Table Of ContentEverhard Holtmann . Werner J. Patzelt (Hrsg.)
Kampf der Gewalten?
Herausgegeben im Auftrag der Sektion "Regierungssystem und Regieren in der Bundes
republik Deutschland" der Deutschen vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW)
Everhard Holtmann
Werner J. Patzelt (Hrsg.)
Kampf der
Gewalten?
Parlamentarische Regierungskontrolle -
gouvernementa le Pa rlamentskontrolle.
Theorie und Empirie
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VS VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN
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III
VI VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN
VS verlag für Sozialwissenschaften
Entstanden mit Beginn des Jahres 2004 aus den beiden Häusern
Leske+Budrich und Westdeutscher verlag.
Die breite Basis für sozialwissenschaftliches Publizieren
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1. Auflage September 2004
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umschlaggestaltung: KünkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
ISBN 978-3-8100-4035-0 ISBN 978-3-322-91385-2 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-91385-2
Inhalt
Everhard Holtmann, Wemer J. Patzelt, Christina Trittel
Wer kontrolliert wen und mit welchem Effekt?-
Zum dynamischen Zusammenwirken von gesetzgebender und
exekutiver Gewalt im parlamentarischen Regierungssystem
Deutschlands - Einführende Bemerkungen in diesen Band ................... 7
Eberhard Schuett-Wetschky
Gouvernementale Parlamentskontrolle?
Politische Führung, Regierungsmehrheiten und das Verhältnis
von Parlament und Regierung .................. .................. .................. ........... 17
Karlheinz Niclauß
Gouvernementale Parlamentskontrolle in der Kanzlerdemokratie? 43
Manfred Schwarzmeier
Gouvernementale Kontrolle und parlamentarische Mitsteuerung.
Wirkmechanismen informalen Einflusses zwischen Regierung
und Parlamentsmehrheit .... ..................................................................... 55
Jens Kalke und Peter Raschke
Regierungsmehrheit und Opposition in den bundesdeutschen
Landtagen - eine quantitative Auswertung von Plenarprotokollen 85
Karin Algasinger, Jürgen von Oertzen, Helmar Schöne
Wie das Parlament die Regierung kontrolliert:
Der Sächsische Landtag als Beispiel...................................................... 107
Stephan Dreischer
Das Europäische Parlament - ein machtvoller oder
machtloser Kontrolleur? ......................................................................... 149
6 Inhalt
Sabine Krapp
"Gouvernementale Parlamentskontrolle"?
Überlegungen am Beispiel des Politikfelds Wohnen in
Deutschland und Großbritannien ................................................ ............ 173
Christina Trittel
Parlamentarische Kontrollkompetenzen oder totaler Einflußverlust?:
Die Landtagsfraktionen Sachsen-Anhalts im werdenden SED-Staat
1946 bis 1950. ........................................................................................ 201
Roland Schirmer
Kontrolle der Volkskammer durch die SED ............................................ 237
Manfred Schwarzmeier
Grenzen der Gefolgschaft.
Die Mineralölsteuerbefreiung für Privatflieger 1988 als
Beispiel parlamentarischer Mitsteuerung .......................................... ..... 269
Kai-Uwe Schnapp
Parlament und Ministerialbürokratie - David und Goliath oder
nur ungleiche Brüder im Prozess der Gesetzesentwicklung? 289
Stefan Marschall
Beziehungsspiele zwischen Parlament und Regierung -
"Rules of the Game" und ihre Reform ........ ................ .............. ...... ........ 313
Autorenverzeichnis .................................................................................. 333
Everhard Holtmann, Wemer J. Patzelt, Christina Trittel
Wer kontrolliert wen und mit welchem Effekt?
Zum dynamischen Zusammenwirken von gesetzgebender und
exekutiver Gewalt im parlamentarischen Regierungssystem
Deutschlands - Einführende Bemerkungen in diesen Band
Daß die gesetzgebende und die exekutive Gewalt je eigenständige Befug
nisse besitzen und besitzen müssen (und in ihrem Tun überdies von einer
unabhängigen Gerichtsbarkeit hinsichtlich der Einhaltung des geltenden
Rechts überwacht werden), zählt zu den gesicherten Erkenntnissen eines
politischen Denkens, das sich dem Grundsatz stetiger Kontrolle politischer
Macht durch wechselseitige Beschränkung und Verschränkung der Träger
eben dieser Macht verpflichtet weiß. Wie in jeder modemen demokrati
schen Verfassung, ist auch im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutsch
land das Prinzip der Gewaltenteilung als eine Staatsfundamentalnorm ver
ankert und in Artikel 79, Absatz 3 GG mit einer sogenannten "Ewigkeitsga
rantie" ausgestattet worden.
