Table Of ContentSchriftenreihe des Wissenschaftlichen Instituts
fOr Kommunikationsdienste
Rudolf Pospischil
Telekommunikation
in Frankreich
Die Reform des institutionellen und
regulierungspolitischen Rahmens
des franzQsischen Telekommunikationssektors
Springer-Verlag
Berlin Heidelberg New York London
Paris Tokyo Hong Kong Barcelona
Dr. Rudolf Pospischil
Generaldirektion Telekom
Postfach 2000
W-5300 Bonn 1
ISBN-13: 978-3-540-55521-6 e-ISBN-13: 978-3-642-45718-0
001: 10.1007/978-3-642-45718-0
n2
Die Deutsche Bibliothek - CIP·Einheitsaufnahme
Pospischil, Rudolf: Telekommunikation in Frankreich; die Reform des institutionellen und regulierungspolHi·
schen Rahmens des franzosischen Telekommunikationssektors I Rudolf Pospischil.
-Berlin; Heidelberg; New York; London; Paris; Tokyo; Hong Kong; Barcelona; Springer, 1992
(Schriftenreihe des Wissenschaftlichen Instituts fOr Kommunikationsdienste; 13)
NB: Wisschenschaftliches·lnstitut fUr Kommunikationsdienste <Honnef>;
Schriftenreihe des Wissenschaftlichen ...
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© by Wissenschaftliches Institut fOr Kommunikationsdienste GmbH, 1992
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tigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, daB solche Namen im Sinne der Warenzei
chen-und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann benutzt
werden dOrfen.
Vorrede
Die Anregung zu der Arbeit fallt in das Jahr 1988. Damals war ich am Wissen
schaftlichen Institut fOr Kommunikationsdienste der Deutschen Bundespost
(WIK) beschaftigt und mit einem Forschungsprojekt zu Frankreich betraut.
Gleichzeitig hatte ich die Gelegenheit, in der deutsch-franzosischen Grundsatz
gruppe Fernmeldepolitik mitzuwirken.
Ais ich dann Ende 1989 das Angebot erhielt, kOnftig als Leiter einer Stabsstelle
beim Vorstand der Telekom zu wirken, waren zwar die Konzeption und die Vor
studien erstellt, doch die fOr die Arbeit entscheidenden Gesetze waren von der
franzosischen Nationalversammlung noch nicht verabschiedet worden. Das ge
schah erst 1990. Die Ausarbeitung der Endfassung der Arbeit erfolgte schlieB
lich 1990/91. Oabei haben meine Erfahrungen als vormaliger wissenschaftlicher
Mitarbeiter in einem gerade reorganisierten Telekommunikationsunternehmen
unter einem neuen Regulierungsregime durchaus noch neue Erkenntnisse bei
gesteuert.
FOr die UnterstOtzung des Vorhabens Ober das Forschungsprojekt hinaus gilt
mein Dank Dr. Karl-Heinz Neumann, dem Direktor des WIK, und Dipl.-Ing. Gerd
Tenzer, Mitglied des Vorstands der Telekom.
Die intensiven Diskussionen mit den Kolleginnen und Kollegen im WIK und mei
nem akademischen Lehrer, Prof. Dr. Hanns-Albert Steger, waren mir bei der
Konzeption der Arbeit eine groBe Hilfe. Far diese UnterstOtzung mochte ich
mich herzlich bedanken. Far die kritische Durchsicht des Manuskripts schulde
ich Dipl.-Math. Dieter Elixmann einen besonderen Dank.
