Table Of ContentRobert Ball . Die innovative Behorde
Robert Ball
Die innovative Behorde
Praxisgerechte Wege zu einer
leistungsorientierten 6ffentlichen Verwaltung
GABLER
Die Deutsche Bibliothek - CIP Einheitsaufnahme
Ball, Robert:
Die innovative Behorde : praxisgerechte Wege zu einer
leistungsorientierten offentlichen Verwaltung / Robert Ball. -
Wiesbaden : Gabler, 1997
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© Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GmbH, Wiesbaden 1997
Lektorat: Brigitte Luise Feucht
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Satz: Alinea GmbH, Munchen
ISBN-13: 978-3-409-18792-3 e-ISBN-13: 978-3-322-82689-3
001: 10.1007/978-3-322-82689-3
Vorwort
Leistungsorientierung sowie die Fahigkeit zu Wandel und Fortschritt sind die her
ausragenden Kennzeichen wettbewerbs- bzw. marktorientierter Wirtschaftssyste
me. Ihre Uberlegenheit gegenuber zentral verwalteten Wirtschaftssystemen liegt
vor allem darin, daB die Bedarfsdeckung, d.h. die Befriedigung aller materiellen
Bedurfnisse, weitestgehend dem Wettbewerb der Unternehmen und privaten Haus
halte vorbehalten bleibt.
In marktorientierten Wirtschaftssystemen obliegt dem staatlichen Bereich daher
zunachst nur die Aufgabe, markt-und wettbewerbsfOrdernde Rahmenbedingungen
zu setzen und zu garantieren. Bei der Bedarfsdeckung selbst, d.h. beim Angebot von
Gutern und Leistungen, sollte der Staat subsidiar nur dann tatig werden, wenn der
private Bereich dazu nicht imstande ist oder ubergeordnete gesellschaftspolitische
Ziele dies erfordern.
Begrenzte, knappe Ressourcen erfordern yom privaten wie yom staatlichen Be
reich wirschaftliches Handeln mit dem Ziel, das MaB der Bedarfsdeckung zu opti
mieren. Gesamtziel einer Gesellschaft, einer Volkswirtschaft, sollte es dabei sein,
innerhalb gegebener Grenzen fUr den einzelnen Burger und die Gesellschaft insge
samt ein Optimum an Lebensqualitat zu erreichen bzw. zu gewahrleisten.
In dies em ProzeB der Bedarfsdeckung wetteifern die Privatunternehmen urn die
Gunst ihrer Kunden. In einem Wettbewerb mit zunehmend internationaler Dimen
sion sind sie fortwahrend gezwungen, Guter und Leistungen nach Qualitat und
Preis so zu gestalten, daB sie dem Kunden bei der individuellen Bedarfsdeckung
einen jeweils hoheren Nutzen, d.h. bessere Lebensqualitat vermitteln. Ein Unter
nehmen wird den Kunden nur dann auf Dauer an sich binden, wenn es den Gute
standard seiner Produkte und Leistungen halt und im Vergleich zu seinen Konkur
renten national und international in der Spitze bleibt. In diesem Wettbewerb genugt
es nicht mitzuhalten; Spitzenleistungen sind gefordert.
Ein hohes MaB an Innovationskraft und Innovationsbereitschaft, d.h. die Fahigkeit,
sich stets in Frage zu stellen, sind existentiell fUr das Uberleben von Privatunter
nehmen. Wer hier sundigt, wer zu spat innoviert - das zeigen Beispiele aus den jung
sten Wirtschaftsflauten -, den bestraft der Wettbewerb. Der staatliche Bereich da
gegen erfullt seinen Teil an der gesamtwirtschaftlichen Bedarfsdeckung und
Wertschopfung vorwiegend aus einer Monopolstellung herau s. Wettbewerb urn den
Burger, den Kunden aller staalichen Organe, im Sinne einer Nutzenoptimierung ist
kaum erkennbar.
Sind bei einer solchen Ausgangslage Innovation, Wandel und Fortschritt zur Opti
mierung des Burgernutzens und somit des Gesamtnutzens der Gesellschaft uber-
6 Vorwort
haupt mbglich? Hier stehen wir im Zentrum der bffentlichen Kritik an Staat, Ver
waltung und bffentlichem Dienst. In der Tat: Aufgeblahte, intransparente und unbe
wegliche Strukturen kennzeichnen die heutige Behbrdenlandschaft. Woher solI der
staatliche Bereich die Kraft nehmen, sich selbst zu regenerieren und zu innovieren
mit dem Ziel, den Biirgernutzen zu mehren? 1st dies unter den Rahmenbedingun
gen staatlichen Handelns iiberhaupt mbglich? Wo sollte staatliches Handeln, d.h.
