiva es que,
aunque sea verdad que los centros urbanos -las gTandes ciudades y sus alre
dedores, que forman las regiones metropolitanas- concentr",m buena parte de
bs actividades económicas m,15 dinámicas de los países, en muchos casos este
dinamismo se está tr'Jnsfiriendo de las grandes ciudades haci¡1 otras regiones,
o aument,llldo de forma muy dr::lmática la segregación urbana, generando con
elJo problem:as que no se puede esperar que se solucionen con el simple creci
mienro de la economía_
Esta situación est<,i bien documentada para las dos grandes ciudades de
Brasil; Río c1eJaneiro y Sao Paulo_: Como capital del país, Río deJaneiro contó
con la ventaja de una población mjs educada de políticos, empleados públicos
y empresarios con poder de compra significativo, que han estimulado el desa
rrollo oe actividades industriales y de servicios de manera significativa. En S~o
Paulo, los recursos y el estímulo vin.ieron de la economí::l del café)' de la pre
sencia de un gran número de inmigrantes europeos y japoneses que, llegando
a BI'¡)sil a fines elel siglo XL\' p~lrc1 trabajar en actividades agrícolas, se fueroll
trasladando hacia las ciudades. J\IJjentras Sao Paulo crecia como centro indus
trial, <1uayendo un tlujo creciente de illrnigrtlntes de las regiones más pobres
de lvlinas Gerais y del Noreste brasileño, Rio de Janciro perdió, con ¡,l trans
ferenci3 oel gobierno federal hasta Brflsilia en 1960, su posición de capital del
P¡ÚS, y 105 avances de 1;\ economía industrial paulista han tornado obsoleta la
inclusrrÍ;l m~s tradicional que se había des<lrrollado en Río de J<mciro. La eco
r
nomía eJe la ciudad de la región de Rio de] aneil'O no crece hace un cuarto de
siglo, excepto por la producción de petróleo en el norte del estado (Ribeiro et
al. 2008) A partir de la déC'ad,l de 1980. la crisis de la economía de sustitución
de importaciones afectó muy fuertemente a la industria p,ndista, y los respon
sables de hs nuevas inversiones que se lucieron en Brasil desde entonces han
d(ldo preferencia muchas veces a regiones m.enos afectadas por el deterioro
urbano de \-as grandes ciudades, buscando ciudades pequeñas pero con pobh1-
ciones eclucldas y centros l1niversit~lrios de calidad, como Campínas, Ribeido
Preto y Sao José oos Campos, o estados más pobres, donde pueden hacer uso
;:-""os estamos rdiriCl\do ~ ¡'IS ;Írc~~ metr()polit~J1;¡s de bs dos cllldacks, que \'~n Illris ~ILí del
Inunicipío de la c.lpír~11 de los estados, pero no incluye al estado como un wJo.
ele mano de obra aun más barat., y de exenciones fiscales, como en los est;,dos
de Bahia o Ceari Entre 1992 y 2006. la proporción de personas ocupadcls en
<"lctivídildes industriales en S¡)o Paulo disminuyó del 26% al 19%, Y en Río, del
13,1% al 9.3%.
La reducción de las actividades industriales, por sí mism,l, no sería un
problema si elLls fueran reemplazadas por otras oCllpaciones de calidad en los
sc¡-vicios de diferentes tipos. Como esto no ocurre con la velocidad y cantidad
necesarias, el mercado de trabajo se reduce, aumentando el número de personas
que viven de la prestación de servicios prec;Jxios y' en situaciones de marginali
dad social, ~r la segregación social aumenta en las ciudades.
En Lima. después de un largo período de estancamiento, la economía ur
b,Hla empezó a desarrollarse en la década de 1990, gracias a las políticas de
estabilización económica e incentivos a las inversiones extranjeras. La moder
nización económica indujo al surgimiento de nuevas capas sociales. de manera
muy sim.iLlr a lo que ha ocurrido en muchas otras ciudades de la región. Así 10
decribe Coder (2007 :22):
estos cambios han alter~do b composición social de lo~ pueblos jóvenes. en los
que se obscn'a el crecimiento de nuevos seClores medios que se distinguen de los
tradicionales por sns orígenes, ocup<lciones, estilos de vid,l y aspiraciones; por
esto, Lis gr,mdes empresas eO!llcrci~lles o,ln descubierto el potencia 1 ele consumo
en estos distritos y compiten en h:¡ instalación de supermercldos y «111<111$».:\ estOs
centros comerciales se agre~an la presencia de colegios y servicios médicos priv;l
dos, de entidades 1xlncari;:¡s, reSt;:¡urantes, discotecas, cinemas, gimnasios y tiendas
de modas par<l valorizar el suelo y rediseiiar el espacio urbano.
Al mismo tiempo, aument'lba la Frustración de las poblaciones m~lS pobres
de 1;) capital y sobre todo del interior, dejadas <atrás por el proceso de moderni
zación de la economía, 10 que se rdlej<l en las sucesivas derrotas de los g'obiernos
en las elecciones. Según otra apreciación de Cotler (2007:27):
hoy en día, el crecimiento económico de los últimos años y hls transformaciones
r
soci~Je~ políticas Cjue h .... aC~ITeado h,lll <lg'uclizaclo las contradicciones entre los
intereses sociales ex.istentes en Lima, la costa urbana y h población de la. sierr·,\.
Esta situación se presenta particnlarmell(e complicada por la inexistencia de me
c<lnismos institucionales válidos y c~paces de establecer mediaciones políticas y
administrativas para 3main,lr dichas contradicciones, lo que deriva en la creación
de escen<lnos poI íricos \"olátiies que pueden tener consecuencias impredecibles.
63 J