Inhaltsverzeichnis
A. EINFUHRUNG 1
1. Frankreich und die Te/ekommunikation 1
2. Uberblick zum Te/ekommunikationssektor 5
2.1. Funktion der Telekommunikation 5
2.2. Sektorangebot 7
2.3. Sektornachfrage 9
3. Regulierungsbedarf 11
3. 1. Staatsintervention und Untemehmenspolitik 11
3.2. BegrOndung von Regulierung im Telekommunikationssektor 17
B. GESCHAFTSFELDER DES TELEKOMMUNIKATIONSSEKTORS 23
1. Auswahl und Abgrenzung der Geschdftsfelder 23
2. Geschdftsfelder 29
2.1. Obertragungswege 29
2.2. Transportdienste 30
2.3. Fernsprechdienst 33
2.4. Rundfunk 41
2.5. Mehrwertdienste 43
2.6. Mobilfunkdienste 45
3. Synoptische Ubersicht zu den Geschdftsfe/dern 51
C. INSTITUTIONELLER RAHMEN 56
1. Regulierungsinstitutionen 57
1. 1. Consei/ Superieur de I'Audiovisuel 57
1.2. Ministere des Postes et Telecommunications 60
1.3. Sekunddre Institutionen 64
2. France Telecom 66
2.1. Geschdftszweck 66
2.2. Rechtsform 68
2.3. Organisation 71
2.4. Personal 76
2.5. Rnanzverfassung 78
VIII Inhaltsverzeichnis
~REGULIERUNGSRAHMEN 83
1. Regulierung des Marktzutritts 84
1.1. Ubertragungswege 84
1.1.1. 1m Monopol 84
1. 1.2. Durch Lizenzierung 85
1.1.3. Mit und ohne Genehmigung 88
1.2. Dienste 90
1.2.1. Transportdienste 90
1.2.2. Femsprechdienst 91
1.2.3. Rundfunk 92
1.2.4. Mehrwertdienste 92
1.2.5. Mobilfunkdienste 97
1.3. Synopse zur Regulierung des Marktzutritts 100
2. Auflagen fOr Anbleter 103
2. 1. Pflichtangebot 103
2.2. Flachendeckung 104
2.3. Standards 106
3. Wettbewerbskontrolle 108
3. 1. Quersubventionierung 108
3.2. Preisfestsetzung 110
3.3. Konditionen 113
E. BEURTEILUNG DER REFORM 1M EUROPAISCHEN KONTEXT 116
1. Europliische und nationale Telekommunikationspolitik 116
1. 1. Gemeinschaftspolitik 116
1.2. Nationale Politik 122
2. Struktur des franzosischen Regulierungsmodells 131
2.1. Funktion des Wettbewerbs 131
2.2. Funktion der France Telecom 139
Inhaltsverzeichnis IX
F.ANHANG 151
1. Kosten und ErlOse im Fernsprechdienst 151
2. Wiederverkauf bei Tarifeinheit im Raum 164
3. Verglelch von Eigenkapitalrenditen 169
G. QUELLEN, ABKURZUNGEN UNO VERZEICHNISSE 173
1. Literaturverzeichnls 173
2. Verzeichnis von Rechtsnormen und Regelungen der Regulierung· 180
3. AbkiJrzungsverzelchnis 182
4. Verzeichnis der Schaubilder 186
5. Verzelchnls der Tabellen 187
A. EINFOHRUNG
1. Frankreich und die Telekommunikation
1m Vergleich zu anderen Landern verdient in Frankreich die Telekommunika
tion seit der Franzosischen Revolution eine besondere Beachtung. 1m Jahr
1793 beschloll die Gesetzgebende Versammlung Frankreichs die Einrichtung
einer Strecke von optischen Telegraphenstationen von Paris nach Lille. Ihr
folgten weitere Strecken, die schlielllich die politisch und strategisch wich
tigsten Orte Frankreichs an die Zentrale Paris anschlossen.1 Damit war
Frankreich zu Beginn des 19. Jahrhunderts im Telekommunikationsbereich
durch den grollflachigen Einsatz der optischen Telegraphie fUhrend.
Mehr als eineinhalb J ahrhunderte spater hatte Frankreich im Telekommuni
kationsbereich seine fUhrende Rolle Hingst verloren und war weit hinter
Deutschland oder andere Staaten zurtickgefallen, denen es damals als Vorbild
galt. Der Telekommunikationsdienst schlechthin, den unser J ahrhundert
kennt, der Telefondienst, wurde in Frankreich nach dem II. Weltkrieg tiber
viele Jahre durch eine verfehlte Politik in einem Stadium der Unterent
wicklung belassen. Erst in den siebziger J ahren setzte dann eine Aufholjagd
ein, die Frankreich rasch zu einem Land mit einem hochentwickelten Tele
kommunikationssektor gemacht hat.
Frankreich verfUgt heute tiber eines der modernsten Telekommunikations
netze und der weltweit zweitgrollte Hersteller von Telekommunikationsge
raten, Alcatel, ist in franzosischer Hand. Diese Entwicklung von einem in
den fUnfziger und sechziger J ahren in Sachen Telekommunikation unterent
wickelten Land zu einem der Lander mit modernster Telekommunikations
infrastruktur wurde im wesentlichen durch die staatliche Fernmeldeverwal
tung getragen, nachdem die Politik das Defizit erkannt, der Verwaltung ent
sprechende Zielvorgaben in den staatlichen Wirtschaftsplanen vorgegeben und
die finanziellen Mittel bereitgestellt hatte.2
1 Vgl. Oberliesen [1982], S. 47ff.
2 Vgl. Libois [1983], S. 247ff.
2 £infiihrung
Doch Ende der achtziger Jahre waren die wahrend der Aufholjagd vorhan
denen oder entwickelten Rahmenbedingungen fOr die staatliche Fernmelde
verwaltung nicht mehr stabil. Die Fernmeldeverwaltung hatte zuletzt Pro
bleme sich als Staatsverwaltung die erforderlichen Ressourcen zu sichern,
insbesondere qualifiziertes Personal und Finanzmittel, und die Fortentwick
lung der Telekommunikationsinfrastruktur voranzutreiben. Die Rolle der
Fernmeldeverwaltung, die bislang zugleich hoheitliche und betriebliche Funk
tionen erfiillte, wurde in Frage gestellt. Damit verbunden war die von der
Ordnungspolitik getragene Bestrebung, privatwirtschaftlich organisierte
Unternehmen mit der staatlichen Fernmeldeverwaltung in Konkurrenz treten
zu lassen, das heiSt ihre angestammten Monopolrechte in bestimmten Berei
chen aufzuheben. Dazu kam die Neugestaltung der Beziehungen zwischen der
nationalen Fernmeldeverwaltung und der inzwischen international ausgerich
teten franzosischen Telekommunikationsindustrie.
