Comentarios sobre el Alcance y Ambito de Aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos

12 Pages·2004·0.6 MB·Spanish

Comentarios sobre el Alcance
y Ambito de Aplicación de la
Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos en Venezuela
CDU : 35.077.3(87) Allan-R. BREWER-CARtAS,
Director del Instituto de Derecho Público
de la Universidad Central de Venezuela
l. INTRODUCCIÓN para exigirla garantía de su derecho. Por ello,
decimos que el balance ha estado a favor
de la Administración en forroa tradicional. La
La Ley Orgánica de Procedimientos Admi
Ley cambia el balance, pues ahora no se trata
nistrativos que entró en vigencia ello de
de una situación de poderes administrativos
enero de 1982, podemos decir que, sin la
y de ausencia de derechos de los particulares,
menor duda, es la Ley más importante que
sino que la Ley establece, ahora, un equilibrio
se ha dictado en relación a la Administración
entre poderes de la Administración y derechos
Pública Venezolana Contemporánea. No había
de los particulares, que se garantizan. Ello,
sido nunca nuestra Administración destinataria
por otra parte, es la esencia del principio de
de un cuerpo normativo que regula con tanta
la legalidad y de las regulaciones jurídicas
amplitud y precisión, aspectos centrales de su
sobre laAdministración: elequilibrioque tiene
relación con los particulares. Esta es una Ley
que existir entre poderes y prerrogativas ad
que difiere de las otras leyes relativas a la
ministrativas y derechos de los particulares.
Admínistración que hemos teuido en años re
cientes, ya que no se trata de una Ley que Al cambiar totalmente el balance de esos
se refiere a la organización interna de la dos extremos y establecer ese equilibrio, la
Administración, sino que es una Ley que se Ley plantea necesariamente un cambio de ac
refíere, básicamente, a las relaciones de la titud y de forma y método de actuar de la
Adminístración con los particulares. Por esto, Administración. Ya no puede ser la Admi
dentro de los aspectos medulares de la Ley, nistración prepotente que concede dádivas o
está la regulación de las situaciones jurídicas favores al particular, quien por su parte, no
en las cuales se encuentran los particulares tiene derechos, ni cómo reclamarlos y es aplas
frente a la Administración y en las cuales se tado y a veces vejado por la Administración,
encuentra la Administración, frente a los par sinoqueestotendrá, necesariamente, quecam
ticulares. Es una Ley, por tanto, que regula biar, lo que plantea la necesidad de un cambio
básicamente relaciones jurídicas entre admi de actitud y de mentalidad. Ya no es un
nistrados y Administración, y en base a ello, particular indefenso el que la Administración
regula un conjunto de poderes, prerrogativas va a tener enfrente, en las relaciones jurídicas,
y obligaciones de la Administración, por una sino un particular bien armado con muchos
parte, y por la otra, una serie de derechos y derechos legales y con mucbos mecanismos
obligaciones de los particulares en sus rela jurídicos para garantizar esos derechos y con
ciones con la Administración. trolar cualquier actitud que signifiquela des
mejora de esas garantías. Por eso la Ley
Siendo éste el sentido central de la regu Orgánica obligará a un cambio de actitud y
lación de la Ley, esta Ley cambia totalmente esto es lo primero que debe plantearse a la
la situación tradicional de estas relacioues en Administración Pública Venezolana y a los
tre Administración y particular. Hasta ahora, funcionarios públicos. Estamos en presencia
el balance en esas relaciones ha estado a favor de un texto que, necesariamente tendrá que
de la Administración. Casi todos los poderes, obligar a cambiar la forma de relación de
potestades y derechos han estado en manos los funcionarios con los particulares, y tam
de la Administración, con muy pocos deberes bién de los particulares con la Administración.
y obligaciones frente al particular; y el parti El particular también sufrirá este cambio de
cular lo que había encontrado normalmente, actitud, porque ahora se va a encontrar con
ante la Administración, eran sólo situaciones muchos mecanismos jurídicos y vías de re
de deber, de sujeción, de subordinación, sin clamo, que también tendrá que manejar con
tener realmente derechos, ni tener mecanismos cierta sensatez. Habrá, posiblemente, momen-
248 RICA 3/1983 AlIan-R. Brewer-Carias
tos iniciales de desajuste, pero luego se llegará, guarda silencio y se abstiene y no pasa nada.
sin duda, al punto de equilibrio. Ahora sí pasa algo, y es que la decisión se
considera que se ha tomado por el solo trans
Lo que sí es cierto es que en los inicios de
curso del tiempo en los lapsos determinados
vigencia de esta Ley, proliferarán acciones
que prevé la Ley, y que transcurrido el lapso
contra la Administración, y contra los fun
se considera que hay una denegación de lo
cionarios, individualmente, cuando incumplan
solicitado, y esa denegación plantea la posibi
sus deberes e incumplan las obligaciones que
lidad del particular de recurrir contra la dene
la Ley establece, pues no habría impunidad en
gación, sea al superior jerárquico, sea ante
la acción admínistrativa. La Ley establece unos
la via judicial. Plantea, además, una respon
derechos que pueden ser controlados por los
sabilidad del funcionario por la omisión y
órganos judiciales e, inclusive, por los propios
por la no actuación, y si sucede en forma
órganos administrativos a través del sistema
reiterada, incurren en responsabilidad admi
de sanciones queprevé.
nistrativa.