Bedarfsdeckung durch den Staat, auf jeden Fall enden? Lassen sich Aufwand und
Ertrag, Kosten und Leistung des staalichen Bereichs quantifizieren und trotz feh
lender Marktorientierung in ein bkonomisches Gleichgewicht bringen, das von der
bffentlichkeit, yom Steuerbiirger eher akzeptiert werden kann? Wie schlieBlich laSt
sich staatliches Handeln, Verwaltungshandeln wirksamer kontrollieren?
Vor all em zu diesen Fragen mbchte der Verfasser dieses Buchs einen praxisorien
tierten Beitrag leisten, wobei es ihm insbesondere darauf ankommt, die Innovati
onspotentiale des staatlichen Bereichs, der bffentlichen Haushalte sichtbar zu
machen.
Zunachst wird daher die Rolle der bffentlichen Haushalte sowie deren wirtschaftli
ches Gewicht im Kontext unserer Gesamtwirtschaft vorgestellt, urn einen ausrei
chenden Rahmen fUr die folgenden Uberlegungen zu schaffen.
Nach einer Diagnose des Zustandes und der Effizienz der heutigen Behbrdenland
schaft werden wir im weiteren einige praxisorientierte Therapievorschlage unter
breiten, die dazu beitragen kbnnen, sich dem Anforderungsprofil einer innovativen
Behbrde und damit innovativen staatlichen Handelns innerhalb unseres wettbe
werbs-und leistungsorientierten Wirtschaftssystems schrittweise anzunahern.
Wie viele in Politik und Offentlichkeit vollmundig diskutierte Reformansatze sind
gescheitert bzw. letztlich im Sande verlaufen, weil man vergaS, die Ausgangslage
exakt zu analysieren und dann den ersten, einfachen Schritt zu wagen? Die unre
flektierte Transplantation betriebswirtschaftlicher Konzepte in die Struktur des
staatlichen Bereichs bleibt Illusion. Das zeigen zahlreiche Fehlversuche der Ver
gangenheit. Die Abwehrkrafte des Behbrdenkbrpers sind doch enorm. Allenfalls
unternehmensanaloge Therapien in bekbmmlicher Dosierung werden zum Erfolg
fiihren. Nicht totaler Umbruch, sondern erste richtige Schritte sind gefragt, urn den
staatlichen Bereich mit seinen Behbrden, Wirtschaftsbetrieben und Sondereinrich
tungen auf eine erfolgversprechende Innovationsschiene zu setzen.
Dieses Buch wendet sich so an die Fiihrungskrafte, vor allem aber an den Fiihrungs
nachwuchs aller Ebenen in den Behbrden und Wirtschaftsbetrieben von Bund,
Landern und Gemeinden mit dem Ziel und in der Hoffnung, dort einige innovative
Denkansatze und Impulse auszulbsen.
Robert Ball
Inhalt
Vorwort............................................................... 5
1 Die Rolle der offentlichen Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1.1 Definitorische Grundlagen ....................................... 9