Die vom Volke ausgehende politische Staatsgewalt wird laut Artikel 20
GG durch besondere Organe der Gesetzgebung und der vollziehenden Ge
walt ausgeübt. Bekanntlich wäre es in hohem Maße wirklichkeitsfern, diese
Norm so zu interpretieren, als "justiere" sie ein vereinfachtes, duales Modell
politischer Gewaltenteilung, in welchem sich Parlament auf der einen sowie
Regierung und Verwaltung auf der anderen Seite gegenüberstehen und wobei
die Exekutive die Rechtsetzungsakte der parlamentarischen Vertretung le
diglich ausführt. Gewiß steht die formale Letztentscheidungskompetenz der
freigewählten Volksvertretung, des Bundestages, nicht in Frage. Der "Primat
formaler Politik" (Klaus von Beyme) bleibt insofern unangetastet. Doch ha
ben sich nach Gründung der Bundesrepublik, unter gegebenen institutionel
len Rahmenbedingungen und aufgrund der Handlungslogik von Regieren,
wie dies für parlamentarische Regierungssysteme wohl generell typisch ist,
alsbald dynamische Entwicklungen eingestellt, welche die vermeintlich klare
und unverrückbare formale Grenzlinie zwischen den Zuständigkeiten von
Gesetzgebungs- und Exekutivorganen unschaif und flexibel gemacht haben.
Ebenso ist unterhalb der Schwelle der formalen Hierarchie, aufgrund welcher
dem souveränen Parlament die vollziehende Gewalt bei- und nachordnet
wird, im Prozeß der materiellen Gesetzgebung ein intensives horizontales
Zusammenwirken zwischen Bundestag, Bundesregierung, Ministerialbüro
kratie und Bundesrat längst gängige Praxis.
8 Everhard Holtmann, Wemer J. Patzelt, Christina Trittel
Diese aus der institutionellen Anordnung der Gewalten im parlamentari
schen Regierungssystem herauswachsende Dynamik gewaltenteiliger Koope
ration zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung hat sich, zumal unter
Bedingungen erhöhter vertikaler Verflechtungsintensität, wie sie der ,,kooperie
rende Bundesstaat" hierzulande abbildet, längst eigene Regeln gegeben, eigene
Verfahren gesucht, eigene Handlungsroutinen entwickelt und eigene Akteurs
verbünde verstetigt. Trotz - oder gerade aufgrund - fortgeschrittener Koopera
tion wird auch die Machtfrage, d.h. die Frage nach der Verbindlichkeit der
Grenzziehung zwischen den besagten Gewalten, immer wieder gestellt.
Die "Dynamik der Gewaltenteilung" (so die von Arthur Benz eingeführte
Umschreibung) hat insbesondere folgende Dimensionen aus geformt:
Es stehen sich nicht das Parlament und die Regierung (mitsamt ihrem bü
rokratischen Unterbau) bipolar gegenüber. Vielmehr bilden die Regie
rung und die sie tragende bzw. stützende Mehrheit im Parlament eine
politische Handlungseinheit, welcher die Parlamentsminderheit als oppo
sitioneller Antipode gegenübersteht. Dieser von Winfried Steffani schon
in den 60er Jahren herausgearbeitete Sachverhalt bestimmt bis heute das
Grundmuster struktureller Machtverteilung im bundesdeutschen parla
mentarischen Regierungssystem.
Innerhalb der organe-übergreifenden Regierungsmehrheit wiederum sind
die Gewichte politischer Gestaltung und Kontrolle nun keineswegs zu
gunsten einer "legislatorischen Programmsteuerung" bzw. einer "exeku
tiven Führerschaft" eindeutig verteilt. Auch dies ist spätestens seit Rolf
Richard Grauhans wegweisender Abhandlung von 1969, der auch die
beiden obigen Begriffe entstammen, grundsätzlich bekannt. Bei der Ge
setzesproduktion fügen sich vielmehr Elemente von parlamentarischer
und administrativer Mitsteuerung in einzelnen Phasen der Programm
formulierung zu einem komplexen Prozeß des Entscheidens. Parlamenta
rier und Bürokraten finden sich dabei, den durch einzelne Politikfelder
gezogenen Interessenlinien folgend, zu sektoralen Akteurskonstellatio
nen, den sogenannten "Fachbruderschaften", zusammen.