En términos generales, esta Ley, regula
Además de regular las situaciones jurídicas,
cuatro aspectos fundamentales en relación a
y los actos administrativos, en tercer lugar
la Administración y sus relaciones con los
la Ley regula el procedimiento administrativo,
particulares. Por una parte regula todo un
es decir, todo el conjunto de trámites, requi
sistema o conjunto de situaciones jurídicas,
sitos y formalidades, que deben cumplirse ante
tanto de la Administración como de los par
la Administración y en esas relaciones entre
ticulares. Aquí la Ley precisa por una parte,
Administración y particulares, para producir
una serie de potestades administrativas y pre
decisiones administrativas, es decir, actos ad
cisa una serie de deberes y obligaciones de
ministrativos.
los funcionarios, y por la otra, regula y con
sagra una serie de derechos de los particulares Por último y en cuarto lugar, la Ley regula
frente a la Administración, así como también las vías de revisión de los actos administrativos
les impone obligaciones precisas en sus rela en vía administrativa; es decir, el sistema de
ciones con aquélla. Este es el primer campo de recursos de reconsideración, de revisión y
regulación de la Ley: las situaciones jurídicas jerárquico, que van a permitir al particular,
de los particulares y de la Administración en sus relaciones con la Administración re
Pública. clamar formalmente, no como un favor, por
vía de derecho ante la propia Administración
En segundo lugar, regula el acto adminis
contra los actos administrativos, estando ésta
trativo, es decir, el resultado concreto de la
obligada a decidir esos recursos también en
actuación de la Administración cuando ésta
tiempo útil determinado, de manera que si
decide produciendo efectos jurídicos en deter
no lo hace, el silencio provoca también estos
minadas situaciones. Regula con precisión el
actostácitos negativos.
acto en sus requisitos, para someter a con
diciones de validez y de legalidad la actuación Esta Ley, con esas regulaciones básicas
de la Administración. Regula además, los efec relativas a las situaciones jurídicas, a los actos
tos de los actos; su revisión tanto de oficio administrativos, al procedimiento y a los re
como por vía de recurso, y también, la forma cursos administrativos, tiene, en todo caso,
de manifestación de las decisiones administra un alcance en su aplicación al cual queremos
tivas, no sólo estableciendo la decisión ex hacer referencia en estas notas, estudiando,
presa, sino innovando, al establecer la decisión en primer lugar, el ámbito de aplicación de
administrativa táctica negativa derivada del la ley; en segundo lugar, su impacto en el
silencio administrativo. En esta forma, ya el perfeccionamiento del principio de la legalidad;
silencio no es simplemente una forma de no y en tercer lugar, las exigencias de racionalidad
decidir ni de resolver un asunto para que de administrativa que plantea.
caiga por el transcurso del tiempo, sino que
el silencio administrativo, de acuerdo a esta n. AMBITü DE APLICACION DE LA LEY
Ley, es ahora una forma de decidir, denegando
En cuanto al ámbito de aplicación de la Ley
10 solicitado, o los recursos intentados. Por
puede distinguirse un ámbito organizativo y
tanto, al ser una forma tácita de decidir, abre
un ámbito sustantivo.
vías de protección y de recurso para los parti
culares, a quienes no se le decidan las solici
1. Ambito organizativo
tudes y recursos en los lapsos prescritos. Esto
conllevará, también, ese cambio de mentalidad En cuanto al ámbito organizativo de apli
en la actuación del funcionario, quien muchas cación de la Ley, está definido en el Artículo
veces, simplemente para no decidir un asunto, 1·, el cual señala que deben ajustar su acti-
Apiicacion de la Ley Orgánicade Procedimientos Administrativos en Venezuela 249
vídad a las prescripciones de la Ley, como b. La Administraci6n Descentralizada
obligación, • la Administración Pública Na
cional y la Administración Pública Descen En cuanto a la expresión Administración
tralizada, integradas en la forma prevísta en Pública Descentralizada, aquí sin duda, la Ley
sus respectivas Leyes Orgánicas>. es muy imprecisa, y exige una labor de inter
pretación para determinar qué debe entenderse,
Ahora bien, la Ley, en este Artículo l·, a los efectos de la Ley Orgánica, por tal Ad
cuando trata de establecer una distinción entre ministración Pública Descentralizada.
Administración Pública Nacional y Adminis
La descentralización es una forma de trans
tración Pública Descentralizada, incurre en
ferencia de competencias del Estado a otros
una imperfección: en realidad, no puede dis
entes con personalidad jurídica propia distinta
tinguirse Administración Pública Nacional de
del ente territorial que transfiere esas compe
Administración Pública Descentralizada, por
tencias. Así, la descentralización administrativa
que la Administración Pública Descentralizada
se produce no sólo a través deentes de derecho
es parte de la Administración Pública Nacio
público que crea el Estado por Ley, por ejem
nal. La distinción parece que debió haber sido
plo un Instituto Autónomo, sino que también
en el sentido de distinguir la Administración
hay descentralización cuando el Estado crea
Pública Central de la Administración Pública
entes de derecho privado como una Fundación
Descentralizada, regulada por sus Leyes Or
Pública, o una Empresa del Estado. Cuando
gánicas respectivas, y en efecto, la Adminis
la Ley habla de Administración Pública Des
tración Pública Central está regulada por la
centralizada ¿a qué se refiere? Sin duda,
Ley Orgánica de la Administración Central
Jainterpretación racional de este Artículo, debe
de 1976, en vigor desde el año 77, y la Ad
ser que se aplica sólo a Ja Administración
ministración Pública Descentralizada aún no
Pública descentralizada con forma jurídica de
ha sido objeto de una Ley Orgánica que la
derecho público y de carácter estatal, es decir
regule como lo exige el Artículo 230 de la
que forme parte de la organización generaJ
Constitución, por lo que sigue normada por
del Estado y que tenga forma jurídica de
la Ley Orgánica de la Hacienda Pública Na
derecho público.
cional.
