Table Of ContentChristian Magin
Kommunale Rechnungslegung
GABLER RESEARCH
Christian Magin
Kommunale Rechnungslegung
Konzeptionelle Überlegungen,
Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Holger Mühlenkamp
RESEARCH
Bibliografi sche Information der Deutschen Nationalbibliothek
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Dissertation Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, 2010
1. Aufl age 2011
Alle Rechte vorbehalten
© Gabler Verlag | Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH 2011
Lektorat: Stefanie Brich | Stefanie Loyal
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Umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-8349-2658-6
Geleitwort
Das Haushalts- und Rechnungswesen der öffentlichen Gebietskörperschaften
in Deutschland befindet sich seit dem Beschluss der Innenministerkonferenz
2003 zur Einführung der Doppik auf kommunaler Ebene sowie der Entschei-
dung einiger Bundesländer zur Vorlage eines doppischen Jahresabschlusses
in einer grundlegenden Umbruchphase. Im Vordergrund dieser Reform steht
im Moment die Umstellung vom Rechnungsstil der Verwaltungskameralistik
auf die Doppik.
Die in diesem Kontext in der Literatur und der Praxis geführte Diskussion
scheint überwiegend von der Vorstellung geprägt, dass die Grundsätze und
Denkweisen der privatwirtschaftlichen kaufmännischen Buchführung nahezu
unverändert auf die Rechnungslegung der öffentlichen Gebietskörperschaften
übertragbar seien. Oft wird dabei verkannt, dass die Zielsetzungen und
Rahmenbedingungen der öffentlichen Hand andere als in der Privatwirtschaft
sind. Daraus ergeben sich jedoch bei gleichem Rechnungsstil beispielsweise
unterschiedliche Adressaten, andere Vermögenswertansätze und eine
wenigstens in Teilen andere Interpretation des Jahresabschlusses.
Christian Magin betrachtet die öffentliche Rechnungslegung in der vorliegen-
den Arbeit konsequent aus dem Blickwinkel der intergenerativen Gerechtig-
keit, die als wesentliches Ziel der Reform des öffentlichen Rechnungswesens
gilt. Vor diesem Hintergrund setzt er sich in den Kernteilen seiner Arbeit
zunächst mit der Interpretation von Kennzahlen des öffentlichen Jahres-
abschlusses auseinander und kommt zu dem Ergebnis, dass insbesondere
eigenkapitalbasierte Kennzahlen für die Analyse des öffentlichen Jahres-
abschlusses unbrauchbar und unnötig sind. Im Anschluss daran werden Vor-
schläge für die Ausgestaltung des kommunalen Jahresabschlusses entwickelt,
die zum Teil erheblich von der bisher gängigen Praxis abweichen.
Der kommunale doppische Jahresabschluss und das Nachdenken über
mögliche Kennzahlen liefern den naheliegenden Anstoß für eine Diskussion
des kommunalen Ratings und der Insolvenzfähigkeit von Kommunen, die im
weiteren Verlauf der Arbeit geführt wird. Magin kommt dabei zu dem Schluss,
V
dass das Rating unter den gegebenen Umständen unnötig bis unsinnig ist und
die Einführung einer kommunalen Insolvenz nicht angebracht ist.
Insgesamt liegt die vorliegende Arbeit keineswegs im „Mainstream“. Mancher
Leser wird sich an ihr reiben. Dies ist jedoch durchaus beabsichtigt und wohl
auch notwendig, um die Debatte um das öffentliche Rechnungswesen in
angemessene Bahnen zu lenken. Es ist daher zu hoffen, dass diese Arbeit
dazu beiträgt.