1.2 Gesamtwirtschaftliche Einordnung ................................ 10
1.3 Die besonderen Rahmenbedingungen ............................. 12
2 Das wirtschaftliche Gewicht der offentlichen Haushalte ................. 15
2.1 Gesamtstruktur ................................................. 15
2.2 Personal im offentlichen Dienst ................................... 17
2.3 Finanzpolitische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19
3 Die Behordenlandschaft in der Diagnose .............................. 21
3.1 Strukturdimensionen....... ......... . ................ ... . .. . . .... 21
3.2 Die organisationale Dimension. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25
3.2.1 Das kulturelle Erscheinungsbild - die BehOrdenkultur .......... 25
3.2.2 Organisationsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27
3.2.3 Managementsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44
3.2.4 ProzeBunabhiingige Uberwachung ........................... 48
3.3 Die prozessuale Dimension ...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
3.3.1 Know-how . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
3.3.2 Prozesse ................................................... 54
3.3.3 Produkte - Leistungen ...................................... 56
3.4 Die externe Leistungsdimension als Quasimarkt .................... 57
3.4.1 Kollektivbedarf ........................................ : . . .. 57
3.4.2 Bedarfsdeckung ............................................ 59
3.4.3 Marketing ................................................. 61
3.5 Restimee ....................................................... 63
4 Anfordernngsprofil einer innovativen Behorde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 67
4.1 Von der Diagnose zur Therapie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 67
4.2 Innovation - Wesen und Merkmale ................................ 69
4.3 Denken und Handeln in Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 72
4.3.1 Wechselwirkung von Komplexitat und Transparenz . . . . . . . . . . . .. 72
4.3.2 Systemtheorie ... ... ...... . . . ........ .. . . .. . . .. .... ......... 74
4.3.3 Schnittstellenproblematik und Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 77
4.4 Kritische Bestandsaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78
4.4.1 Innovationsniveau ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78
4.4.2 Aufgabenkritik ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 83
4.4.3 Klassifizierung der Innovationspotentiale ..................... 86
4.4.4 Identifizierung von Innovationshemmnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87
8 Inhalt
4.5 Bereitschaft zum Wandel ......................................... 89
4.6 Das strategische Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .9 0. . . . . . . . . . . .
4.7 Die innovative BehOrdenkultur ................................... 93
4.7.1 Kulturmerkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . 9. 3. . . .
4.7.2 Das Profil des neuen Mitarbeiters ............................ 95
4.8 Die Behordenstruktur von morgen? ............................... 98
4.8.1 Aufgabenbereinigung - Privatisierung - Outsourcing. . . . . . . . .9 .8 .
4.8.2 Weniger Hierarchie, mehr Transparenz und Kompetenz ......... 102
4.8.3 Neue Wege der BehOrdenarbeit ................ .............. 104
4.9 Innovation - Herausforderung und LernprozeB ..................... 105
5 Methodenangebot ans Betriebswirtschaftslehre nnd
Unternehmenspraxis ................................................ 109
5.1 Kultur - Struktur - Systeme ....................................... 109
5.2 Innovationsmanagement ......................................... 110
5.2.1 Aufgabenfelder und strategische Ausrichtung .................. 110
5.2.2 Methode und Merkmale ........................... .. ........ 112
5.2.3 Organisationale Anbindung .................................. 118
5.3 Ubergeordnete Koordinationssysteme ............................. 119
5.3.1 Controlling fUr die Behordenpraxis ........................... 119
5.3.2 Management by objectives - Planungssystem .................. 127
5.4 Die Fachsysteme der innovativen Behorde ......................... 134
5.4.1 Personalmanagement ....................................... 134
5.4.2 Organisationsplanung - Organisationsentwicklung ............. 139
5.4.3 Rechnungswesen ........................................... 143
5.5 ProzeBexterne Managementunterstiitzung .......... ............... 150
5.5.1 Interne Revision ............................................ 150
5.5.2 Finanzkontrolle - Behordenconsulting ........................ 154
6 Die Innovationstherapie - Promotoren nnd Chancen ...... .. ........... 159
6.1 Die politischen Promotoren ........................ ............... 159
6.1.1 Parlamente und Ausschiisse .................................. 159
6.1.2 Regierungen und RessortvorsUinde ........................... 161
6.1.3 Die offentlichen Gewerkschaften und ihre neue Verantwortung . 162
6.2 Radikalkur oderTherapie in bekommlicher Dosierung? ............. 163
6.3 Ausblick - Die Therapie muS gelingen! ............................ 166
Anlage 1 - Erste einfache Knltnrleitsatze ................................. 171
Anlage 2 - Privatisierungspotentiale ..................................... 174
Verzeichnis der Abbildnngen ............................................ 176
Literaturverzeichnis .................................................... 178
1 Die Rolle der offentlichen Haushalte
1.1 Definitorische Grundlagen
Bevor wir uns mit den Innovationspotentialen der offentlichen Haushalte und im
weiteren mit den Anforderungsprofilen innovativer Behorden befassen, bedarf es
zunachst einiger definitorischer Abgrenzungen.
Die offentlichen Haushalte spiegeln in der Gegentiberstellung von Einnahmen und
Ausgaben das wirtschaftliche Handeln des staatlichen Bereichs wider, der in unse
rem foderativen Verfassungssystem durch Bund, Lander und Gemeinden tatig
wird. Bundes-, Lander- und Kommunalbehorden sowie staatliche Wirtschaftsbe
triebe (wie offentliche Krankenhauser) und Sondereinrichtungen (wie Institute
und Staatsgtiter) sind die Trager unmittelbaren staatlichen, offentlichen Handelns.
Sozialversicherungstrager sowie die Bundesanstalt ftir Arbeit dagegen zahlen zum
mittelbaren offentlichen Dienst1•
vgl. Statistisches lahrbuch 1995 fUr die Bundesrepublik Deutschland; Seite 518
1
!
O_·ff_e_n~t_li_c_h_e_H_a_u_s_h_a_lt_e
I_ ___________
___________ _
ergeben in summa
I
Staatsausgaben
!
werden verursacht durch
KapaziUitsaufwand Aktionsaufwand
= Staatsverbrauch = Transferleistungen,
Investitionen etc.
der offentlichen Verwaltung
Abbildung 1: Definitionen
10 Die Rolle der offentlichen Haushalte
Umfang, AusmaB und IntensiUit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung werden in
der Summe der Offentlichen Haushalte, den Staatsausgaben sichtbar. Diese wieder
urn werden verursacht durch den KapaziUitsaufwand der offentlichen Verwaltung,
ihrer Behorden, Wirtschaftsbetriebe und Sondereinrichtungen einerseits sowie
durch den Aktionsaufwand andererseits, der aus dem wirtschaftlichen Handeln der
staatlichen Einrichtungen - wie Transferleistungen, Forderprogramme und offent
liche Investitionen - resultiert (vgl. Abbildung 1).