Por tanto, se rigen por la Ley, los entes de
De manera que si la distinción se establece
derecho público estatal: en primer lugar,
entre Administración Pública Central y Ad
aquéllos de carácter corporativo, denominados
ministración Pública Descentralizada, lo que
establecimientos públicos corporativos, por
debe precisarse, para determinar el ámbito
ejemplo, las Universidades Nacionales; en se
organizativo de aplicación de la Ley, es lo
gundo Jugar, los establecimientos públicos aso
que se entiende por cada uno de estos aspectos.
ciativos estatales que tienen funciones regu
ladas por el derecho público, por ejemplo,
a. La Administracián Central el Banco Central de Venezuela, creado por
Ley aun cuando con forma de sociedad anó
En cuanto a Administración Pública Cen
nima; y en tercer lugar, por supuesto, todos
tral, ésta abarca todos los órganos que regula
los establecimientos públicos institucionales,
la Ley Orgánica de la Administración Central,
es decir, los Institutos Autónomos, que forman
por lo que no se aplica sólo a los Ministerios
la médula de la Administración Pública Des
que conforman la médula de la Administración
centralizada con forma de derecho público
Central, sino también, a las Oficinas Centrales
estatal.
de la Presidencia y a todos los organismos
de Coordinación Presidencial o Interministerial En estaforma, la Ley no seaplica a aquellos
que regula la Ley y que pueden ser estable entes descentralizados con forma jurídica de
cidos por el Ejecutivo. Además, debe incor derecho privado, por lo que a las Funda
porarse también dentro de las regulaciones de ciones, las Sociedades Mercantiles, las Socie
la Ley, a otros órganos de la Administración dades Civiles creadas por el Estado no se
Pública Centralizada que, sin embargo, no re les aplica esta Ley. Tampoco se aplica la Ley a
gula la Ley Orgánica de la Administración los establecimientos públicos no estatales, es
Central, como sería la Procuraduría General decir, aquellos entes de derecho público que
de la República que vendría a ser el cuerpo no forman parte de la estructura general del
de asesoría legal y de asistencia judicial y Estado. El ejemplo de estos establecimientos
extrajudicial de la República, que se regula públicos no estatales, es decir, de estos entes
por su propia Ley Orgánica y que forma corporativos de derecho público no estatales
parte de la Admínistración Pública Nacional son los colegios profesionales y las academias
Centralizada. nacionales. Estos son entes, sin duda, de dere-
250 RICA 3/1983 Allan-R, Brewer-Carias
cho público, pero no son estatales en cuanto de la Ley se atribuye la potestad sancionatoria
a que no forman parte de la estructura general al Ministro, lo que correspondería en estos
del Estado. casos al Contralor o al Fiscal General. Este
sería el sentido de la expresión de que la Ley
En definitiva por tanto, si se afirma que la
rige en esos organismos, en "cuanto les sea
expresión «Administración Pública Descen
aplicable, es decir, en cuanto no lesione su
tralizada > que utiliza la Ley para definir parte
autonomía.
de su ámbito de aplicación organizativa, se
refiere a los entes o establecimientos de dere Pero además de la Contraloría y la Fiscalía
cho público estatales, estamos dándole a la General de la República, hay otros órganos
expresión su correcta interpretación. Se aplica, que forman parte de la Administración Pública
la Ley, por tanto, a aquellas personas de dere Nacional con autonomía funcional: como el
cho público creadas por el Estado y que for Consejo Supremo Electoral, el Consejo de la
man parte de su estructura general del Estado. Judicatura, la Comisión Investigadora Contra
En sentido contrario, las formas de derecho el Enriquecimiento Ilícito, aun cuando con
privado creadas por el Estado no se rigen diversa categoría, porque no todos son crea
por la Ley, asi como tampoco aquellos entes ción directa de la Constitución. En todo caso,
de derecho público que no son parte de la son órganos que tienen autonomía funcional,
estructura general del Estado. que tampoco dependen de ninguno de los
tres clásicos Poderes del Estado, y que forman
c. Las administraciones con autonomía fun parte de ese tercer género de administración
cional Pública, a los cuales también se tendría que
aplicar la Ley Orgánica de Procedimientos
La Ley, en la segunda parte de este Artículo
Administrativos.
1', cuando define su ámbito de aplicación
organizativo, señala que también la Contra
d. Las Administraciones Estadales y Muni
loría General de la República y la Fiscalía
cipales
General de la República, deben ajustar sus
actividades a su normativa, en cuanto les sea La Ley Orgánica, en el Artículo 1°,también
aplicable. Aquí también nos encontramos con señala que las Administraciones Estadales y
un tercer género dentro de lo que se denomina Municipales deben ajustar sus actividades a
la Organización Administrativa Nacional. Ade la misma, en cuanto les sea aplicable. En
más de la Administración Central y de la este caso, el problema se complica porque,
Administración Descentralizada, hay una serie sin duda, nos encontramos frente a unos órga
de organizaciones en la Administración PÚ nos de naturaleza distinta. La Ley podría de
blica Nacional que tienen y gozan de auto cirse que incurre en una incorrección pues
nomía funcional y que, por tanto, no tienen coloca dentro de un mismo conjunto a la
dependencia jerárquica del Poder Ejecutivo Contraloría y a la Fiscalía General de la Re
ni de ningún otro Poder del Estado. Estos pública junto con los Estados y Municipios
son entes que tienen funciones de control y cuando, en realidad, son de naturaleza absolu
la Ley menciona dos: la Contraloría General tamente distinta.
de la República y la Fiscalía General de la
Los Estados y Municipiosson entidades po
República, entidades que como se dijo, en
lítico-territoriales, con autonomía territorial
virtud de su autonomía funcional no dependen
derivada del esquema de descentralización po
jerárquicamente ni reciben órdenes de los ór
lítica que el Federalismo Venezolano establece,
ganos de los tres clásicos Poderes del Estado
tal como surge de la propia Constitución. Por
(Ejecutivo, Legislativo y Judicial), en virtud
tanto, al ser entes autónomos territorialmente
de sus tareas de control. La actividad de
conforme al texto fundamental, la Ley Orgá
estos órganos se regula por la Ley Orgánica
nica no puede aplicarse directamente a los
«en cuanto les sea aplicable>, es decir, en
Estados y Municipios. En efecto, es la propia
cuanto a que no lesione la autonomía que
Constitución la que establecequé Leyes Nacio
tienen que gozar, para ejercer sus funciones
nales pueden aplicarse directamente a los Es
de control.