Holger Mühlenkamp
VI
Vorwort
Die Einführung der doppelten Buchführung in Konten (Doppik) bei öffentlichen
Gebietskörperschaften hat zur Folge, dass neue Informationen bereitgestellt
werden, die es in der Kameralistik so oder in diesem Umfang nicht gab. Es
stellt sich daher die Frage, was ein öffentlicher Jahresabschluss aussagt. Die
Übernahme kaufmännisch bewährter Bilanzanalysemethoden und Kennzahlen
liegt auf der Hand. Allerdings wird dabei oftmals verkannt, dass der kauf-
männischen Buchungslogik und der Gegenüberstellung von Vermögen und
Fremdkapital in der Bilanz bestimmte konzeptionelle Gedanken zu Grunde
liegen, die auf den öffentlichen Sektor nicht übertragbar sind. Das Eigenkapital
einer öffentlichen Gebietskörperschaft ist auf Grund der Besonderheiten
öffentlichen Vermögens, öffentlicher Ziele und öffentlicher Aufgabenerfüllung
nicht wie im privatwirtschaftlichen Bereich interpretierbar. Daraus ergibt sich,
dass die meisten kaufmännisch bewährten Kennzahlen für den öffentlichen
Jahresabschluss irrelevant, teilweise sogar irreführend sind. Die vorliegende
Arbeit möchte daher einen Beitrag zur Klärung offener Fragen im Bereich der
öffentlichen Jahresabschlussanalyse und den damit zusammenhängenden
Themengebieten leisten.
Der Stand der Forschung bezieht sich weitestgehend auf den Zeitpunkt der
Abgabe der Dissertation im Januar 2010. Das Forschungsthema ist jedoch
aktuell und damit ständigen Änderungen bzw. Neuerungen unterworfen.
Wichtige Entwicklungen und neue Publikationen zum Thema konnten bis zur
Drucklegung der Dissertation nur eingeschränkt berücksichtigt werden.
Es sei darauf hingewiesen, dass in der vorliegenden Arbeit bei der Nennung
von Amtsbezeichnungen, Personengruppen u. Ä. m. jeweils nur die männliche
Schreibweise verwendet wurde. Dies soll keine Diskriminierung darstellen,
sondern dient lediglich der besseren Lesbarkeit. Ich bitte den Leser deshalb
um Verständnis.
Die Dissertation entstand am Lehrstuhl für Öffentliche Betriebswirtschaftslehre
der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Für die
Betreuung der Arbeit und die Erstellung des Erstgutachtens danke ich
VII
Herrn Univ.-Prof. Dr. Holger Mühlenkamp. Für die Übernahme des Zweitgut-
achtens danke ich Herrn em. Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Klaus Lüder. Die münd-
liche Prüfung fand am 21. Juli 2010 statt. Herrn Univ.-Prof. Dr. Hermann Hill
danke ich für die Leitung der Prüfungskommission.
Bei der Erstellung der Dissertation konnte ich auf die Hilfe und Unterstützung
zahlreicher Personen zurückgreifen, ohne die das Gelingen dieser Arbeit so
nicht möglich gewesen wäre. Mein herzlicher Dank gilt daher all jenen, die mir
auf Grund von Fachdiskussionen, bei der kritischen Durchsicht und Korrektur
der Arbeit sowie durch ihre vielfältige Unterstützung geholfen haben. Mein
besonderer Dank gilt dabei meinem Doktorvater, Herrn Univ.-Prof. Dr. Holger
Mühlenkamp, und meinen Eltern.
Christian Magin
VIII
Inhaltsübersicht
Geleitwort ......................................................................................................... V
Vorwort .......................................................................................................... VII
Inhaltsübersicht ............................................................................................... IX
Inhaltsverzeichnis ........................................................................................... XI
Tabellen- und Abbildungsverzeichnis ......................................................... XVII
Abkürzungsverzeichnis ................................................................................ XIX
1 Einleitung .................................................................................................... 1
2 Hintergrund und Ziele des Neuen Öffentlichen Rechnungswesens ........... 6
3 Grundlagen des externen Rechnungswesens im Kontext öffentlicher
Gebietskörperschaften ............................................................................. 18
4 Jahresabschlussadressaten ..................................................................... 62
5 Kommunale Jahresabschlussanalyse ...................................................... 86
6 Verbesserungsvorschläge zur kommunalen Rechnungslegung ............ 142
7 Kommunales Rating ............................................................................... 178
8 Diskussion zur Einführung einer Insolvenzfähigkeit für deutsche
Kommunen ............................................................................................. 202
9 Fazit ........................................................................................................ 232
Anhang 1-5 .................................................................................................. 239
Literaturverzeichnis ...................................................................................... 251
Verzeichnis der Rechtsquellen .................................................................... 273
Verzeichnis der Internetquellen ................................................................... 275
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