Informalität wird in diesem komplexen Verhältnis der Gewalten zu ei
nem dominanten Verfahrensmodus, welcher die formale Auft eilung der
Organkompetenzen in unspektakulärer, doch höchst wirkungsvoller Wei
se überschreitet. Was Verfassungsrechtler wie Dieter Grimm als schlei
chende Aushöhlung verfassungsrechtlicher Vorgaben, mit den Folgen ei
ner Verwischung organangemessener Verantwortlichkeiten sowie einer
bedenklichen Gefährdung des Grundsatzes der Gleichbehandlung von in
formal ausgehandelten Regelungen Betroffener, vehement kritisieren, hat
sich indes als funktional notwendig, ja unabweisbar für eine effiziente
und mehrheitsfähige Legislatur erwiesen. Praktiziert werden daher wie
selbstverständlich das informale Ausloten von Regelungschancen und
Blockaderisiken vor und während der parlamentarischen Beratung; das
entscheidungsorientierte Verhandeln in Grenzbereichen von Parlament,
Wer kontrolliert wen und mit welchem Effekt? 9
Regierung und Ministerialverwaltung sowie innerhalb und zwischen Re
gierungsfraktionen; das Schnüren von Kompromisspaketen und das Aus
handeln von Tauschgeschäften zwischen den Arenen von Bundestag und
Bundesrat, wobei die Opposition im Bundestag ebenfalls zum informel
len Tauschpartner aufrückt, jedenfalls dann, wenn sie in der Länder
kammer über eine eigene Mehrheit verfügt. Solche Informalisierungs
prozesse schaffen, worauf Helmuth Schulze-Fielitz bereits 1984 hinge
wiesen hat, erst jene "brauchbare Illegalität", die für ein geordnetes Ver
fassungsleben als eine auf Dauer unentbehrliche Voraussetzung betrach
tet werden muß. Daß das Parlament, wie Grimm annimmt, durch die
Auslagerung der Entscheidungsvorbereitung in informale Wege zum po
litischen Verlierer wird, ist nicht ausgemacht; gehört doch der Bundestag
zweifellos zu den an gesetzesbildender Informalität zumeist und zentral
Beteiligten.
Ungeachtet enger Kooperation kommt es im Verhältnis zwischen gesetz
gebender Körperschaft und Exekutive wiederholt zu wechselseitigen
Versuchen, die formalen Grenzen der Organgewalt auf Kosten des je
weils anderen Verfassungsorgans vorzuschieben. Das Bundesverfas
sungsgericht sah sich deshalb mehr als einmal gefordert, in solchen Or
gankonflikten zu entscheiden. So hat es beispielsweise der Regierung
und ihren Ministerialbehörden einen "exekutiven Kernbereich" zugebil
ligt, in welchen Einblick zu nehmen und einzuwirken dem Parlament
verwehrt bleibt. Umgekehrt hat das BVerfG die Möglichkeiten des par
lamentarischen Gesetzgebers, mittels Gesetz auch konkrete Planungs
schritte zu normieren und damit auch den Vollzug schon weitgehend
festzulegen, relativ weit gespannt.
Bei all diesen skizzierten Erscheinungsformen einer 'beweglichen Gewal
tenteilung' stellt sich das Problem der gegenseitigen politischen Kontrolle,
wenn auch in unterschiedlicher Gestalt: Wer kontrolliert wen in welcher
Weise und mit welchem Effekt? Gibt es einen Gewinner - und folglich einen
Verlierer - in diesem 'Kampf der Gewalten'? - Diese Frage lässt sich nach
Auffassung der Herausgeber dieses Bandes besser beantworten, wenn die
beteiligten Organe als Teile ein und derselben komplexen Akteurskonstellati
on betrachtet und untersucht werden. Diese Konstellation scheint mit dem
Terminus politische Führung angemessen beschrieben: Hierbei wirken Par
lament, Regierung und Verwaltung entscheidungsorientiert zusammen. Die
formale Hierarchisierung, die mit dem finalen gesetzgebenden Akt erfolgt,
steht erst am Ende eines Prozesses, in welchem die beteiligten Akteure in
wechselndem Ausmaß mitsteuern, sektorale Interessenlagen aktivieren und
sich auf vielfältige Weise wechselseitig auch mitschreitend kontrollieren.