tados y Municipios. Tal es el caso de la Ley
En general, si se analiza detenidamente la de Crédito Público, y de la Ley de Coor
Ley, puede decirse que su regulación sustan dinación de la Inversión del Situado Consti
tiva se aplica perfectamente, a estos órganos tucional con Planes Nacionales que se aplican
con autonomía funcional, pues no lesiona, directamente, porque la Constitución así lo
realmente su autonomía, y sólo habría que establece (art. 17 y 229). Pero la Constitución
establecer precisiones en relación a la forma no prevé que una Ley Nacional de Procedi
de aplicación. Por ejemplo en el último título mientos Administrativos sea aplicable a los
Aplicación de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos en Venezuela 251
Estados y Municipios, por lo que lo previsto ella no se aplica directamente a todos los
en el artículo l· sería contrario al principio procedimientos que se desarrollan en los órga
de la autonomía política de esas entidades y nos abarcados en su ámbito organizativo de
al propio texto constitucional. Sin embargo, aplicación, ya que si hay Leyes Especiales que
tenemos que convenir en que sería deseable prevean procedimientos especiales, esos pro
que fuera aplicable a los Estados yMunicipios, cedimientos especiales se aplican con prefe
por lo que lo previsto en el articulo l· sería rencia a los de esta Ley Orgánica, en las
contrario al principio de la autonomía política materias que constituyan la especialidad. En
de esas entidades y al propio texto constitu efecto, si hay una Ley Especial que rige regu
cional. Sin embargo, tenemos que convenir en laciones procedimentales que constituyan, real
que sería deseable que fuera aplicable a los mente, especialidad frente al principio general
Estados y Municipios, porque si en algún de la Ley, la Ley Orgánica prescribe que se
área es necesario establecer un control y un aplica la Ley Especial con preferencia. Esto
balance de relaciones entre Poderes y Dere provoca la necesidad de determinar en todos
chos, es en el área de los Municipios y los los organismos públicos, cuáles son las Leyes
Estados. Pero frente al texto constitucional, Especiales que regulan los diversos procedi
la aplicabilidad sería sólo en materia de prin mientos que se aplican a cada Ministerio, para
cipios, y los Estados deberán dictar sus Leyes determinar este ámbito sustantivo de aplica
de Procedimientos Administrativos y asimismo ción. Pero no basta determinar esos procedi
los Municipios, sus Ordenanzas de Procedi mientos especiales, sino que luego debe deter
mientos Administrativos. minarse, en ellos, las regulaciones que consti
tuyan indubitablemente, materias que ameritan
Mientras estas Leyes y Ordenanzas no se
un tratamiento especialfrente al procedimiento
dicten, sin embargo, puede convenirse en que
general de laLey.
muchas de las normas de la Ley Orgánica de
Procedimientos Administrativos se podrían Pero en esta materia, sin duda, se plantea
aplicar a los Estados y Municipios, pero como el problema de los procedimientos especiales
resultado de constituir, muchas de sus normas, previstos en Reglamentos, teniendo en cuenta
principios generales del derecho administrativo, que el artículo 47 habla sólo de «leyes espe
como el derecho a ser oído, el derecho a la ciales>que regulenprocedimientos.
defensa, o la obligación de la Administración
En estepunto, habría que distinguir: esmuy
de motivar sus actos, etc. Es decir, son normas
frecuente que Leyes Especiales, expresamente,
de la Ley Orgánica que, en realidad, lo que
remitan al Reglamento para la regulación del
están consagrando no son principios generales
procedimiento, en cuyo caso había una remi
del Ordenamiento Administrativo que, como
sión legal o delegación hacia un órgano admi
tales principios generales, se aplican de in
nistrativo para dictar el procedimiento. En
mediato a los Estados y a los Municipios.
virtud del mandato legislativo, estos procedi
mientos previstos en Reglamentos tendrían
2. Ambito Sustantivo
aplicación preferente, pero en ellos habría que
Además del ámbito organizativo de apli detectar qué aspectos son especiales, para po
cación de la Ley, con las precisiones señaladas der decir qué normas de esos reglamentos se
que surgen del Artículo 1·, podríamos también aplicarían con preferencia a la Ley Orgánica.
determinar un ámbito sustantivo de aplicación Por ejemplo, en materia de regulación de al
de la misma. Hemos determinado a qué órga quileres, la Ley de Regulación de Alquileres
nos se aplica este texto; corresponde ahora no regula el procedimiento sino que remite di
precisar si se aplica a todo lo que esosórganos rectamente el Reglamento y es éste el que
realizan o si hay algunos procedimientos desa detalla, inclusive por primera vez en el Or
rrollados ante esos órganos a los cuales no denamiento Jurídico Venezolano, todo un pre
se aplica la Ley. ciso procedimiento administrativo. En éste ten
dría que determinarse qué aspectos, realmente,
a. Los procedimientos especiales frente al constituyenespecialidadpara poder determinar,
procedimiento general en virtud de la remisión que la Ley hace al
Reglamento, qué normas de ese reglamento
En relación a este aspecto sustantivo el
deben aplicarse con preferencia a las de la
Artículo 47 de la Ley establece que los proce
Ley.