Unter Kapazitatsaufwand subsummieren wir in diesem Kontext alle aufbauorga
nisatorischen Elemente der Behordenorganisation wie Personal, Unterbringung
und Sachmitteleinsatz, aber auch die Kosten der Steuerungs- und Arbeitspro
zesse. Vor allem die Innovationspotentiale innerhalb dieser Aufwandskomponen
ten werden Gegenstand un serer weiteren Oberlegungen sein.
1.2 Gesamtwirtschaftliche Einordnung
Staaten und Gemeinwesen verstehen sich als Interessengemeinschaft der in ihrem
Bereich lebenden Btirger. Deren nahezu unbegrenzten Interessen und Bedtirfnis
sen stehen stets begrenzte Ressourcen gegentiber. Die Finanzwissenschaft unter
scheidet Individual- und Kollektivbedtirfnisse einerseits sowie materielle und im
materielle Bedtirfnisse andererseits. Den Bedarf an Nahrung, Kleidung und
individuellen Transportmitteln z.B. vermag der einzelne aus seinem jeweiligen Ein
kommen/Lohn in begrenztem Umfang selbst zu befriedigen. Hier handelt es sich
urn klassische Individualbedtirfnisse materieller Art. Das von der Mehrzahl der
Staatsbtirger empfundene immaterielle Bedtirfnis nach auBerer und innerer Sicher
heit oder das materielle Bedtirfnis nach modernen Verkehrswegen kann der einzel
ne mit seinen Mitteln und Moglichkeiten nicht befriedigen. Hier ist die Gesellschaft
als Ganzes, der Staat gefragt. Man spricht daher von Kollektivbedtirfnissen. Die
Summe aller Bedtirfnisse individueller und kollektiver Art ist bei stets begrenzten
Mitteln das Bezugsfeld wirtschaftlichen Handelns. Dieses wird immer darauf ab
zielen, eine fUr den einzelnen, aber auch fUr die Gesellschaft insgesamt optimierte
Bedarfsdeckung zu erreichen.
In marktorientierten Wirtschaftssystemen wie dem unseren so lite der Schwerpunkt
gesamtwirtschaftlicher Bedarfsdeckung stets im privaten Bereich liegen. 1m freien
Spiel der Krafte von Angebot und Nachfrage werden hier Bedlirfnisse und be
grenzte Ressourcen zum Ausgleich gefUhrt. Private Haushalte und Unternehmen
sowie die Wirtschaftsverbande als Marktkoordinatoren der Produktionsfaktoren
Arbeit und Kapital sind die Hauptakteure im ProzeB der Bedarfsdeckung.
Der staatliche Bereich wird in leistungs- und wettbewerbsorientierten Wirtschafts
systemen nur dort tatig, wo es darum geht, ein MindestmaB an Spielregeln vorzu
geben und deren Einhaltung zu garantieren. 1m Rahmen der gesamtwirtschaftli-
Gesamtwirtschaftliche Einordnung 11
chen Bedarfsdeckung sollte staatliches Handeln auf die Deckung des unabdingba
ren Kollektivbedarfs der Gesellschaft beschrankt bleiben, der yom Privatbereich
nicht befriedigt werden kann. Marktwirtschaft und Wettbewerb bedingen so mog
lichst wenig wirtschaftliche Tatigkeit des Staates bzw. der offentlichen Haushalte.
Der okonomische ProzeB der Bedarfsdeckung innerhalb einer Gesellschaft, eines
Staates erfolgt unter den Rahmenbedingungen von Verfassung, Rechts- und Wirt
schaftsordnung sowieinternationaler Verftechtungen (Abbildung 2).
Interessen und Bedurfnisse der Staatsburger individueller und kollektiver Art wer
den im politischen ProzeB zu gesellschaftspolitischen Zielen, zu einem Zielsystem
zusammengefaBt, das unter dem Leitziel "Optimum an Lebensqualitat fUr die Bur
ger" subsumiert werden kann. Mit anderen Worten: Bei einem stets begrenzten
wirtschaftlichen Potential des Gemeinwesens ist die Deckung des individuellen und
kollektiven Bedarfs so aufeinander abzustimmen,daB ein Optimum an Kundennut-
Rahmenbedingungen
2. Id rG
Optimum n La
o
WIRTSCHAFTEN
Unt""lV'lrtm.",
Abbildung 2: Prozej3 der Bedarfsdeckung