Umso mehr erschien es den Herausgebern an der Zeit, die bislang weit
gehend separat verlaufenden Stränge der klassischen Parlamentarismusfor
schung und von neueren Perspektiven der Erforschung des Regierens einan
der näher zu bringen. Diese Überlegung war der Anstoß für eine Tagung zum
10 Everhard Holtmann, Wemer J. Patzelt, Christina Trittel
Thema "Parlamentarische Regierungskontrolle versus gouvernementale Par
lamentskontrolle", die am 9. und 10. November 2001 in der Technischen
Universität Dresden Teilnehmende der DVPW-Sektion Regierungssystem
und Regieren in der Bundesrepublik Deutschland mit der von Werner J. Pat
zelt geleiteten Arbeitsgruppe Parlamentarismusforschung des Dresdner Lehr
stuhls für Politische Systeme und Systemvergleich zusammenführte. Der
größere Teil der seinerzeit in Dresden vorgelegten Beiträge ist in diesem
Band in überarbeiteter Form enthalten, ergänzt um einige zusätzliche Ab
handlungen, die das Rahmenthema abrunden.
Im ersten Beitrag setzt sich Eberhard Schuett-Wetschky kritisch ausein
ander mit dem Erklärungsnutzen des Begriffs "gouvernementale Parlaments
kontrolle". Dieser Terminus widerspiegele ein Denken, das nach Einschät
zung Schuett- Wettschkys nicht den realen Gegebenheiten entspricht. An
schließend an den seit Winfried Steffani in der Parlamentarismusforschung
gebräuchlichen Konstellationsbegriff "Regierungsmehrheit und Opposition"
diskutiert Schuett-Wettschky den Komplex der politischen Führung in Regie
rungsmehrheiten. Hier zeige sich deutlich, dass im Bundestag von gouver
nementaler Parlamentskontrolle nicht die Rede sein könne. Weder im Kabi
nett noch in den Fraktionen würden Entscheidungen hierarchisch gef<illt. Po
litische Führung bedeute vielmehr "Kompromissmanagement", und ein sol
ches funktioniere nur durch offene Willensbildungsprozesse auf allen Ebe
nen. Die Ergebnisse dieser komplexen Verfahren der Willensbildung zeigen
sich, so Schuett-Wettschky, als Symbolisierung von Geschlossenheit, und
haben letztendlich verbindliche Wirkung. Aus rechtlichen Gründen sei das
Festhalten an den Kategorien von Regierung und Parlament zwar erforder
lich. Doch das politisch-parlamentarische Alltagsgeschäft folge diesem An
satz, welcher die Organe als Antipoden begreift, offensichtlich nicht. Gou
vernementale Parlamentskontrolle erweise sich mithin als Schimäre, die auch
normativ nicht länger aufrecht erhalten werden solle.
Der Typus der "Kanzlerdemokratie", welcher ausgelegt ist auf die Be
dingungen und Techniken für Machtgewinn, Machterhalt und Machtverlust
des Regierungschefs und von daher die Frage nach parlamentarischer
(Über)Steuerung aufwirft, ist der Ausgangspunkt für den Beitrag von Karl
heinz Niclauß. Ihm geht es folglich darum zu prüfen, inwieweit gouverne
mentale Parlamentskontrolle gekoppelt ist mit "Kanzlerdemokratie".
Niclauß' Untersuchungen beziehen sich auf den Deutschen Bundestag. An
hand der Funktionen des Parlaments prüft Niclauß zwei Bereiche auf mögli
che Einschränkungen der parlamentarischen Kontrollkompetenzen. Der eine,
von ihm als "gesicherter Bereich" bezeichnet, ist fixiert durch formelle Re
geln der Verfassung und Geschäftsordnung sowie feste Prinzipien der Staats
organisation. Eine unübliche oder übermäßige Ausprägung gouvernementaler
Kontrolle sieht Niclauß für diesen Bereich nicht als gegeben, stattdessen
Hinweise auf ein die Regierungspolitik kontrollierendes parlamentarisches
Handeln. - Der zweite von Niclauß untersuchte Bereich schließt die infor
melle Dimension ein. Hier geht er der Frage nach, ob Medien, Parteipolitik,