dimientos administrativos contenidos en Leyes
Especiales, se aplicarán con preferencia al pro Piénsese en lo siguiente por ejemplo: en
cedimiento ordinario previsto en la Ley en esa materia de regulación de alquileres, el
las materias que constituyan la especialidad. informe pericial es fundamental. El Director
En esta norma la Ley.señala, ante todo, que de Inquilinato debe ajustar su decisión al in-
252 RICA 3/1983 AUall-R. Brewer-Carlas
forme pericial sobre el valor del inmueble de seguridad y defensa que informa la Ley
para determinar el canon de arrendamiento Orgánica de Seguridad y Defensa, nos encon
Allí podría determinarse un elemento de espe tramos que la seguridad y defensa de la Repú
cialidad, porque de acuerdo al artículo 57 de blica comprende, entre otros aspectos, «el
la Ley Orgánica en materia de informes, éstos fortalecimiento de la conciencia de todos los
no son vinculantes, e inclusive conforme al habitantes de la Nación, sobre la importancia
artículo 56, la omisión del informe no sus de los problemas inherentes a la soberanía e
pende el procedimiento. En cambio, en ma integridad territorial de la República) (art.
teria de regulación dealquileres si no secuenta 3°, ordinal 30.), por 10 que, por ejemplo, la
con el informe pericial, el procedimiento queda producción de estadísticas por el censo y cual
suspendido porque se requiere, para poder fijar quier área de información sobre, por ejemplo,
el canon de arrendamiento ese dictamen de el número de planteles educativos o de maes
peritos. Allí habría una materia que configura tros en el país podría ser, en un momento
una especialidad en relación a la regulación determinado, un problema de seguridad y de
general dela Ley. fensa. Por eso resulta necesario interpretar
esta expresión «seguridad y defensa del Esta
Con esto lo que queremos plantear es que do >,en el sentido de que se refiere a aquelIos
no es fácil llegar a una conclusión definitiva aspectos que interesen a la defensa, en el
sobre cuáles son los procedimientos especiales sentido de procedimientos vinculados al ám
regulados en Leyes Especiales y las partes de bito militar y al Ministerio de la Defensa,
esos procedimientos, que deben aplicarse, con por parte, y por la otra a la seguridad del
preferencia a la Ley, pues se trata de un Estado, en el sentido de procedimientos vincu
problema casuístico que tiene que ser deter lados a la seguridad interna y la policía. En
minado en cada organismo previo al análisis todo caso, aquí resalta otro campo de inter
detallado de su ordenamiento legal. De resto pretación de la Ley, y será la aplicación suce
no pueden establecerse más reglas generales siva de la misma, la que irá señalando, en el
que las que hemos planteado. futuro, cuál es realmente el sentido que debe
tener la expresión «seguridad y defensa>
b. Los procedimientos concernientes a la para determinar el ámbito sustantivo de apli
seguridad y defensa cación de la Ley.
Por otra parte, en cuanto al ámbito sus
tantivo de aplicación de la Ley, la Ley excluye IJI.LA CONSOLIDAClúN DEL PRINCIPIO
expresamente algunos procedimientos a los DE LA LEGALIDAD
cuales dice, no se aplica. El Artículo 106,
Hemos señalado que esta Ley tiene, la pri
en efecto señala que de la aplicación de la
mera importancia en el campo de las regula
Ley quedan excluidos los procedimientos con
ciones de la Administración, y esa importancia
cernientes a la seguridad y defensa del Estado.
surge entre otros aspectos de la consolidación
Aquí también debemos hacer una precisión
y ampliación del ámbito de la legalidad que
sobre el ámbito sustantivo de aplicación, en
prescribe, es decir, de la obligación de la
cuanto a la determinación de qué debe enten
Administración de someterse a la legalidad
derse por procedimientos concernientes, lo
que se define expresamente en el Artículo 1°.
cual a la seguridad y defensa del Estado plan
Allí se dice que la Administración Pública
teará problemas interpretativos.
ajustará su actividad a las prescripciones de
la Ley, utilizando una expresión imperativa,
Pensamos que no se le puede dar una inter
pretación amplia a la expresión «seguridad y «ajustará) resultando una obligación de su
misiónala legalidad.
defensa >, porque si se le diera, llegaríamos a
la conclusión de que materialmente, casi todo Esta consolidación del principio de la lega
lo que el Estado realiza, quedaría excluido de lidad administrativa resulta de diversas otras
la aplicación de laLey. normas de la Ley, que precisan el carácter
snblegal de la actividad administrativa, la
En efecto, si se analiza la Ley Orgánica
jerarquía de los actos administrativos, la in
de Seguridad y Defensa de 1976, se llega a
derogabilidad singular de los Reglamentos, la
la conclusión de que muy pocas cosas escapan
irretroactividad de los actos administrativos.
del interés y el ámbito de la seguridad y de
fensa. 1. El carácter sublegal de la actividad admi
nistrativa
No sólo esel campo militar, y los problemas
de la seguridad interior del Estado y de la En primer lugar el principio de la legalidad
policía, sino que dentro del concepto amplio se consolida, cuando la Ley establece, formal-
Aplicación de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos en Venezuela 253
mente, el carácter sublegal de la actividad y Administraci6n Pública, y es el de la creaci6n
acci6n administrativa. El artículo 1()O de la de infracciones y sanciones por vía de actos
Ley, en efecto, establece una f6rmula que, administrativos, es decir, por vía de Regla
hasta cierto punto, recoge principios constitu mentos Ejecutivos y de resoluciones. En efec
cionales, y que, además, amplía esos principios to, es muy frecuente en textos reglamentarios
y los concretiza frente a la Administraci6n. y en resoluciones ministeriales, artículos que
Establece así, que ningún acto administrativo establecen que las infracciones al Reglamento
podrá crear sanciones ni modificar las que o a la Resolución serán sancionadas en una
hubieren sido establecidas en las Leyes; ni forma determinada. Estas previsiones, en prin
crear impuestos u otras contribuciones de dere cipio, son totalmente ilegales,y por ello, ahora,
cho público, salvo dentro de los límites deter la Ley lo prohibe expresamente. Por tanto, y
minados porla Ley. salvo una autorización expresa de la Ley, no
puede un Decreto crear infracciones y esta
La Ley como hemos dicho, al establecer
blecer sanciones, que sólo la ley puede esta
esto, en realidad, amplía y recoge dos prin
blecer.