Die vorliegende Arbeit verfolgt diesen Umbruch Ende der achtziger Jahre,
der 1990 in zwei zentrale Gesetze mundete. Mit der Arbeit werden zwei
Ziele verfolgt, ein deskriptives und ein analytisches. Das erste Ziel ist die
Beschreibung der Reform des institutionellen und regulierungspolitischen
Rahmens des franzosischen Telekommunikationssektors aus dem Jahr 1990.
Dabei liegt der Schwerpunkt in der Darstellung der neuen Situation, die im
mer dann, wenn es dem besseren Verstandnis dienlich ist, vor dem histori
schen Kontext erklart wird.
Die Analyse der Reform von 1990 stellt das zweite Ziel der Arbeit dar. Der
verfolgte analytische Ansatz lebt yom Vergleich, insbesondere yom interna
tiona len Vergleich, yom Vergleich zwischen Theorie und Praxis, yom Zeit
vergleich und dem Vergleich allgemeiner Strukturen oder Tiefenstrukturen
mit den spezifischen Strukturen oder Oberflachenstrukturen des Telekommu
nikationssektors.
Mit der Arbeit wird der Anspruch verfolgt, sowohl eine Monographie zur
Regulierung des franzosischen Telekommunikationssektors, die vor allem den
Telekommunikationsexperten anspricht, als auch eine zur Politik der Regulie
rung eines besonderen Sektors, des Telekommunikationssektors, in Frankreich
vorzulegen, die insbesondere den Frankreichkenner fOr sich gewinnen will.
Einfiihrung 3
Damit wird zum einen der Versuch unternommen, fi.ir den Telekommunika
tionsexperten eine Ausarbeitung zu prasentieren, wie sie fi.ir andere Lander
bereits existiert.3 Zum anderen solI fi.ir den Frankreichkenner ein Thema
aufgearbeitet werden, das bislang in der Behandlung der Wirtschafts- und
Sozialordnung Frankreichs keinen Platz hatte.4 Dabei wird insbesondere das
Spannungsverhaltnis zwischen Regulierungs-, Wettbewerbs- und Industriepoli
tik herausgearbeitet.
Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Vor der Untersuchung, wie der institu
tionelle und regulierungspolitische Rahmen des franzosischen Telekommuni
kationssektors reformiert wurde und wie diese Reform im europaischen Kon
text zu beurteilen ist, erfolgt eine Aufbereitung wesentlicher Eckdaten zum
Telekommunikationssektor und der Grundlagen fUr staatliche Eingriffe in die
sen speziellen Sektor. Bevor die Reform also zum Objekt wird, solI im
ersten Kapitel (A. Einfiihrung) der Telekommunikationssektor hinsichtlich
Sektorangebot und -nachfrage untersucht, sowie die Notwendigkeit in diesen
Sektor regulierend einzugreifen, dargelegt werden. 1m zweiten Kapitel (8.
Geschiiftsfelder des Telekommunikationssektors) wird dann der Kern des
Telekommunikationssektors, die Netze und Dienste, ausfUhrlich dargestellt
und analysiert. Damit wird eine Basis oder ein Referenzpunkt fUr die nach
folgenden Kapitel zur Reform und ihrer Beurteilung geschaffen. Eine aus
fUhrliche Beschiiftigung mit den Telekommunikationsendgeraten unterbleibt in
diesem Kapitel, da die Liberalisierung ihres Angebots als abgeschlossen gel
ten kann.5
Nach den Grundlagen folgt der vorwiegend deskriptive Teil der Arbeit in
den Kapiteln C. Institutioneller Rahmen und D. Regulierungsrahmen. Das
3 So zum Beispiel von Wieland [1985] fiir die USA. Der Beitrag von Rommel [1991]
zur Reform des Post- und Fernmeldewesens in Frankreich bleibt dagegen auf die
rechtlichen Aspekte der veranderten Gesetzeslage fokussiert. die mit dem deut
schen Recht verglichen wird. und geht nicht weiter auf den Telekommunika
tionssektor ein.
4 Ein Beispiel fiir die Behandlung des Telekommunikationssektors ist die Untersu
chung von Neumann / Uterwedde [1986] zur Industriepolitik Frankreichs. In ihr
werden nur in einzelnen Punkten Fragestellungen aus dem Telekommunikations
sektor aufgegriffen. Der Telekommunikationssektor als solcher wird nicht erfaBt.
5 Lediglich im Rahmen des internationalen Vergleichs zur jiingsten Geschichte der
Regulierung im Telekommunikationssektor wird spater auf sie Bezug genommen.