cipios constitucionales: por una parte, el prin
cipio que surge del Artículo 60, Ordinal 2',
2. La jerarquía de los actos administrativos
de que nadie puede ser condenado sin que
una Ley establezca la infracci6n y la pena. Otro aspecto que consolida el principio de
Por supuesto, se trata de un principio dirigido la legalidad, se refiere a la consagraci6n ex
al ámbito penal, pero que ha sido aplicado presa de la jerarquía de los actos administra
como principio general del derecho. Es decir, tivos. El artículo 13 de la Ley señala, en
así como nadie puede ser condenado en causa efecto, como principio general, la necesidad
penal, sin que una ley previamente haya pres de que los actos respeten la jerarquía admi
crito el delito y la pena, asimismo, en materia nistrativa. Por tanto, ningún acto administra
administrativa, nadie puede ser sancionado tivo puede violar lo establecido en otro de
con multa o con cualquier forma de sanción superior jerarquía, con lo cual además se
administrativa, sin que previamente una Ley establece el principio de la legalidad en la
haya establecido la infracci6n y la sanci6n. organizaci6n administrativa. Conforme a ello,
Esto, que era un principio general del derecho, por tanto, los actos de los inferiores no pue
ahora lo recoge expresamente en la Ley Or den vulnerar lo establecido en los actos de
gánica y establece, expresamente, que ningún los superiores ~ así como una Resoluci6n mi
acto administrativo, sea de efectos generales nisterial vulnera un Decreto Presidencial, un
o particulares, incluidos los reglamentos, puede acto de un inferior de un Ministerio tampoco
crear sanciones ni establecer infracciones, salvo puede vulnerar el acto del Ministro.
dentro de los límites que la Ley determine
expresamente. El artículo 14 además, precisa la jerarquía
de los actos y expresamente se determina la
Por otra parte, la Ley recoge también el siguiente escala: Decretos, Resoluciones, Or
principio del Artículo 224 de la Constituci6n, denes, Providencias y otras decisiones dicta
en el sentido de que no puede cobrar im das por 6rganos y autoridades administrativas,
puestos u otras contribuciones que no están según la jerarquía que tengán.
establecidos en las leyes. La Ley Orgánica
lo que precisa es que no se puede, por vía 3. La inderogabilidad singular de los Regla
de Reglamento, crear contribuciones o modi mentos
ficarse las contribuciones prescritas y estable
cidas en la Ley, salvo también dentro de los El mismo artículo 13 consagra otro prin
límites que determine. cipio que consolida y garantiza el principio
de la legalidad, y es el denominado principio
Se trata del principio de que la Adminis de la inderogabilidad singular de los regla
traci6n no puede invadir la reserva legal, es mentos o de los actos de efectos generales.
decir, aquellas materias que están reservadas
al Legislador y que su actuación siempre está Este principio regulado en el artículo 13, se
por debajo de la Ley, sin que pueda el 6rgano formula así: los actos de carácter particular
administrativo establecero modificar impuestos no podrán vulnerar lo establecido en una dis
o sanciones que las Leyes hayan previsto. posición administrativa de carácter general,
es decir, un Decreto o una Resolución no pue
Esto tiene una repercusi6n muy importante den ser vulnerados por un acto administrativo
en el campo administrativo, y es la limitaci6n de efectos particulares. Pero la Ley va más
que la Ley va a significar, a una práctica allá y establece que esos actos particulares
común que se ha venido observando en la no pueden vulnerar lo establecido en un acto
254 RICA 3/1983 Allan-R. Brewer-Carias
general, aun cuando fueren dictados por auto de la Constitución, relativo a la irretroactivídad
ridad igual y aun superior a la que dictó el de las Leyes, salvo cuando en materia penal
acto, es decir, si un Ministro dictó una Reso favorezcan al reo, o impongan menor pena.
lución Ministerial de efectos generales regia Por tanto si se trata de una interpretación que
mentarios, no puede dictar un acto de efectos favorece a una persona, podría esta nueva
particulares, apartándose de su propia deci interpretación aplicarse a situaciones anterio
sión general. Si quiere regular este aspecto res. Pero si hay actos cumplidos en base a
concreto en forma distinta, tiene que comenzar interpretaciones anteriores, esos actos quedan
por reformar la Resolución general y luego firmes y la Administración no puede, so pre
dictar el acto particular pero no puede derogar texto de que cambió la interpretación, aplicarla
singularmente el acto general. Lo mismo se hacia el pasado y vulnerar situaciones ante
plantea en niveles jerárquicos distintos, porque riores.
dice el artículo inclusive,que el acto de efectos
Por otra parte, también consagra la Ley
particulares, aun cuando emane de un órgano
una limitación para los pretendidos derechos
superior, no puede vulnerar lo establecido en
de los particulares y dice en ese mismo Artí
el acto de efectos generales de un inferior.
culo que la introducción de nuevns criterios
Por ejemplo, si en un área existe una Reso
no dará derecho a revisión de los actos admi
lución Ministerial de contenido general, el
nistrativos anteriores que ya estén definitiva
Presidente de la República no puede, por un
mente firmes, por lo cual si un acto fue dic
acto de efectos particulares derogar singular
tado anteriormente en un determinado sentido,
mente lo que el Reglamento establece, sino
el hecho de que después, la Administración
que tendria que comenzar por darle instruccio
cambie el criterio, no da derecho al particular
nes al Ministro para que reforme su Resolu
destinatario del acto anterior, a solicitar que
ción, y luego dictar el acto de efectos particu
se cambie el acto porque se cambió de criterio.
lares. En conclusión, de este artículo 13 surge
Por tanto, en estos casos, no hay derecho a
el principio de que un acto de efectos gene
modificaciones, y la Administración sólo po
rales sólo puede ser modificado por otro acto
dría aplicar hacia atrás la nueva interpretaci6n
similar y no puede ser vulnerado por un acto
si lo estima conveniente u oportuno y si favo
de efectos particulares, ni siquiera cuando éste
rece a la persona, pero no está obligada a
es dictado por un órgano superior.
hacerlo. Por tanto, no se plantea para la Ad
ministración ninguna obligación derivada de
4. La irretroactividad de los actos adminis
un pretendido derecho que pudiera tener el
trativos
particular a que se modifique la situación que
El tercer elemento de la Ley que consolida quedó definitivamente firme en base a criterios
el principio de la legalidad, está previsto en anteriores.
el Artículo 11 que regula el valor del prece
La Ley, en esta forma, trae indirectamente
dente administrativo. Consagra, en efecto, la
en este Artículo regulaciones relativas a la
posibilidad de la Administración de modificar
irretroactividad de los actos administrativos,
sus interpretaciones pero con ciertas garantías,
aplicando el principio constitucional a la irre
entre ellas, la de la irretroactividad de las nue
vocabilidad de los actos administrativos que
vas interpretaciones. Este artículo señala ante
estén definitivamente firmes, y al no derecho
todo, que los criterios establecidos por los
a que se revisen esos actos cuando se cambie
distintos órganos de la Administración pueden
la interpretación que aplique la Administra
ser modificados; es decir, consagra el principio
ción.
general de que el precedente administrativo
no tiene valor vinculante y que, por tanto,
5. La sujecióna facosa juzgadaadministrativa
un criterio que la Administración ha venido
empleando para interpretar o aplicar una Ley, En relación a la irrevocabilidad de los actos
puede ser modificado en cualquier momento. administrativos, la Ley trae otra norma que
Pero no se trata de una modificación o nueva amplía y consolida el principio de la legalidad,
interpretación que puede aplicarse hacia situa y es la que establece la sujeción de la Admi
ciones anteriores, sino todo 10contrario. Cuan nistración a sus decisiones precedentes lo cual
do la Administración decida modificar su in se prevé ahora con carácter general en el
terpretación, en un caso, sólo puede aplicarla artículo 19, ord. 2° de la Ley qne establece
hacia el futuro y no puede aplicarla a situa el principio de la irrevocahilidad de los actos
ciones anteriores, salvo, dice el artículo, que administrativos que hayan creado derechos a
fuera más favorable a los administrados. Con favor de particulares. Esta norma está en con
ello se aplica, en realidad, un principio de cordancia con lo previsto en el Artículo 82
rango constitucional previsto en el artículo 44 de la Ley.
Aplicación de la Ley Orgánica de ProcedimientosAdministrativos en Venezuela 255
En esos dos artículos se establece que los arbitrariedad. La Ley Orgánica ha querido fijar
actos admiuistrativos creadores de derecho a las fronteras, y ha establecido que en todos
favor de particulares no son revocables, y aquellos casos en los cuales la Ley otorgue al
si la Administración los revoca el acto revo funcionario, la libertad de apreciar una situa
catorio es nulo de nulidad absoluta. Esto im ción determinada, lo debe hacer sujetándose
plica por tanto, que un acto administrativo a unos límites precisos.
que crea derecho a favor de particulares, una
El artículo 12 de la Ley, en este sentido,
vez que está firme, no puede ser revisado por
es preciso al decir que cuando una disposición
la propia Administración y si lo revoca el
legal o reglamentaria deje alguna medida o
acto revocatorio es nulo de nulidad absoluta.
providencia a juicio de la autoridad admi
Debe destacarse, además, que el artículo 82 nistrativa competente, esa medida o providen
establece el principio de que los actos admi cia deberá mantener la debida proporcionali
nistrativos que no creen derechos a favor de dad, la debida adecuación con el supuesto de
particulares, pueden ser revocados en cual hecho y la debida adecuación con los fines
quier momento; y es esta formulación del prin de la norma, y además para dictarla, debe
cipio contrario lo que consolida el principio cumplirse con los trámites, requisitos y for
de la irrevocabilidad de los actos administra malidades necesarios para su validez y eficacia.
tivos que hayan creado derechos a favor de La Ley, en esta norma, es realmente muy
particulares. estricta al establecer los límites de la discre
cionalidad.
Este priocipio de la irrevocabilidad de los
En primer lugar, establece que el acto ad
actos administrativos creadores de derechos
ministrativo discrecional debe tener adecuación
a favor de particulares no impide, sin embargo,
con los supuestos de hecho del mismo, con
que pueda la Administración corregir errores
figurando un primer límite a la discrecionali
materiales o de cálculo que se hayan cometido
dad: la racionalidad. En efecto, toda acción
en la manifestación del acto, conforme se esta
administrativa implica la existencia de un su
blece en el artículo 84 de la Ley.
puesto de hecho, y la Administración tiene
que actuar con adecuación al supuesto de
6. Los límites al poder discrecional
hecho.
El último de los elementos que legalmente
Para ello, la Administración tiene que co
consolida el principio de la legalidad, es el
menzar por probar el supuesto de hecho y
que se refiere a los límites, al poder discre
no puede presumirlo; y luego tiene que cali
cional de la Administración.
ficar el presupuesto de hecho, y determinar
La discrecionalidad, puede decirse que es técnica y científicamente cuál es la situación
una de las exigencias claves de la actividad real para poder aplicar la medida.
administrativa; si no hubiera díscrecíonalidad
Además, en segundo lugar, la Ley exige
materialmente no podria haber Administración
que debe haber proporcioualidad entre la deci
Pública. Así, la Ley tiene que regular, siempre,
sión y el supuesto de hecho que la motiva,
cierta dosis de libertad y de discrecionalidad
para que no sea arbitraria.
en el funcionario, porque lo contrario signifi
caría que la Ley tendría que prever todos y Por ejemplo, si la Ley le otorga al fun
cada uno de los supuestos y situaciones en cionario la posibilidad de imponer una multa
los cuales la Administración podría intervenir entre dos límites, máximo y mínimo, el fun
en el campo económico y social, lo cual es cionario no puede aplicar la que arbitraria
absolutamente imposible, sobre todo cuando mente se le ocurra, sino que tiene que ser
hay un proceso de intervención creciente del proporcional a la situación de hecho, la cual,
Estado en esos órdenes. Por eso, la discrecio además, tiene que ser previamente probada y
nalidad es fundamental para que la Admi calificada.
nistración pueda actuar; y la discrecionalidad
existe, por ejemplo, en todas aquellas normas En segundo lugar, aun en ejercicio del poder
en las cuales se atribuyan al funcionario la discrecional, la Administración debe respetar
potestad o posibilidad de actuar. el principio de la igualdad, vinculado a otro
principio previsto en el artículo 30, que es
Pero si bien la discrecionalidad es funda el de la imparcialidad. Por tanto, por ejemplo,
mental y necesaria, ella no puede implicar si se aplica a una situación de hecho una me
arbitrariedad; y lamentablemente, la frontera dida determinada, para el caso de que se
entre una y otra es muy imprecisa y con mucha suceda otrasituación de hecho igual, debe apli
frecuencia la discrecionalidad se convierte en carse la misma medida, y no se puede, por
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ejemplo, sancionar a uno en forma distinta Pero ésta no es una tarea que cada orga
a como se sanciona al otro. nismo público pueda desarrollar aisladamente,
pues ello podría complicar aún más la acción
En tercer lugar, la decisión respectiva debe administrativa. Por otra parte, para la con
también tener una adecuación con los fines de ducción de esta labor de racionalización ad
la norma, lo cual se configura como una exi ministrativa, se requiere que la misma sea con
gencia formal de que la actuación administra ducida por una unidad técnica de alto nivel
tiva debe estar sometida a una finalidad, que político. Lamentablemente en la actualidad
prevé la norma. Si, por tanto, usa su poder no existe a nivel nacional un órgano que tenga
para fines distintos, no sólo hay violación de
a su cargo racionalizar la acción administrativa
los límites a la discrecionalidad sino el vicio en el conjunto de la Administración Pública.
que nuestra Consitución califica en su artí No puede dejar de recordarse que en el año
culo 206, como vicio de desviación de poder, 1976, mediante una decisión política insensata,
es decir, de utilización del poder para fines se eliminó la Comisión de Administración Pú
distintos al autorizado. En esta forma si un blica que existía en Venezuela desde 1958,
funcionario, con competencia legal ajusta su y que tenía por función, precisamente, la tarea
actividad a las prescripciones de la ley, pero de la reforma y la racionalización administra
utiliza su poder para un fin distinto al pre tiva.
visto en ella, traspasaría uno de los límites a
la discrecionalidad y su actuación estaría vi Por eso, esta Ley debe exigir que se resta
ciada de desviación de poder e ilegalidad. blezca una unidad presidencial, de alto nivel,
que sea capaz de uniformizar y de cambiar
Por otra parte, el artículo 3"de la Ley prevé hábitos y métodos de trabajo, que no siempre
la posibilidad del reclamo contra un funcio es fácil.
nario, cuando haya distorsión del procedimien
to, y el artículo 1DO, cuando regula las san 2. El sistema de iniormacián descendente
ciones, establece también que los funcionarios
son responsables por distorsión en cualquier Además de la racionalización administrativa
procedimiento, o siendo también la distorsión como exigencia de la Ley en el campo de la
un traspaso de los límites de la discrecionali Administración, este texto regula también un
dad. Por tanto, cuando el funcionario actúe sistema de información descendente, es decir,
en forma irracional, parcial, desproporcionada prescribe la obligación de la Administración
y utilice una norma para otros fines distintos, de informar a los particulares, al público, so
habría distorsión del procedimiento y ello en bre estructuras, funciones, comunicaciones y
cajaría dentro de las prescripciones no sólo jerarquías de las diversas dependencias. El
del artículo 12 sino del 3 y del 100 de la Ley. Artículo 33 de la Ley establece expresamente,
inclusive, que las entidades públicas sometidas
a la Ley prepararán y publicarán en la Gaceta
IV. LAS EXIGENCIAS DE RACIONALI Oficial correspondiente, Reglamentos e ins
DAD ADMINISTRATIVA trucciones referentes a estructuras, funciones,
comunicaciones y jerarquías de sus dependen
El tercer aspecto derivado del alcance de cias.
la Ley al cual queremos hacer mención, lo
Esta labor informativa exige, también, una
constituyen las exigencias de racionalidad ad
tarea de uniforrnización : no puede permitirse
ministrativa y por qué no decirlo, de reforma
que cada Ministerio, que cada Instituto Autó
administrativa que plantea esta ley y que se
nomo, que cada entidad pública, empiece a
manifiestan en normas relativas a la racionali
determinar aisladamente qué es lo que va a
zación administrativa, a la información descen
preparar como publicación. Al contrario, ello
dente, al tratamiento del procedimiento y a
debe obedecer a pautas generales y si no
la distribución de competencias, para la iden
existen, debe reclamársele a los niveles cen
tificación de las responsabilidades.
trales de la Administración que dicten esas
pautas.
1. La radonalización administrativa
Por otra parte, la Ley regula en materia
De acuerdo al artículo 32 de la Ley Orgá de información descendente, que debe haber
nica, en efecto se plantea a la Administración dependencias en cada unidad al servicio del
la realización de un gran esfuerzo por la ra público, en las cuales debe informarse a los
cionalización administrativa a través de la uní particulares por medios adecuados, sobre las
formización de métodos, trabajos y documen competencias y funcionamiento de sus distin
tos. tos órganos y servicios. Con esto se busca